我国雾霾防治产业政策研究

周景坤 黎雅婷

摘 要：随着中国经济的快速发展和工业化进程的加快，雾霾天气的危害越来越突出。文章运用文献分析和比较研究等方法系统地梳理了我国雾霾防治产业政策的萌芽、起步、发展和完善四个阶段发展演进过程，并整理归纳出了我国雾霾防治产业政策发展演进过程的阶段特点，指出了我国雾霾防治产业政策呈现市场化运作方式，能源结构规范化、产业政策多样化、区域联动化、环境立法逐步强化，城市雾霾防治产业转型加快等几大发展变化趋势。

关键词：雾霾防治 产业政策 发展过程与趋势

近年来雾霾防治迫在眉睫，而雾霾防治产业政策作为治理环境污染和改善大气环境的一项重要措施，为我国防治雾霾指明了方向。

一、雾霾防治产业政策

雾霾防治产业政策是指国家为防止雾霾污染的蔓延，对水泥、发电、钢铁、煤炭等与大气污染相关的产业进行整顿、调整、转型与发展所制定相关政策的总称。雾霾防治产业政策既是对雾霾污染的自我反映，也是大气污染相关产业转移与发展的集中体现。它不仅关系到国家雾霾防治体系的建设，而且也关系到社会经济的可持续发展，在我国雾霾防治工作中具有非常重要的地位。

一是有利于把雾霾污染扼杀在摇篮中。雾霾防治产业政策体现了社会经济发展所暴露出来大气污染相关产业发展与雾霾防治之间的矛盾，有利于依此找到雾霾污染的根源，对症下药，彻底解决雾霾污染问题；二是有利于客观反映雾霾污染问题的严重性。雾霾污染作为一种灾害性天气现象，严重影响了人们的日常生产和生活。雾霾防治产业政策的科学制定与实施是基于产业政策本身为寻求降低雾霾污染的影响而产生的一种人们所期望的结果，是一种大众的共识，它是指引雾霾污染问题得以解决的一种客观反映；三是有利于把国家利益与社会利益相统一。雾霾防治产业政策作为一種国家行为，它充分体现了国家对雾霾防治问题的高度重视，也突出表现了国家在雾霾防治与维护社会稳定时，必然要满足社会公众的大气环境保护需求。雾霾防治产业政策实际上是各级政府对其所造成大气污染威胁的一种主动回应，它是为了更有效地适应社会的发展和维护自己的统治地位，确保国家利益与社会利益有机统一。

二、我国雾霾防治产业政策的发展过程

随着我国社会经济的发展，生态环境日益恶化，我国雾霾防治的产业政策也在不断地发展变化。文章将我国改革开放以来雾霾防治产业政策的发展演进过程归纳为了萌芽、起步、发展和完善四个阶段。具体如下：

（一）雾霾防治产业政策的萌芽阶段

中国雾霾防治产业政策萌芽阶段的主要政策措施如表1所示：

雾霾防治产业政策萌芽阶段是指从改革开放之后到二十世纪九十年代初，这一时期是我国计划经济体制逐渐瓦解到社会主义市场经济体制初步形成阶段。1978年我国实施了改革开放，中国经济发展开始与世界逐步接轨，但由于当时生产力水平低下，走的是先污染后治理的道路，给我国带来了不少环境问题，大气污染开始显现。在这个时期产业政策关注大气环境防治的特点并不是特别突出，只有中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例实施办法、汽车排气污染监督管理办法和防治尾矿污染环境管理等少数政策开始涉及到大气污染防治相关内容。

防治尾矿污染环境管理规定（1992） 在立法层，开始重视环境保护相关法律法规的制定；从产业结构方面，开始涉及大气污染防治相关内容。[BG）F][KH-1][KH*2]

（二）雾霾防治产业政策的起步阶段

雾霾防治产业政策起步阶段的主要政策措施如表2所示：

（三）雾霾防治产业政策的发展阶段

雾霾防治产业政策发展阶段的主要政策措施如表3所示：

我国雾霾防治产业政策发展阶段是从2004年到2012年，即十五计划后两年与十一五规划的顺利完成过程。在这几年里中国的经济实现了腾飞，但也暴露出来的环境问题却愈发严重，随着城市化和工业化程度的不断提高，大气污染问题所带来的影响也日益突出，开始影响人们的日常生活。这个阶段，

产业转移指导目录（2012）等 落实科学发展观，逐步加大环境保护方面的资金投入，重点制定汽车、钢铁、水泥、有色金属等产业调整和振兴规划，整治大气环境污染；督促企业参与大气污染防治，共同抵抗大气污染。[BG）F][KH-1][KH*2D]

政府为解决大气环境问题，开始关闭或整治一些不合法、违规的煤矿企业，出台相应法规，倡导使用新能源、清洁能源，逐渐完善环境保护及产业发展政策法规。同时政府重点制定汽车、钢铁、水泥、有色金属等产业调整和振兴规划，积极开展国际交流合作，引入先进技术，减少大气污染物的排放。

