数字政府建设：现状、困境及对策*——以“云上贵州”政务数据平台为例

周雅颂

（1.南京大学 政府管理学院，江苏 南京，210023；2.贵州师范大学 历史与政治学院，贵州 贵阳，550001）

数字政府的概念起源于1998年美国前副总统戈尔提出的“数字地球”①徐晓林.“数字城市”:城市政府管理的革命[J].中国行政管理，2001（1）:17-20。，发展于数字社会的形成和治理理论的兴旺，而在“泛数据化”的今天，数字政府已成为政府未来发展模式的一种趋势和共识。数字政府有别于以往任何的政府管理和服务形态，它的核心目标在于推进以公众为中心的公共服务，提高管理效率、改善服务体验，促进公众与政府的良性互动，实现政府的社会公共服务价值。②戴长征，鲍静.数字政府治理——基于社会形态演变进程的考察[J].中国行政管理，2017（9）:21-27。自2017年12月习近平总书记提出数字中国战略以来，学界对数字政府展开了持续的讨论。学者们认为，所谓数字政府，是指政府通过数字化思维、数字化理念、数字化战略、数字化资源、数字化工具和数字化规则等治理信息社会空间、提供优质政府服务、增强公众服务满意度的过程。③戴长征，鲍静.数字政府治理——基于社会形态演变进程的考察[J].中国行政管理，2017，（9）:21-27。

作为数字中国的重要组成，数字政府是打造数字政府治理体系的关键。政府要实现数字治理，必须经过数字化（政府技术）、转型（电子政府）、参与（电子治理）和情境化（政策性电子治理）四个阶段的演进模型④Janowski T.Digital government evolution: From transformation to contextualization [J].Government Information Quarterly，2015（3）:221-236。才能实现从传统治理到数字治理的转变。因此，只有完成政府的“数字化”改造，实现传统政府向数字政府的转变，才能实现政府组织的“智慧化”和职能的“智能化”，并最终面向社会开展数字治理。但从学界现阶段的研究成果来看，研究的重点主要集中在如何利用数字政府开展治理方面，却鲜少关注数字政府如何建设的有关问题。事实上，如果没有对数字政府建设现状的认识和相关问题的分析，后续会难以支撑起数字政府治理的理论研究和实践探讨。为此，本文以我国第一个省级政务数据平台——“云上贵州”为例，直陈我国数字政府建设的现状，挖掘当前以政务数据平台为核心的数字政府建设所遇之困境及产生之成因，并在此基础上探讨未来数字政府建设的路径优化。

一、数字政府建设的现状

一般而言，一国政府的“数字化”建设需要经过“信息数字化-业务数字化-组织数字化”三个阶段，才能从“电子政府”走向“数字政府”并最终发展成为“智慧政府”（见表1）。在我国，数字政府第一个阶段的建设始于上世纪90年代末到2006年，这一时期主要是通过普及电脑和网络使政府办公与管理实现网络链接和互通，以便提升政府的行政效率。数字政府第二个阶段的建设则开始于2006年，至2012年基本完成了“两网一站四库十二金”建设。数字政府第三个阶段的建设始于“大数据元年”，并在2015年启动国家大数据战略后得到加速发展。近年来，“政务云”建设成为热点，并朝着多元化方向发展。截至2017年，我国政府电子政务网站的总数达4.79 万个，在线政务服务用户规模达4.85 亿，占总体网民的62.9%。与此同时，支付宝、微信、政务公众号、政府网站、政务微博及政府移动应用成为政务服务的新通路。目前，全国70 个大中城市中，政务APP 的数量达到316 个。①中国互联网络信息中心（CNNIC）.第41 次中国互联网络发展状况统计报告[EB/OL].http://www.cnnic.cn/gywm/xwzx/rdxw/20172017_7047/201802/t20180202_70230.htm，2018-02-02。

表1 数字政府发展阶段与特征②国脉电子政务网.数字政府白皮书——AI 时代的数字政府发展指引[EB/OL].http://www.echinagov.com/report/196056.htm，2017-12-08。

