社会服务机构参与多元化纠纷解决机制改革的对策研究

曲天明 赵明星

[摘 要]在落实党中央建立多元化纠纷解决机制的问题上，法院一马当先走在了前面，各地法院纷纷开展了多元化纠纷解决机制的改革，但一些改革不能体现多元化要素，没有体现社会服务机构的积极参与。社会服务机构参与多元化纠纷解决机制，其法律地位必须明晰，应定位于《民法总则》中的非营利主体，并对其称谓加以明确。以青岛为例分析了社会服务机构参与多元化纠纷解决机制的现状和存在的问题，提出了完善社会服务机构参与多元化纠纷解决机制的对策。

[关键词]社会服务机构;多元化纠纷解决机制;对策

[中图分类号]D922.1

[文献标识码]A

[文章编号]2095-3283（2019）12-0109-05

Abstract： On the issue of implementing the centralized dispute resolution mechanism of the Party Central Committee， the courts have taken the lead in the front， and various local courts have carried out reforms of the diversified dispute resolution mechanism， but they cannot reflect the diversified elements and must have positive social service organizations. participate. The social service organization participates in the diversified dispute resolution mechanism， and its legal status must be clear. It should be positioned as a non-profit entity in the General Principles of Civil Law， and its title should be clarified. This paper takes Qingdao as an example to analyze the status quo and existing problems of social service organizations participating in the diversified dispute resolution mechanism， and proposes countermeasures to improve the participation of social service organizations in the diversified dispute resolution mechanism.

Keywords： Social Service Agency; Diversified Dispute Resolution Mechanism;Countermeasures

社会的稳定，仅依靠一套完备的法律体系是不够的，还必须另外建立一套适应不同需求的多元化纠纷解决机制。党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》把“完善多元化纠纷解决机制建设”首次提升到了国家治理的高度，体现出重要的政治意义和社会价值。纠纷解决直接关涉到每一个人的利益，更关涉到社会安定、国家秩序的问题。司法改革的推进不应仅限于诉讼领域，还应包括相关的制度，本轮司法改革中的多元化纠纷解决机制成为了热点之一。一直以来，人们习惯性地把解决纠纷视为是法院的功能和职责，由此导致在落实党中央“建立多元化纠纷解决机制”的问题上，法院一马当先走在了前面，各地法院纷纷开展了多元化纠纷解决机制的改革。以青岛中级人民法院为例，在司法改革的背景下，青岛中级人民法院已经探索建立起一套完整的多元化纠纷解决机制，通过建立诉讼服务中心化解平台引导当事人通过各种调解中心化解纠纷。目前有关多元化纠纷解决机制的研究的热点，大都集中在法院附设调解机制方面，取得的相应研究成果颇多，特别是枫桥模式研究，初步形成了共识。然而，对于民间的社会服务机构参与多元化纠纷解决机制关注和研究尚付厥如，使得多元化解决机制的研究极度失衡，没有体现出“多元化”的元素，所以，必须有非官方的民间机构参与作为补充。

一、社会服务机构在我国法律体系中的法律性质

社会服务机构在参与社会治理中的积极作用日益彰显，已经渗透到了我们生活中的各个层面，在促进社会发展和进步等方面都凸显出其越来越重要的、不可或缺的地位。有关社会组织和社会服务机构在学术研究和实践中已经被广泛使用的概念，但是，在我國现有的法律体系下，社会组织、社会服务机构、公益组织的法律地位和性质没有统一的确认。最早在《民法通则》中将其称为“社会团体”，1998年颁布的《社会团体登记管理条例》中解释了社会团体，指由公民在自愿基础上成立的，按照其章程开展活动的非营利性社会组织”[1]。但是，同样在同年我国又颁布了《民办非企业单位登记管理暂行办法》，提出了一个新概念，即民办非企业单位[2]。目前我国现行的法律、法规和行政规章中对其有不同的称谓，实践中也比较混乱。学术界更没有统一的认识，有学者将其解释为是民间组织或非政府组织，专指那种由不同社会阶层的公民自发设立的非营利性的组织，也有学者认为其是志愿者组织，主要指以促进国家经济和社会发展为己任，不以营利为目的、具有正式的组织形式，且属于非政府体系的组织。但仔细观之，并无本质区别，有学者指出“社会组织”用语较之“民间组织”“非政府组织”或“第三部门”等更符合中国历史语言文化传统，并一定程度上强调了非对抗性的社会整合理念。在2007年党的十七大报告中首次使用了“社会组织”，但并没有改变实践中的混乱。在《民法总则》颁布实施后，在民事主体分类中确立了非营利性法人和非法人组织，并将社会团体与社会服务机构并列为非营利性法人组织，社会组织属于非营利性法人，获得了法律上的名分[3]。2018年民政部发布的《社会组织登记条例（征求意见稿）》没有给出明确的定义，仅以列举方式表明公益机构为其下位概念，引发了争议，没有解决当下有关社会组织的称谓的混乱而导致法律地位难以定性的问题。有鉴于此，笔者认为，应当适时对非营利性组织的称谓进行法律上的统一和明确，以《民法总则》的分类和定性为基本原则，结合慈善法规定，将基金会条例、民办非企业登记条例、社会组织登记条例三条例合并统一为非营利性组织登记条例，将非营利性组织分为法人型和非法人型组织，统一登记管理，与民法总则和慈善法的衔接，有利于社会组织的规范发展。