（四）雾霾防治产业政策的完善阶段

雾霾防治产业政策完善阶段的主要政策措施如表4所示：

雾霾防治产业政策的完善阶段为2013年至今，在十二五时期，我国社会经济呈放缓状态，但环境污染问题却没有减少，反而呈现加速发展的态势，尤其是雾霾污染问题。雾霾防治产业政策在这一阶段所显现的特点直接体现国家治理雾霾的紧迫性，从一系列措施可以看出，国家越来越重视大气污染防治工作。在此阶段，我国政府先后制定了钢铁、水泥、船舶、纺织工业和绿色发展等多种产业发展规划，形成了较为系统地防治雾霾污染产业政策体系；同时通过制定和完善页岩气、煤层气、煤矸石、燃煤、太阳能、纯电动和新能源汽车产业发展政策，鼓动全民参与到雾霾污染的防治工作来，使得能源产业从生产、加工到使用全过程朝着清洁化、低污染方向发展；另外国家通过制定新的中华人民共和国大气污染防治法、环境影响评价法等法律和法规，使得我国的环境监管、执法日趋严格，法律法规日趋完善。

三、我国雾霾防治产业政策的发展趋势

随着雾霾的不断蔓延，我国政府也积极采取了一系列措施、政策，加强对雾霾的防治工作，根据我国的具体国情，同时借鉴国外雾霾防治的成功经验，探索出适合我国雾霾防治的方法。从我国雾霾防治产业政策的发展过程来看，其发展趋势主要有以下几个方面：

（一）雾霾防治产业政策呈现市场化运作方式

雾霾防治产业政策的市场化运作趋势指的是在雾霾防治产业政策中，对大气污染物排放量进行市场控制，引入市场机制，按市场化的原则去有效运作，进行碳交易，各类企业都应该成为独立经营的法人实体和市场主体，促使产业政策的调整。1993年，美国南海岸空气质量管理局实施世界上第一个利制糖工业污染防治技术政策（2016） 制定了钢铁、水泥、船舶、纺织工业和绿色发展等多种产业发展规划，形成了较为系统地防治雾霾污染产业政策体系；通过制定和完善页岩气、煤层气、煤矸石、燃煤、太阳能、纯电动和新能源汽车政策，鼓动全民参与大气污染防治工作，使得能源产业从生产、加工到使用全过程朝着清洁化、低污染方向发展；国家环境监管、执法日趋严格，法律法规日趋完善。[BG）F]

（表1、2、3、4资料来源：中华人民共和国年鉴和中国政府部门网站）[KH*2D]

用市场机制促进大气减排的区域空气污染排放交易中心，允许企业买卖大气排放的配额。2012年我国七省份启动碳排放交易试点，利用市场手段减少污染物排放，碳产业有望成新增长点。碳产业的发展，对煤炭使用也会随之减少。我国发达地区和省份政府也逐渐转变发展思路，利用市场来管理，用利益来促使企业调整战略，把无形的手和有形的手结合起来，共同防治雾霾。2015年4月21日，河北省出台了多项措施，争取全年削减煤炭消费500万吨等。我国能源结构的部分改变，使得环境质量逐渐变好，雾霾问题也有所下降。市场化对于我国雾霾防治指明了方向，使市场有章可循，雾霾防治产业政策的方向也更加明确。我国将禁止销售和进口高灰分劣质煤，发展改革委为规范和维护煤炭经营秩序及时出台了煤炭经营监管办法。明确禁止进口和销售高硫分、高灰分的劣质煤炭和向城市高污染区销售不合规的煤炭。支持和引导建立煤炭交易市場，健全煤炭监督的管理信息系统，确保煤炭经营的动态监测活动的落实。市场竞争机制的建立，可以促使行业优胜劣汰，监管力度加强，呈现一个动态发展的趋势。芬兰与中国共同构建美丽北京项目，希望通过该项目，双方能够在能源生产与使用、交通运输、建筑施工、大气质量的动态检测等方面共同合作，[HJ1.25mm]探求适合中国城市的大气减排方案。逐渐引入国外先进技术产品，促进市场竞合，同时加强自在创新研发，增强国家实力，引进来，走出去。市场机制的进入，规定排污收费、超标排污征收超标排污费，促使煤炭为代表的能源结构的转变，对我国雾霾的防治起到很好的促进作用，雾霾防治的产业政策朝着健康的态势发展。

（二）能源结构呈现合理化发展

近年来我国多地出现连续的雾霾天气，燃煤过度排污是雾霾天气频现的主要原因之一，我国高度依赖煤炭的能源结构导致我国大气污染不断加剧，因此加快转变能源利用方式，规范能源结构，成了雾霾防治产业政策的一个新趋势，即提高能源利用率，优先利用可再生能源。国家十二五规划指出，要加快能源生产和利用方式的变革，构建清洁、经济的现代能源体系，这为能源结构的转变指明了方向。科学制定能源发展规划，减少对化石能源的依赖度，能源结构的规范化，将促进雾霾防治产业政策的发展和转型升级，进一步减少雾霾天气出现，使雾霾防治产业政策朝着健康发展的道路前进。通常来说，二氧化碳排放要求越紧，煤炭在一次能源中的比例越低，油气资源保持稳定，太阳能、核能和风能等的比例就会不断上升。各类能源中煤炭最廉价但排放量最大，如果使用价格较高的清洁能源取代传统的煤炭，成本较高，所以能源结构的规范化需要综合分析各方面因素，达到效益与环境保护最优。

