乡村振兴战略背景下宅基地“三权分置”实现路径研究

李春祖

摘要：党的十九大首次提出乡村振兴战略，为新时期“三农”工作指明方向。为适应新形势下土地制度改革要求，2018年中央一号文件适时提出探索宅基地“三权分置”，对于盘活农村闲置资产、促进城乡资源再配置有着重要意义，同时也面临着“三权分置”具体思路仍待探索、“一地三权”尚需明确界定、“三权分置”配套制度仍待完善等现实困境。在此背景下，推进宅基地“三权分置”，需要进一步明确“三权分置”思路、完善配套制度建设、严控改革风险。

关键词：乡村振兴 宅基地 三权分置 实现路径

一、引言

随着改革开放的深入推进，农村生产关系、社会结构和收入分配结构不断变化，大批农民离开农业农村进城就业，城镇化水平不断提高，截至2017年末，我国城镇常住人口城镇化率为58.52%，流动人口2.44亿人[ZW（]数据来源：国家统计局《中华人民共和国2017年国民经济和社会发展统计公报》[ZW）]。集体成员的身份的封闭性和人员的流动性的矛盾使得农户进城后继续持有宅基地，大量的农村居民点空闲和宅基地闲置，在集体所有制框架下，宅基地所有权为集体所有，农户只有宅基地使用权，宅基地和房屋的不可分割性使得农户的宅基地及房屋的财产功能难以显现，造成了农村宅基地资源的极大浪费，《中国农村发展报告（2017）》指出，当前农村居民点空闲和闲置用地面积约3000万亩，从2000年到2011年11年间，全国农村人口减少1.33亿人，而农村居民点用地却增加了3045万亩。每年因农村人口转变为城镇居民而新增农村闲置住房5.94亿平方米、折合市场价值约4000亿元。同时，进城农户的闲置农房和宅基地财产价值无法实现，农民进城之后在农村留有牵挂，拖延了进城农民的市民化进程。为盘活农村闲置资产，化解农村人口减少和农村建设用地不断增加之间的矛盾，进一步完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，实现农民的财产权利，2018年中央一号文件适时提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和農民房屋使用权。深化土地制度改革是促进现代农业建设的需要，也是优化乡村人口结构的重要条件，宅基地“三权分置”的提出是一项重大的理论和实践创新，是党中央立足全局的高度对完善宅基地制度的顶层设计，为乡村振兴战略背景下深化宅基地制度改革指明了方向。

二、宅基地“三权分置”的重大意义

当前农村宅基地“三权分置”，是把农户基于集体成员权获得的宅基地从现有的“两权”权属上细分为“三权”，即从集体所有权和农民的占有使用权细化为所有权、资格权、使用权。落实集体所有权体现了集体对宅基地的所有权进一步强化。对使用权进一步放活体现的是用益物权，把所有权与用益物权从法律角度进行剥离，在不改变宅基地所有权的前提下，允许相对自由的使用与流转。资格权则是物权法之外的新概念，本质上是基于成员权身份的财产权利，具有法律上的专属性与严格限制处分性，有着明显的政策性和社会法色彩。实行宅基地“三权分置”，强调落实集体所有权、放活使用权、稳定资格权，思路层次分明、结构合理，对“三权”平等保护，充分发挥“三权”的各自功能和整体效用，是中国农村土地产权制度变革的重要理论和实践探索，对于农村土地制度完善有着重大意义。

（一）落实所有权，是坚持集体所有制、完善中国特色社会主义的要求

改革开放以来，以土地为核心内涵的农村集体所有制赖以存在的社会基础逐渐弱化，体现在所有权主体的“虚化”和处分权的缺失。在宅基地上体现较为明显的是所有权主体法律地位的缺失、主体多元和主体地位的弱化，在产权制度安排上对土地所有权主体“农民集体”的处分权进行限制和权能弱化，从而与处分权密切相关的收益权难以充分实现。落实宅基地集体所有权，强化集体的权能，有利于保障农村集体的土地权益，是中国特色社会主义的土地公有制的要求，尤其在乡村振兴的背景下，适应闲置宅基地功能由社会保障向财产功能的转变，是农村社会稳定、经济发展的现实需要，也是完善新时代中国特色社会主义的内在要求。

（二）保障农户资格权，是维护农村社会稳定、化解改革风险的要求

我国的宅基地制度经过近七十年的演变，其主要特征体现在“集体所有、成员使用、一户一宅、限定面积、无偿分配、长期占有”。农户的资格权即是农户基于农村集体组织成员身份的向集体组织申请获得一定面积宅基地的权利。当前大量农民离农进城，受城市公共服务体系的歧视和排斥，市民化存在较大阻碍，仍需要稳定的居住保障留有退路。并且，在当前宅基地退出、集体经营性建设用地入市及宅基地“三权分置”的改革推进过程中，仍存在“失宅”风险。保障农户的资格权，有利于保障农民的基本居住性需求、化解改革风险，维护农村社会稳定。

（三）放活使用权，是盘活农村闲置资产、促进城乡资源再配置的要求

长期以来，我国宅基地制度强调保护农民的居住权利，弱化了农民对宅基地的财产权利。放活宅基地使用权，取消对农户集体经济组织内部转让的闲置，允许对宅基地使用权流转和抵押，对于盘活农村闲置宅基地资产，增加财产性收入有着重要意义。同时，长期以来的城乡二元体制下的城乡建设用地分割管理，导致农村宅基地不减反增，放活使用权，农村建设用地同等入市，有利于促进城乡建设用地市场的形成，对于提高建设用地使用效率、促进闲置宅基地退出有着重要作用，为城乡人口、资本等要素自由流动，实现城乡资源再配置创造条件。