二、社会服务机构参与多元化纠纷解决机制的必要性

在国家社会治理中，各类民间的行业协会、基金会、慈善机构和社会服务机构等社会组织是社会生活中不可或缺的主体，非营利性的民间组织参与到社会治理的各个层面，不仅是衡量一个国家治理水平的重要标志，更是社会发展普通民众的迫切需求。西方发达国家的经验已经充分证明，民间的社会服务机构能够积极主动地参与到国家的公共服务和管理中，能够起到有效补充公共服务和管理中出现的市场失灵和政府缺位，与政府治理形成协同治理的结构，二者相得益彰，从而推动政府向现代公共服务型政府转变。作为司法改革内容之一的构建多元化纠纷解决机制，更加迫切需要民间的社会服务机构的参与，只有多方参与到调解纠纷工作中，才能真正体现多元化，使得构建多元化纠纷解决机制的目标得以实现。

法院附设的调解机制对应的是不同行业协会和行政机关设立的调解机构等，基本上运用的是国家公共资源，为普通大众提供的一种社会公共服务产品。我国民间机构参与解纷的数量和积极性方面，与西方发达国家、我国的香港地区和台湾地区相比，差距很大， 他们都无一例外地调动大量社会资源投入解纷活动，为其审判机关分担了很多法律纠纷。所以，作为国家治理中的多元化纠纷解决机制，必须有民间社会组织参与其中，才有利于多元化纠纷解决机制体系的建构，更有利于国家治理能力的提升。因此，推动民间社会组织参与多元化纠纷解决机制是可行且必要的，通过民间社会组织的积极参与，与现有的法院附设调解机制形成有机结合，有效解决社会矛盾引发的各种纠纷，整个社会必然走向和谐有序。所以，未来我国在安排社会治理和纠纷解决政策时，将统筹考虑公共资源、社会资源、市场资源等多元化的解纷资源，为民众提供更高质量的纠纷解决服务，满足当事人多元的解纷需求。

总之，社会服务机构参与到多元化纠纷解决机制中，是和谐社会建设的现实需要，是社会进步和发展的助推器。

三、青岛市的社会服务机构参与多元化纠纷解决机制现状的调研分析

（一）青岛社会服务机构的发展状况

最近几年青岛市社会服务机构发展态势呈现出波动状态。据调研，截至2018年12月31日，青岛市登记备案的各类社会组织总计12174家，其中在青岛市民政局登记注册的有7388家，各类备案制社会服务机构共计4786家。[4]这些社会服务机构的运营状态表现为三种：第一种是通过政府购买服务获得项目和经费，比较活跃的社会服务机构有103家，其中代表性的是青岛市北区的创意工场，每年都有创投基金，社会服务机构都能够通过投标方式获得资助，开展公益项目活动。做得比较好的是青岛红十字天使紧急救援中心，该机构借助商业运行模式和理念，通过政府购买服务和特色化定位，在青岛具有了一定知名度，初步实现了经济效益和社会效果。他们做了800多场安全公益讲座，直接受益群体达到了4万人次。此外，还有一些从事青少年事务的社会服务机构，通过购买共青团青岛市团市委和各个区团委的公益创投项目资金开展公益活动[5]，第二种是通过与政府、红十字会、慈善组织间的密切合作，获得政府购买服务或接受捐赠获取资金支持开展公益活动。第三种是休眠状态的社会服务机构。根据调查，青岛市大多数社会服务机构处于休眠状态，他们只是一次或几次临时的项目需要，以注册方式成立社会服务机构，项目结束后就处于长期休眠状态。