“云上贵州”政务数据平台是我国第一个以政府数据“聚通用”（集聚、融通、应用）为核心的省级政务数据平台。按照政务数据平台建设的标准，“云上贵州”政务数据平台主要由两个部分组成：一部分是用于搜集、清洗、整理、归类和计算公共数据并承担着发布公共信息、公开政务数据等作用的“公共信息平台”。公共信息平台分为资源层、数据层与服务层，即公共数据进入资源层进行数据存储，并经过数据清洗、归类整理和计算后，分类存放在数据层中，以便用户登录并根据应用分属的类别查询或调用相关信息。另一部分是政府职能部门对外发布业务信息和业务办理应用下载的“公共应用支撑平台”，即通过公共应用支撑平台与社会发生联系，便于公众通过平台获取信息，并通过平台实时在线办理相关业务。

“云上贵州”政务数据平台于2014年10月正式上线运营，2016年上线启用了数据共享交换平台与贵州省政府数据开放平台；2017年，“云上贵州”APP 上线运行，实现了面向社会公众的数据和应用交互，这标志着政务数据“聚通用”的框架基本搭建完成。截至2017年底，“云上贵州”政务数据平台打通了扶贫、教育、公安等21 个国家部委和省市数据，横向连接65 个省直部门，纵向部署了9 个市州和一个国家级新区，形成了一体化的贵州政府数据共享交换开放体系，累计交换量达到1 亿条以上，系统平台的数据存储总容量达3000TB。与此同时，“云上贵州”政务数据平台还完成“20 朵云”、72 个应用系统、433 个数据资源的目录梳理和安全定级、170 个数据集上云以及108 家网站与省政府门户网站的数据交换。此外，依托于“云上贵州”政务数据平台的精准扶贫大数据支撑平台，不但上联公安部、住建部、教育部等部分国家部委，还横向打通了扶贫、公安、教育、卫计等17 个部门和单位相关数据和试点市（州）农信社、财政局等5 个州级部门的扶贫相关数据，实现了多源异构的数据共享交换，促进了扶贫数据的“通”和“准”。①数据来源:贵州省政府、贵州省经济与信息化管理委员会和贵州省大数据管理局。

从上述数据看，“云上贵州”政务数据平台建设取得了较大的进展，但是否可以据此认为“云上贵州”政务数据平台建设成功，且实现了政务数据的“聚通用”呢？作为一个为地方政府提供治理支持以提升治理能力现代化的大数据平台，政务数据资源不仅要包含本部门的数据，还要包含横向和纵向的部门数据。但从“云上贵州”政务数据平台的现状来看，并没有实现这种“横向到边、纵向到底，条块结合、环环相扣”的体系构架。在横向上，由于各部门间数据库以“护城河”为屏障，使“数据孤岛”成为现实且难以在短时间内架桥融合。例如，目前“云上贵州”政务数据平台无论是开放调用接口（API）、开放文件以及应用服务等所涉范围都十分有限，且几乎没有在宏观经济决策、社会综合治理分析等跨部门的协同合作。在纵向上，地方治理的复杂性要求政府打破“条块分割”的体系现状，依托政务数据平台建立起“块数据”，但现状则是“云上贵州”政务数据平台至今没有真正实现人口、法人、自然资源和空间地理、宏观经济等四大基础数据库等数据量大、服务公众面广、实时数据更新快的应用系统迁入。加之目前省级以下的各层级数据在合并迁入进程中存在着技术和人为等各方面的阻力，“条块分割”和“数据壁垒”问题成为影响数字政府建设总体进程的重要原因。