三、宅基地“三权分置”面临困难

（一）“三权分置”具体思路仍待探索

宅基地“三权分置”的提出，为激活农村闲置资产，提高宅基地利用率提供了新的思路，但是当前仍处在初步探索的阶段，制度设计仍需进一步完善。一方面顶层设计仍需进一步明确，另一方面需要地方实践扩大试点范围、拓宽试点内容，探索成熟模式。如成都市郫都区以还权赋能、确权颁证、规范流转、健全机制、搭建平台、有偿腾退的思路对宅基地三权分置进行探索，泸州市泸县支持集体主张落实所有权、坚持集体认定保障资格权、保证集体参与放活使用权进行实践，浙江省义乌市实践了权益置换上市交易、有条件跨集体转让、集体内部转让或退出几种宅基地运行模式等，但是尚无成熟、系统、可推广的经验。

（二）“一地三权”尚需明确界定

宅基地与地面附着物的不可分割性决定宅基地与承包地的不同，流转使用具有长期性。对同一块宅基地，如何界定所有权、资格权、使用权这三权的权能边界，如何明确三个主体的权利范围尚需考量。对于集体所有权，如何强化对宅基地的处分权，明确宅基地用流转过程中如何进行利益分配；对于农民资格权，需要处理好集体封闭性和成员流动性的关系，合理界定成员资格；对于宅基地使用权，需要明确流转主体对宅基地的使用范围、使用年限、抵押权限等。

（三）“三权分置”配套制度仍待完善

宅基地“三权分置”的实现，需要相关配套制度保障实施。一是长期以来农村宅基地使用不规范、权属不清、超占等现象普遍，为宅基地“三权分置”推进造成现实困难；二是缺少规范有序的流转平台，承包地流转中存在流转不规范、违约风险大等复杂问题，宅基地相对于承包地有着更大的流转风险，问题更为复杂，更需要搭建流转平台，规范流转市场；三是相关法律制度的不完善，宅基地“三权分置”推进需要相关法律的调整，以适应新的探索要求；四是缺少必要的风险防范机制，宅基地的最核心功能是保障农户的基本的居住需求，宅基地的流转和使用具有长期性，流转带来的失宅风险、流转过程中的违约风险以及宅基地再流转过程中的用途转换等风险需要防控；五是宅基地用途限制较多，当前对宅基地用途主要限定在居住功能，不利于推进宅基地流转发展新产业新业态。

四、宅基地“三权分置”实现路径

厘清人地关系，是农村土地制度改革的核心。宅基地“三权分置”是乡村振兴背景下，对于农村宅基地制度的一大创新，围绕强化集体所有权、放活使用权、保障资格权的要求，探索宅基地“三权分置”的实现路径，完善“三权分置”的配套制度设计，构建风险防范机制，为宅基地“三权分置”的实现提供制度保障。

（一）“三权分置”的实现思路

一是落实集体所有权，发挥集体经济组织的主体作用。长期以来，集体主体不明带来的集体所有权的虚置，在“三权分置”改革中要充分落实集体所有权，强化集体对宅基地的处分权，发挥集体经济组织在宅基地上的处分、使用、收回、监督的主体作用；二是保障农户资格权，为农户提供制度保障。农户宅基地资格权是农户基于集体成员身份的居住权利，使用权的流转是农户的财产权利，要保障农户的居住权、实现农户的财产权，限定资格权的转让、退出范围和条件，为农户进城留有后路；三是放活宅基地使用权，发掘宅基地潜在价值。要打破宅基地集体内部流转限制，扩大流转范围、增加流转时间、适度放活用途管制，才能充分发挥宅基地流转市场的活力，发掘宅基地潜在价值。

（二）“三权分置”配套制度完善

一要推进确权颁证，明晰产权关系。宅基地的流转，明晰产权关系是前提，通过确权颁证进一步完善农村集体土地产权制度，为开展宅基地使用权和农民住房财产权抵押、担保、有条件转让提供基础和保障，推进城乡关系重塑；二要建立流转市场，搭建流转平台。宅基地承担的保障性功能较强，宅基地的流转更需规范进行，需要搭建宅基地产权交易平台，为农村产权交易提供场所设施、信息发布、政策咨询等服务，进而为农村住房和宅基地使用权流转交易提供中介服务；三是完善相关法律，加强制度供给。宅基地“三权分置”作为一项制度探索，要通过《土地管理法》《合同法》《担保法》等法律的完善，对宅基地流转范围、功能管制、流转期限、抵押权等内容进行限定，以从法律上提供保障；四是强化基层治理，完善监管机制。宅基地“三权分置”对集体所有权的落实，尤其在处分和收益方面的权能进一步强化，需要完善基层治理，发挥集体在规范流转、合法使用等方面的监管作用；五是推进有偿退出，收储结余指标。对有意愿退出宅基地使用权的进城落户农民，在自愿有偿的前提下允许退出其在原籍的宅基地，对宅基地节余指标进行收储和台账管理，进而推进经营建设用地入市，盘活闲置资源。

（三）“三权分置”风险防范机制

宅基地“三权分置”有利于重塑城乡土地权利，重构农村生产关系、资产权能和用地模式，充分发掘了宅基地及农房的潜在价值，为保障改革的顺利推进，仍需要做好改革风险防范：一要完善社会保障，宅基地最核心的功能是社会保障，在推进“三权分置”改革过程中要严防农民被动失宅，对进城农户为其留有后路；二要做好土地用途管控，严守“土地公有制性质不变、耕地红线不突破、农民利益不受损”的底线，严防乱占耕地为宅基地，严控资本圈地囤地，严禁发展私人农庄会所。

参考文献：

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