网络信息检索和民政局的数据信息显示，在2015年前，青岛市社会组织平均增长速度始终保持在10%—12%。以2010年为例，在青岛市民政局登记的社会组织为6253家，备案制的社区社会组织近4000家，年均增长率10% 左右。到了2015年，达到12271家[6]。通过数据比对分析可见，青岛社会组织发展呈现出快速上升后的缓慢下行趋势。总体上，青岛社会组织的民间化程度已经有所提高，初步形成了广泛分布于城乡、门类齐全的组织体系，青岛社会组织的发展及成效显而易见。

综上可见，经过2016年快速发展，2018年青岛社会组织发展呈现出理性的特征，设立登记数量与上一年度相比有所下降。这反映出社会服务机构的生存比较艰难。当下，社会服务机构的运营模式主要来源于政府公益创投项目和政府购买项目，随着社会服务机构数量的增加，竞争也越来越激烈。

（二）青岛社会服务机构参与多元化纠纷解决机制的现状

在青岛社会组织蓬勃发展的背景下，从事纠纷调解的社会组织在登记机关中备案的屈指可数，经过在青岛市民政局、青岛市司法局、崂山区民政局、市南区民政局、崂山司法局等部门进行调研，我们认为参與多元化解决机制的社会服务机构主要分为三类：

1.经过民政局登记设立的社会调解机构

青岛市目前仅有三家，分别是青岛市医疗调解中心、青岛市建纬城乡建设调解中心和市北姜东经济纠纷调解工作室。

青岛市医疗调解中心是法人型的“民非组织”，该中心与之前医疗纠纷调解机构有所不同，原来的医疗纠纷调解机构隶属卫生行政部门，而该中心则是独立的第三方法人机构，专门从事调解医患纠纷，不收取任何费用，但同时也承担着指导全市医疗纠纷调解工作，聘任医学专家和律师作为调解员。具体来说，该中心采用以纠纷的标的额度为基础的递进式调解模式，如1万到15万区间的可申请中心调解，超过15万元的需要经过医疗鉴定机构的鉴定或司法鉴定后受理，整套程序非常合理和人性化，更为可贵的是与法律相结合，其调解协议可以经过法院的司法确认，给患者和医院双方都吃了“定心丸”。该中心自成立以来，成功化解医患纠纷252起。目前调解工作范围已扩大至青岛市郊和驻青等各类医疗机构，达到101家[7]。

青岛市建纬城乡建设调解中心则是由青岛市建委牵头成立的，是国内首家有关建筑行业的非营利性的调解机构，是独立的法人机构，制定中心调解工作的目标、规则、工作机制、专家名录、流程和司法确认。该中心建立了司法、建设、行政、律师四位一体的高端专业的调解专家库，设有调解工作室、门户网站和微信公众号。该调解中心自成立以来，已受理了三十余起建设经济纠纷，十起达成调解协议，涉及金额3亿元;四起争议较大的疑难工程纠纷，达成调解协议并经司法确认，为当事人挽回经济损失近2亿元。调解中心还积极参与市城乡建设委信访矛盾化解工作，春节期间成功调解了三起农民工讨薪纠纷，有效地避免了矛盾升级，并取得了较好的社会效果。

青岛市北区的姜东经济纠纷调解工作室，则是姜东个人设立的调解机构，也是青岛市第一家真正民间的从事专职调解工作的社会组织，换言之，没有任何官方背景的民间机构，因其注册的是民非公益机构，不能收取费用，缺乏使机构正常运转的资金，同时，因为没有政府主管部门进行指导，以及明确的专业性，机构内部设置也不规范，没有规范的章程和专家库，也没有法院支持，即调解协议很难获得法院的司法确认，其调解纠纷业务主要依靠当事人对个人的信任，有很大的局限性，又因为没有资金支持更面临着生存问题。综上，此类机构在法律上是比较正规的，经过在青岛市民政局注册登记的民非法人机构，完全符合《民法总则》规定的非营利性法人组织的条件。