作为衡量数字政府建设情况的重要标准，政务数据“聚通用”的第一步是要实现公共服务数据共享，这种共享体现在两个方面：一方面是通过业务平台在政府部门内部或部门间共享业务数据（Government to Government，G2G）②Gil-Garcia J R，Sayogo D S.Government inter-organizational information sharing initiatives:Understanding the main determinants of success[J].Government Information Quarterly，2016（3）:572-582。；另一方面是通过信息公开将政府信息传播给社会（Government to Society，G2S）③Nghi D Q，Kammeier H D.Balancing data integration needs in urban planning:A model for Ha Noi City，Viet Nam[J].Cities，2001（2）:61-75。。以这一标准来衡量，“云上贵州”政务数据平台的政务数据并没有有效实现“聚通用”。例如，2017年《中国信息社会指数报告》统计结果显示，贵州省信息社会指数④注:信息社会指数（ISI）由国际数据公司（IDC）和《世界时代》（World Times）全球研究部在“97 全球知识发展大会”上提出。它是衡量一个国家或地区信息化发展水平的权威标准。它由四个一级要素，即信息经济指数、网络社会指数、在线政府指数、数字生活指数和23 个二级要素组成。在全国的排名为第27 位，信息社会指数为0.3997，低于全国0.4749 的平均水平。在反映贵州信息社会发展水平的四个重点领域中，在线政府发展水平最高但贡献度最小。2017年贵州省在线政府指数从三年前的29 位跃进至14 位，而贵州省信息经济指数、网络社会指数和数字生活指数也处于全国倒数。在全国已开通移动政务服务的22 个城市中，贵州省的省会城市贵阳仅排名14 位。⑤国家信息中心国家电子政务外网管理中心.2017 全球、中国信息社会发展报告[EB/OL].http://www.sic.gov.cn/News/566/8728.htm，2017-12-26。此外，“云上贵州”政务数据平台的数据开放系统虽已走在全国前列，但这种基于“最小扰动原则”所搭建起来的公共数据中心（Public Data Center，PDC）存在着“母子”两套系统，“母”系统在职能部门内部维持部门行政运行，而“子系统”放置在平台提供公众查询、浏览和下载。这种“另起炉灶”似的平台搭建方法不仅增加了维护、运行平台的成本和负担，而且也严重影响了政务数据共享共用的效果。⑥徐晓林，明承瀚，陈涛.数字政府环境下政务服务数据共享研究[J].行政论坛，2018，25（1）:50-59。例如，从“云上贵州”政务数据平台数据池中的资源目录来看，所涉公开调用的公共数据并未覆盖社会治理及公众日常生活所需，且可调用的数据资源总体偏少、实用性不高。可见，“云上贵州”政务数据平台的“聚通用”效果并不显著。

二、数字政府建设的困境

“云上贵州”政务数据平台所存在的问题是目前我国大多数政务数据平台建设过程中所面临的共性问题。不少学者认为阻碍政务数据平台“聚通用”的主要原因是“数据孤岛”，但事实上，造成上述问题的因素并非是单一的，它是多因素交织而成的产物。

一是历史遗留与技术现状交织而成的标准化困境。“数据孤岛”被认为是影响我国政务数据平台发展的关键原因，但从根本上来说，“数据孤岛”的产生是源于我国数字政府建设过程中的历史遗留。“十五”期间，为了完成“两网一站四库十二金”工作的部署，各地电子政务“野蛮生长”，加上缺乏“顶层设计”，标准化的空缺成为严重影响我国政务数据共建、共享的关键原因。正因如此，目前我国的政务数据在技术上存在着三个难于归统：一是没有统一的技术标准、数据标准、接口标准，加上政务系统代码不一、质量参差，难于实现数据统一标准的格式化归统；二是政府部门内部大量非结构化数据以及过去累积的纸质化和零散化的历史数据难以实现数字化归统；三是“条块分离”的行政体制及政务服务专业化程度不同造成公共治理数据难以实现融合化归统。作为我国行政体制中固有的问题，政务数据标准化与政务服务标准化的双重缺失在数字政府建设过程中愈发凸显。虽然贵州省已于2016年在全国率先颁布了政府数据分类、资源目录和脱敏的地方标准，但这些标准目前并不能涵盖庞杂的政务数据，而“数据孤岛”的客观存在使得标准制定面临着各种困难及不确定因素。目前，区域差异、部门差异和治理复杂性使得我国政务数据“国标”的出台充满阻碍，而地方政府对于政务数据“标准化”制定的争夺却愈演愈烈。标准化的分异势必造成未来各地方政府“条数据”上“块数据”的双重隔离，“数据孤岛”问题势必进一步恶化。