（三）雾霾防治产业政策呈现多样化

雾霾防治产业政策呈现多样化。一方面表现在聚酰亚胺纤维产业投入加大。荷兰达恩·罗塞加德发明静电除雾霾技术，它是利用铜线圈通电来达到吸附空气中的颗粒物，实现消除雾霾的效果。我国是煤炭消耗和钢铁生产大国，袋式除尘技术占比太高，且我国聚酰亚胺纤维产业规模较小，产能较低，无法满足目前我国的需要，产品严重依赖进口。为了打破发达国家对高新技术纤维和装备的严格控制，我国政府正逐步加大投入，加快形成产学研紧密结合，促进产业交流与合作，实现行业内部资源整合，建立聚酰亚胺产业基地；另一方面，使用清洁能源，节能减排理念转为实际行动。2014年3月初，国务院总理李克强首次在政府工作报告中提出“要开工一批核电和水电项目”。推进燃煤电厂脱硫改造推动能源生产和消费方式变革，加大节能减排力度，控制能源消费总量。虽然核能属于清洁能源，但它要求的技术水平比较高，风险大。核电重启再度受到关注，其中原因是全国各地雾霾引发的社会问题，中国产业政策和能源结构调整迫在眉睫。核电作为清洁能源，符合环保要求，同时也能促进发展，减少其他能源的使用量，减轻大气污染负担。

（四）环境立法和城市雾霾防治产业转型呈加快发展趋势

美国联邦政府治理雾霾出台法规为空气污染治理提供法律保障，洛杉矶地方政府也颁布了一系列的法令，并成立空气污染控制部门，跨地区合作成立南海岸空气品质管理局（AQMD）管理跨地区空气污染。经过管理和控制，洛杉矶空气质量有了明显的改善。据一份2012年公布的报告披露：2011年，加州空气污染达到不健康水平的次数比10年前大幅度减少；2012年，在加州全州范围内达到“不健康空气”水平的日子更少。通过借鉴美国联邦政府和洛杉矶地方政府雾霾治理的经验，我国在环境立法方面也逐步完善，市场机制也逐渐成形，治理空气污染先进技术的开发也正积极探索着。城市产业转型与布局随着雾霾治理和产业政策的跟进，污染和排放量呈下降趋势，绿色节能产业正在兴起。我国环保部完善了相应的标准，执法力度不断强化，监督手段多元化。中国城市对雾霾防治产业政策的执行力度不断地加强，公民参与意识明显提高，城市产业链呈现一个新的发展态势，抗霾为越来越多人接受。我国现行环境立法规定对企事业单位等实施污染物“浓度控制”和超标排污收费制度，实施《清洁生产法》、《环境影响评价法》等新的环境法律，强化环境立法，行政管制和技术强制力度，督促城市雾霾防治产业转型升级，坚持可持续发展，污染预防原则，污染者负担原则，污染物综合控制原则，公众积极参与，完善环境立法，引导雾霾防治产业政策正常发展，环境立法的不断强化，使国内外的环境条约相互合作，促进我国环境法规的不断完善。

（五）霧霾防治产业政策呈现区域联动化发展

由于大气的流动性和扩散性原因，雾霾防治的各城市之间、各省市之间的各自为战的防治方式，难以解决我国大面积的雾霾污染问题，所以雾霾防治产业政策呈现区域联动化发展趋势，建立大气污染物联防联控机制，对减轻我国雾霾污染具有重大意义。雾霾的流行受到区域的气候影响，且产生的是复合污染，区域间的承受能力和管控治理能力不一。北方秋冬季节主要是西北风，雾霾污染物随风向相关区域扩散，比较突出的是京津冀地区。夏季也是如此，但雾霾污染物有部分是跨境传输，所以仅依靠单个城市的力量很难防治雾霾，因此打破各种限制，建立区域雾霾防治联动机制已成为必然。区域联动，一方面可以减轻各类企事业单位造成的大气污染压力，另一方面可以共享区域资源，联合行动，监察管理力度加强。区域联动一体化有利于优化经济、能源结构和布局，区域间达成的共识，有助于统筹区域产业规划，严控炼化、炼钢、炼铁、水泥、燃煤电厂等大气污染量大的企业发展，同时对区域间推行新能源和清洁能源，更加方便、有效，加快实现优质能源供应和消费多元化，推动我国环保产业的健康发展。

我国雾霾防治产业政策的发展演进过程正处于探索上升阶段，对于我国的大气污染治理、雾霾防治，应理顺思路，制定切实可行的战略方针，认真贯彻落实，打持久战，对症下药。政府在加大资金投入的同时，要不断创新，借鉴国外先进经验，探索自主研发，提高清洁能源利用的技术水平，打破垄断。经济建设要兼顾环境保护和产业政策，做出适当的让步和调整，切不可牺牲环境和产业发展的未来，来换取经济辉煌的短暂一瞬。

参考文献：

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