2.内设的调解中心或调解委员会

由政府主管机关批准设立的没有独立法律资格的调解中心或调解委员会，此类调解中心一般都是具有专项性，有明显的官方背景，没有在相应级别的民政部门登记或备案，多为政府机构内设的部门，不具有独立的法律资格。例如2015年成立的青岛天平110调解中心，是由市北区人民法院、市公安局市北分局和青岛市医疗纠纷人民调解委员会共同设立的，实行联动机制，对于“医闹”情结轻微的，可以移送至该调解中心，市北区人民法院也设立了巡回法庭，当事人经该调解中心调解并达成协议后，可以申请司法确认。全部运行程序与前述青岛医疗调解中心完全一致，唯一区别的是没有在市北区民政局登记注册，仅是三家联动机制单位发起并批准设立的组织。还有一种与此相类似的是由某一行业协会发起与青岛各级法院或主管政府机构联合建立的调解委员会，例如青岛保险合同纠纷调解中心，是由青岛保监局、青岛中级人民法院、青岛保险业行业协会在2012年共同创办的，至2015年共计处理保险合同纠纷726件。青岛中级人民法院与证监局成立了青岛证券期货纠纷调解中心，与青岛市司法局、青岛市知识产权局、青岛市知识产权维权援助中心通过签署《关于构建专利纠纷诉调对接机制的若干意见》，经由青岛市人民调解员协会批准，成立了青岛知识产权维权援助中心人民调解委员会，主要开展专利纠纷诉前、诉中委托调解活动，化解知识产权纠纷。在各区法院还有一些专门的此类调解机构，如崂山区人民法院的交通事故調解中心。

此外，有行业协会设立的调解中心，例如青岛大宗商品现货行业协会在2015年9月设立的青岛市大宗商品现货交易纠纷调解中心，主要承担此类纠纷的投诉和调解工作。

上述社会机构具有官方背景，有行业主管部门和青岛各级人民法院牵头，有着普通社会服务机构所不具有的天然优势，特别是与各级法院的合作，更容易取得信任;另一方面具有明显的专业性，在调解纠纷时调解员会运用专业知识，借助政府的背景，使其调解具有公信力。但这类组织从法律上看，因其没有按照现行法律规定在民政部门登记，仅是主管机关或法院等部门联动成立，一般附设在这些部门，不是真正的独立第三方机构，没有专职管理人员，运行费用也由开办的单位负责承担。

3.个人调解工作室

以司法局为主管单位，由社区组织牵头并资助设立的调解委员会或者个人调解工作室，此类调解组织仅仅是在民政部门备案，其设立上受政府主管部门的指导和协助，甚至是资助，以个人姓名命名的调解工作室。这种调解模式在青岛市启动于2008年，以青岛市的市南区、崂山区、城阳区作为试点，成立了“张秀珍”“老秦头”“姜兰英”“马丽”等个人姓名命名的调解工作室，地点设在社区。根据相关信息反馈，调解员们口碑好、威望高、调解技巧精湛，很快成为居民的贴心人，四个调解室在成立一年内调处120余起纠纷，获得了社区居民的认可[8]。由此带动了青岛市的个人调解室在一些社区发展起来，诸如“周大姐”“车大哥”“训铃”“老阎”等个人调解室先后成立。这些调解员来自所处的社区，除自身具有良好的口碑和热情外，对本社区情况非常熟悉，适合解决有关家事邻里纠纷。但因其没有在民政部门注册，与前述第二类一样，没有法律地位，没有规范的纠纷解决规则和资金保障，调解人员完全是无偿的，调解协议不能成为法院司法确认的对象，这些因素制约了此类调解机构进一步的发展。

四、青岛市社会服务机构参与多元化纠纷解决机制存在的问题

（一）法律地位不明晰

通过调研以及网络检索的信息来看，真正按照《民办非企业单位登记管理暂行办法》进行登记备案的调解机构只有三家，与三千多家的设立总数相比，微乎其微。前述的第一类和第二类专门开展调解纠纷的社会组织则是政府部门通过建立联动机制而批准的，没有在民政部门登记，参与多元化纠纷解决机制的法律地位不明晰，严重影响了社会服务机构的发展，进而导致形同虚设。此外，现有较为活跃的调解机构，多为依托行业主管部门，尽管可以解决生存和案源问题，但过度依赖反而失去独立性，限制了其长远发展。

（二）尚未形成公信力

对于商事企业或普通百姓来说，他们遇到纠纷或冲突时，他们首先选择法院或仲裁机构，而不会去选择民间社会组织。根据调查其原因有：一是对民间社会组织的不信任。他们认为即使调解成功也不具有法律效力，担心不受法律保护。二是缺乏了解。通过在社区和五个企业进行小型问卷调研，发放问卷200份，收回有效问卷178份，结果显示，在回答“是否了解民间社会服务机构可以调解纠纷”的问题仅占比12.3%，对“是否信任民间调解机构的调解协议具有法律效力”的肯定回答仅占9.77%。由此可见，认知度低和缺乏了解导致很多调解中心或调解机构缺少“案源”。