二是部门差异和数字红利交织而成的共享困境。数据红利是解决“数据孤岛”过程中无法回避的问题，但数字红利并不是生成“数据孤岛”的原因。相反，数字红利对经济、就业和民生的促进作用有利于消融部门间的数据隔阂。①胡鞍钢，王蔚，周绍杰.中国开创“新经济”——从缩小“数字鸿沟”到收获“数字红利”[J].国家行政学院学报，2016（3）:4-13。之所以会出现“数据孤岛”，根本在于数据本质上是一种资源，这一属性使其难以跳脱经济发展的一般规律。事实上，部门间的数据隔绝和资源封闭早已存在，只是在数字政府建设的背景下才凸显出来。公共服务的专业分工造就了部门间数据“亲疏”关系的差异，这种差异在部门数字化需求的影响下使电子政务建设时期部门间信息化程度的差距逐渐拉大。随着数字政府建设的进程加快，受到路径依赖及领导风格的影响，部门间数据资源占有的“马太效应”日渐显露，数据孤岛、数字鸿沟随之而来。②徐晓林，明承瀚，陈涛.数字政府环境下政务服务数据共享研究[J].行政论坛，2018（1）:50-59。部门数据资源占有差异所带来的另一个重要影响是数据共享的驱动不足。“条块分离”是我国目前数字政府建设存在的问题之一，各职能部门依据条形结构纵向运行业务流程已成固定模式。专业化程度越高的部门，业务流程就越规范，主动公开和共享部门数据的意愿就越弱。无论是横向上部门间的资源共享，还是条块上的数据对接，都难以使部门内生出数据共享的驱动力。“数据孤岛”逐渐生成“数据烟囱”，并成为政务数据“聚通用”的最大阻碍。

三是商业化和公共性交织而成的发展困境。政务数据平台的建设和开发耗资巨大，与其他组织相比，政府数据采集的类型多、用时长、难度大，且后期的运行和维护费用高昂，发展资金短缺成为国内政务数据平台普遍存在的问题。因此，商业化运作模式似乎成为维系政务数据平台运行的可及之策。该模式是否适合政务数据平台的发展尚待时间检验，但就现阶段政务数据平台的运行现状而言，平台商业化运作模式下存有两个显著的弊端：一是可能为了避免同类经济行为主体的排挤而抛却既有优势、忽视平台公共性的核心属性。政务数据平台的根本是其公共性，因此公共数据是平台最大的优势和特点。但商业化运行模式下的政务数据平台要求平台产生经济效益，收费成了政务数据平台的唯一选择，而这无疑会挫伤部门上传数据的积极性，品牌效应和“性价比”则会引导公众选择更优质的数据存储平台。二是可能为了实现自身利益最大化而出现有损公共利益的经济行为。2015年后，各地纷纷搭建政务数据平台，一些地方为了抢抓大数据的机遇，按照投入多、政策好、范围广、影响大的思路部署大数据战略，使政务数据平台的建设出现了以盈利为目的的目标偏离和领域发展最大化的思路偏离。在缺乏可靠负责的机构和制度下，政务数据平台成为放大精英群体声音、导致政策绑架的通道①TW Bank.World Development Report: Digital Dividends[EB/OL].http://documents.worldbank.org/curated/en/home，2016:3。，并最终导致公众对政务数据平台的背离。综上，在采取商业化模式和维持公共性运营的抉择上，政务数据平台陷入了“零和博弈”的选择困境。

第四，对内职能和外部治理交织而成的流程再造困境。如果说“数据孤岛”是阻碍数字政府建设的关键，那么治理流程再造则是阻碍数字政府治理的核心。首先，数字政府治理意味着政府的治理从实体走向虚拟，确保实现这一转变的重点是政府内外职能在现实和网络中的一致和有序。因此，必须从根本上对政府的治理流程作重新思考和优化再造，这将迫使政府实现从里到外的根本性变革。这一变革必将打破原有僵化的流程，打散过去既有的利益格局，但这无疑会面对来自政府内部的强力反弹，自上而下的流程再造极有可能受到自下而上的有效抵制。②O'Hara K，Stevens D.Democracy，Ideology and Process Re-Engineering:Realising the Benefits of e-Government in Singapore，2006（2）。其次，治理对象间存在的巨大差异很难使政府通过“一张表”来囊括所有的治理内容。而在实际操作中，流程再造所要求的“无缝连接”的政务服务模式，对于那些习惯于在自系统中独立处理业务事项的政府部门，大量的协商和谈判将成为阻碍流程再造的又一困难。最后，现阶段政府所掌握的信息安全技术，并不能清晰地将公共数据、个人数据以及可能涉及到公共问题的个人隐私数据进行明确划分，出于隐私与数据分离原则，透明政府的建设极有可能面临搁置，而相应的政府治理流程再造也将无以为继。③Anthopoulos L G，Siozos P，Tsoukalas I A.Applying participatory design and collaboration in digital public services for discovering and re-designing e-Government services[J].Government Information Quarterly，2007（2）:353-376。

三、数字政府建设的对策

要解决上述数字政府建设中存在的问题及困境，并不能简单地“头痛医头，脚痛医脚”。从根本上来看，目前我国的数字政府建设对上缺乏顶层设计、对下未能满足基层所需，因此难以形成上下联动。而从中层来看，对外没有明确数据产权、对内没有形成绩效考核，因此未能形成助推政府数字化建设及改造的内生动力。基于此，本文认为应当从以下四个方面着手加强数字政府建设。

第一，顶层设计是数字政府建设的当务之急。根据早稻田大学发布的2017年《国际数字政府评估排名研究报告》显示，我国数字政府建设在参评的65 个国家中仅排名第44 位。《报告》指出，造成中国数字政府建设发展缓慢的根本原因是政府首席信息官（GCIO）的缺失。截至2017年底，我国已有13 个省、市成立了大数据管理部门，设置了政府的“首席数据官”。④国脉电子政务网.2017 国际数字政府评估排名研究报告（中文版）[EB/OL].http://www.echinagov.com/report/172527.htm，2017-09-15。而自2015年国家公布实施大数据战略至今，我国尚未设置相应的机构专门负责此项工作。国家信息中心虽总揽国家电子政务外网的建设、运维和管理工作，但作为一个部属事业单位，该中心实难在体制内形成推动我国数字政府建设整体进程和发展的作用力。因此，当务之急是加快“数字政府”建设的顶层设计。从国家层面对数字政府建设进行顶层设计的重要性在于帮助行政部门设计和部署可以真正实现交互的政务服务，以及在统一概念和语义下规范的跨部门协调。⑤Lampathaki F，Charalabidis Y，Sarantis D，et al.E-Government Services Composition Using Multi-faceted Metadata Classification Structures[C]// International Conference on Electronic Government.Springer-Verlag，2007:116-126。这就需要国家从体制、机制上尽快对数字政府的总体发展进行规划和部署，完善数字政府建设的组织机构，在国家政务外网基础上搭建政务数据平台，确保国家平台与部门平台以及地方平台形成互联互通。不仅如此，国家对数字政府建设的顶层设计，还需要从战略和法律制度框架、实施框架及其对政治、经济、社会和文化所带来的价值创造进行标准设定和内涵解读，以帮助各部门、各地方开展数字政府建设过程中拥有总揽性、标准化的建设布局和方案。此外，政务数据标准化建设是顶层设计的重点。标准化是有效实现数据对接，从而保障服务融合的基本前提⑥Bartels U，Hamann L，Hofrichter O，et al.Model-driven standardization of public authority data interchange [J].Science of Computer Programming，2014:162-175。，没有标准的顶层设计将会是一场数据灾难。⑦Tambouris E，Tarabanis K.An Overview of DC-Based e-Government Metadata Standards and Initiatives[J].Lecture Notes in Computer Science，2004:40-47。对于国家政务数据平台而言，建立通用的政务元数据标准（G-EMS）是建设国家平台和实现顶层推动的核心和关键。目前，大多数国家依据“都柏林核心元数据集”（Dublin Core Metadata，简称DC）来构建G-EMS 的框架，并将其作为数字政府建设的重要组成部分。①Tambouris E，Tarabanis K.An Overview of DC-Based e-Government Metadata Standards and Initiatives[J].Lecture Notes in Computer Science，2004:40-47。这一模式强调政务元数据标准的整体性，因此，它必须涵盖整个国家公共部门需要的数据元素以及未来可能得以改进的数据“超集”。这就需要国家对各部委、各地方的业务流程、数据资源和未来需求进行摸底排查，并确保制定出来的政务数据资源目录能够有效检索和管理官方所有的信息数据。