五、完善社会服务机构参与多元化纠纷解决机制的对策

随着经济的积累和社会的转型，社会主要矛盾也在悄然发生了改变，从物质匮乏时期人们对于以物质为主的产品需求与物质生产供给不足之间的矛盾，逐渐转变为人们对公共事务的参与需求和参与通道阻碍之间的矛盾。这种变化给传统纠纷解决机制带来挑战，尤其是人民法院。在本轮司法改革中，将过去的立案审查制改为立案登记制后，人民法院受理案件呈爆发式增长。为了应对这种局面，必须调整司法审判唯一性的理念，深入开展多元化纠纷解决机制创新模式探索是不二选择。

（一）社会组织外在政策环境需要进一步优化

事实上，青岛市已经建立起带有激励作用的社会组织登记备案制度，形成较为完备的社会组织管理体系。近年来，青岛市的社会组织蓬勃发展就可以证明所取得的成效。然而，与国外发达国家和我国北京、上海等城市相比，还有较大的差距，同时也预示着发展空间巨大。因此，需要建立良好的外部政策环境，实现统筹谋划、因地制宜，需要相关政府部门的各方联动，协同推进。

首先，在政府购买服务项目中增加有关多元化解决纠纷的项目，由政府向社会组织购买公共服务，即深入社区等开展调解纠纷，化解矛盾的工作，以此给民间社会服务机构从事调解工作提供资金保障。

其次，对于积极参与解纷并成绩显著的机构，给予一定的奖励和补贴，彰显示范效应。鼓励有专业背景的、高素质人才参与解纷，提高调解纠纷的专业效果和社会效果。

（二）培养典型民间解纷机构，提高在民众中的公信力

事实上青岛市已经涌现出了一些民间机构，在不同的社会服务领域中崭露头角，获得了群众的信任和好评，赢得了口碑，成为了所谓的“名牌”机构。政府应当对这类社会服务机构予以极大的关注，树立为典型，起到引领和示范作用，帮助他们与政府相关部门和人民法院实现有效衔接和良性互动，全方位提升解纷社会机构的公信力，使解纷机构有动力，籍此带动民间解纷机构的发展壮大。此外，对从业人员中的优秀者要给予荣誉奖励和物质奖励，让他们获得基本的生活保障，使他们有了以最优服务和饱满热情参与定分止争和化解矛盾的源动力。

（三）坚持法人自治，规范运作和创新发展

进一步规范参与多元化纠纷解决机制的社会服务机构，按照《民法总则》对非营利性法人组织的规定设立，以法律保障这些组织的独立法人地位，建立章程为核心的民间解纷机构的内部治理机制，使其规范运作。此外，在已经取得的成果基础上创新，将已有的青岛商事调解中心改造成为非营利性法人的社会服务机构，与法院联动，通过法院分流商事纠纷案件，真正做到为各级法院分担“案多人少”的情况。

（四）建立科学统一的民间解纷机构的评估指标体系，完善监督机制

以评估指標进行监督的重要手段。一般来说，对社会组织进行评估是指“对社会组织履行职能、完成任务、服务社会、发展状况、实绩和效果进行综合评价。”民政部从2007年开始进行了此项工作，首先从基金会入手开始了评估工作，经过十多年的实践，已经取得了很好的效果。青岛市民政局也开展了此项工作，并制定了《关于积极开展社会组织等级评估的通知》等政策，科学有序开展着这项工作，一定程度上起到了对民非组织的监督和规范作用，效果良好。应对民间解纷机构通过此种方式进行监督和指导，即建立民间解纷机构的评估体系，通过指标评估体系引领青岛市民间解纷机构发展的同时也起到监督和规范的作用。

[参考文献]

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[2]祝华.“四心工作法”在多元化纠纷解决机制建设中的具体实践[J].山东审判，2015（5）：4.

[3]龙飞.迈向全球调解趋势的浪潮之巅——中国多元化纠纷解决机制改革的五大发展趋势[EB/OL].http：//news.sina.com.cn/sf/zuigaofa/2016-10-24/doc-ifxwztru7029135.shtml.

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[5]易继明.社会组织退出机制研究[J].法律科学，2012（6）：81.

[6]文军.中国社会组织发展的角色困境及其出路[J].江苏行政学院学报，2012（1）：57.

[7]马庆钰.新一轮机构改革的新亮点[N].人民日报，2013-03-26（理论版）.

[8]刘宏，何霞萍.推进社会组织评估体系建设的实践与思考——以广西为例[J].中国社会组织，2013（11）：45.

（责任编辑：郭丽春 梁宏伟）