第二，基层认同是数字政府建设的重要基础。虽然平台商业化的运作模式从某种程度上解决了运营资金上的困境，但却降低了来自基层民众和公务员的认同。一方面，虽然政府有可能在数字政府建设的顶层设计中全面考虑，甚至是超前考虑民众的公共服务需求，但绝大多数公众仍被排除在数字政府设计之外，因此，民众只能通过政务数据平台的使用感来确定是否愿意接受政府的数字化改造。公众对数字政府建设的态度对于提高公共数字服务和数字政府的成功发展、实施和使用至关重要。②Holgersson J，S?derstr m E，Karlsson F，et al.Towards a Roadmap for User Involvement in E-Government Service Development[C]//Ifip Wg 8.5 International Conference on Electronic Government.Springer-Verlag，2010:251-262。倘若政务数据平台不能满足公众的使用感，而政府又不能强迫公众使用政务数据平台，那么公众的个人数据便极可能流向商业平台。这不仅是政务数据平台的损失，实质上也掏空了平台赖以生存和发展的基础。另一方面，数字政府建设似乎也没有得到政府基层组织成员的关注，这出于两个原因：一是对自身前景的担忧，担忧因为数字政府建设会降低公务员在组织中的角色和地位，以及政府透明度的增加会让组织成员承受除绩效考核外的公众监督与公共压力；二是对数字政府建设前景的悲观，认为难以期待通过数字政府来有效减轻基层繁重的治理任务和应对愈发复杂的治理环境。从近年来西方国家经验来看，由政府主导“自上而下”的数字政府建设模式的确可以节约成本、提高公共服务的效益，但也从某种程度上抑制了公众和政府内部基层组织成员对数字政府建设的认可度。③Anthopoulos L G，Siozos P，Tsoukalas I A.Applying participatory design and collaboration in digital public services for discovering and re-designing e-Government services[J].Government Information Quarterly，2007（2）:353-376。于是，西方国家开启了新一轮的电子政务群件（e-Government Groupware，简称eGG）的建设④Anthopoulos，L.，& Tsoukalas，I.（2005）.A cross border collaboration environment，as a means for offering online public services and for evaluating the performance of public executives.In The proceedings of the 2005 IEEE International Conference on e-Technology，e-Commerce and e-Service（EEE-05），Hong Kong，China，2005。，其根本目的就是让公众和基层公务员能够更好地参与到数字政府建设中来。因此，就我国现阶段的数字政府建设而言，在建设政务数据平台时应更加重视公众的体验感和使用感以及基层公务员对其的认同。因为只有政务数据平台获得较大范围的公众认可，才能提升平台的用户支持率，从而获得更多的公众数据。而由于基层公务员能够更直观地了解公众的服务需求和提供相应的服务，使之参与到数字政府建设中，使基层组织成员拥有更多调用数据资源的权力与拥有更多的“话语权”，数字政府建设才能真正获得基层认同。

第三，数据确权与绩效是数字政府建设的破局之策。要优化数字政府建设的路径，不仅要完善顶层设计和获取基层认同，还需要从中层着手。首先，要尽快明确公共数据产权，从机制上规范政府和部门对政务数据的采集、使用和管理。从国家资源的角度来界定公共数据的产权无疑是实现公共利益的最佳选择，但这却不可避免地出现以维护公共数据安全为由而拒绝开放数据的现象。此外，社会活动的高度复杂化使公共数据不断激增，这将迫使政府借助第三方企业对公共数据进行搜集、挖掘和计算。如果没有对公共数据进行明确的产权界定，那么数据开放运动的实质很可能是将传统公共资源再次引入私人控制的数据池，最终扩大的不是公共资源而是私有资源。⑤胡凌.商业模式视角下的“信息/数据”产权[J].上海大学学报（社会科学版），2017（6）:1-14。从目前国内外数字政府建设的实践来看，要从法律上明确个人数据的产权暂难实现⑥Purtova，Nadezhda.Property in Personal Data: A European Perspective on the Instrumentalist Theory of Propertisation [J].Law and technology: Looking into the future-Selected essays，2009（1）:225-243。，但将政务数据定义为国有资产，并从法律制度上明确政务数据的采集、挖掘、使用和管理的权限却是一件可及之事。因此，应当在公共数据资源、企业数据资源和个人数据资源“三分法”的基础上，将公共数据分为国家宏观数据、微观主体数据和微观客体数据三个方面进行确权分析。①杜振华，茶洪旺.数据产权制度的现实考量[J].重庆社会科学，2016（8）:19-25。对于不涉及国家安全的公共数据，免费向公众开放，并参照知识产权付费方式向企业收取费用；对于涉及公权的自然人数据，产权属于个人，管理权和使用权属于国家。国家有义务对个人隐私给予保护，对数据侵权责任人进行惩戒。此外，在建设数据开放目录体系的过程中，尊重各级、各部门合理的利益诉求，按照“谁拥有、谁定级”和“谁使用、谁管理”的原则，梳理数据开放目录，制定政府数据开放计划，落实数据开放和维护责任。其次，应当尽快建立完善数字政府建设绩效，从制度上确保组织具有积极推进数字政府建设发展的动力。数据开放的困难在于技术问题、不确定的司法框架和经济结果、数据的不可获取性，这意味着数据开放仍然是代价高昂的劳动密集型活动。②Conradie，Peter，Choenni，et al.Exploring process barriers to release public sector information in local government[M].ACM，2012。加上数字政府建设对政府内部组织和成员带来的冲击和影响，政府内部组织成员对数据开放和政务数据的“聚融通”的确会产生抵触情绪。因此，需要从机制上显著增加激励机制，这样将有助于减少对变革的抵制，并获得组织成员更加积极地响应。

四、结语

布瓦索（Boisot）在其著作《信息空间：认识组织、制度和文化的一种框架》中认为，官僚结构中的信息通畅集中在较低的层次。因此，要制定恰当的技术性决策，基层信息就必须被传送到顶层，经由执行指示再从上传到下。这种条状传输方式造成信息传输所通过的层级越多，最终被接纳时收到扭曲或失真的可能性也就越大。③马克斯·H·布瓦索.信息空间:认识组织、制度和文化的一种框架[M].上海：上海译文出版社，2000:65。布瓦索所述的这种“条数据”传输方式似乎可被视为数字政府建设过程中“数字烟囱”涌现的技术性因素。为了有效克服“条数据”的弊端，“块数据”应运而生。所谓“块数据”是指在一个物理空间或行政区域内形成的涉及人、事、物等各类数据的总和，高度关联是“块数据”的本质属性，因此，“块数据”必须实现数据跨行业、跨部门、跨领域的集聚融合，并在此基础上开展数据社会学范式的思考，形成对块数据发展的共同认知。④大数据战略重点实验室.块数据3.0:秩序互联网与主权区块链[M].北京：中信出版社，2017:53。而“块数据”信息多维共享的价值对于数字政府的建成乃至未来的治理而言，优势是显而易见的。首先，地方政府以省级为单位搭建政务数据平台的趋势已渐明显。省级“块数据”的形成将成为数字中国建设的重要组成部分，这既符合我国行政区划的现状，也符合国家治理体系“国家-省级-基层”的治理层级分布。对于数字政府治理而言，“块数据”的形成不仅能够较快适应政府行政体制的运行和管理，有助于更好地实现资源配置向基层转移、压缩行政层级，还能搭建快速应急的基层治理机制，确保基层治理取得实效，同时杜绝数据和信息造假，确保政府数据平台建设的质量。此外，有实践证明“块数据”有利于提升政府服务及治理质量、有利于构建全新的社会信用体系、有利于推进政府信息公开以及充分发挥政务信息资源的作用。⑤侯衡.区块链技术在电子政务中的应用:优势、制约与发展[J].电子政务，2018（06）:22-30。虽然学界目前对“块数据”的实现还存有疑问⑥彭知辉.论我国地方政府大数据建设的方式、困境及对策:以块数据建设为例[J].广东行政学院学报，2016，28（2）:5-10。，但从趋势来看，世界各国都在开展“块数据”的试点，且有大量研究表明“块数据”在政府治理中正在承担着越来越重要的作用。但就目前“块数据”在数字政府建设中的应用来看，政府主管和建设“块数据”的难度在于，“块数据”的分布式云计算要求在数字政府建设的顶层设计中进行详细的架构和设计，且它对于政府内部的体制和机制要求甚高，传统政府“大一统”的治理方式可能难以适应“块数据”发展的要求，此外，政府数据的开放、透明和共享的程度对“块数据”的效益也有着十分直接的影响。如果不能满足上诉要求，也许很难期待“块数据”为政府的治理带来实效。⑦lnes S，Ubacht J，Janssen M.Blockchain in government:Benefits and implications of distributed ledger technology for information sharing [J].Government Information Quarterly an International Journal of Information Technology Management Policies & Practices，2017（3）。因此，要实现政府的数字治理，从逻辑上来看，需要完成顶层设计并获取基层认同，但更为重要的是政府需要从内部不断变革体制和机制，以契合未来数字政府的发展和民众日益增强的数字治理需求。大数据时代已然到来，开放、透明和共享仅能代表目前公共治理的阶段性需求，但随着数字社会的全面到来，政府的数字化建设必将深入推进，如何顺势而为，将治理改革前置于社会浪潮之前，是当前从中央到地方需予以正视的一个重要问题。