从诉的三阶层要件解读我国行政诉讼立案登记制

郭长星 王旎

摘 要 新《行政诉讼法》第51条规定了立案登记制度。然而，立案登记制度自确立以来，并没有实际改变立案审查的惯性模式。就审查内容来看，《行政诉讼法》第49条规定的起诉条件不仅包括被告这一起诉要件，还将其他诉讼要件包含其中，造成“起诉条件高阶化”的问题。本无拟从诉的三阶层要件（起诉要件、诉讼要件、本案要件），进行解读，建议应该厘清诉的三阶层要件，确定起诉的阶段性进程，使得起诉条件回归“低阶化”，真正贯彻立案登记制度。

关键词 行政诉讼法 立案登记制 司法解释

作者简介：郭长星，福建晋贤律师事务所，三级律师，研究方向：刑法学;王旎，福建晋贤律师事务所，执业律师。

中图分类号：D925                                                            文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.03.285

行政诉讼案件的立案登记制度是由《行政诉讼法》第51条确立的，是对《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决定》（下文简称《决定》）中所提到的“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制”之精神的落实。实则是为了保障原告起诉权，使得行政相对人有机会获得实际有效的救济，同时亦是监督行政机关依法行政的重要途径。

一、我国立案登记制的文本分析

虽然最新修订的《行政诉讼法》明确规定了立案登记制，但其文本规范中依旧存在许多与立案登记制相悖之处。因而，此部分以诉的三阶层理论为依据，厘清文本规范中的各个要件，明确起诉的阶段化进程。

（一）关于起诉条件的要求

以诉的三阶层理论看来，“起诉条件”对应着“起诉要件”，是诉前形式审查，判断当事人诉求能否纳入司法领域的前置程序。然而，该规范中实质上跨越了诉的三个要件，因而造成立案登记制“有名无实”的现状。

具体分析如下：

第一，“原告是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织”是关于原告资格的规定。从该规范内容看来，要成为行政诉讼的原告，有两方面条件：从主观上讲，必须是公民、法人或者其他组织认为其合法权益受到行政行为侵犯;从客观上讲，公民、法人或者其他组织必须与该行政行为有利害关系，而不是凭空认为自己的合法权益受到侵犯。 所以，关于“利害关系”的判定毋庸置疑是需要归入诉讼要件之中进行实质审查的，而立案登记制对原告资格的要求应是达到在诉状中明确即可的“低标准”。2018年最高人民法院公布关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释（以下简称“2018年司法解释”）中第12条对“利害关系”的内容进行了详细规定。但即便如此，依旧不能否认利害关系这一“诉讼要件”的性质。且不论对利害关系的确定本身就是具有极强的专业性，其构成要件亦有着二要素说、三要素说、四要素说等不同观点，进行审查就必然是实体审查。 再看2018年司法解释第12条第6款对利害关系认定的兜底性条款，将其作为立案登记的条件之一，无疑给法院不立案提供了合法理由，难以达到解决“立案难”的立法目的。同样，2018年司法解释第54条第3款：起诉需要提供“原告与被诉行政行为具有利害关系的材料”也体现了这一在起诉阶段进行实质审查的矛盾。

第二，“有明确的被告”属于须在起诉阶段进行形式审查的起诉要件无疑。

第三，“有具体的诉讼请求与事实根据”。2018年司法解释第68条对“具體的诉讼请求”内容进行了规定。与“利害关系”的复杂性不同，此处“具体的诉讼请求”可通过体系解释确定其范围，因而属于起诉要件。但对于“具体的事实根据”每个人都有不一样的说法。

第四，“属于人民法院受案范围和受诉法院管辖”。其一，拿受案范围来说，这是个庞杂的事情，行政诉讼法用列举排除以及概况的方式进行规定，但法律无法穷尽的情况依旧每日都在发生，行政行为侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益，到法院起诉，但法院经过审查，认为不属于其受案范围，给与不予受理立案的裁定，这样情况的发生数不胜数。 因而，受案范围应归于“诉讼要件”在立案后进行实质审查。其二，管辖权限属于诉讼要件。案件不属于法院的管辖范围，表明法院没有权利对该争议进行审理，但这并不意味着法院的立案庭就有权对案件实质进行裁决。案件立案只需符合立案条件，具体诉求是否被支持是审理法官的裁量范围。

（二）关于“接受起诉状”的规定

《行政诉讼法》第51条第1款是对立案登记的相关制度进行规定，第2款以后则对立案程序进行了规定。然而，从立案程序的规定中，我们依旧可以看出实质审查的痕迹。其一，“对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的”，应当“在七日内决定是否立案”。“当场不能判定”显然无法与立案登记制中对必要记载事项等起诉要件的形式审查相对应;“七日内”时间之长，则排除了形式缺陷的可能，如第51条规定“起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明”。其二，“当场不能判定”时，法院“应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证”。此处的“岀据书面凭证”显然没有起到立案效果，因而不是立案登记制中的登记行为。

（三）关于“驳回起诉”的规定

2018年司法解释第69条规定了“驳回起诉”的若干情况。“已经立案的，应当裁定驳回起诉”，那么尚未立案的是否也应当参照本条规范不予立案呢？《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第44条已经对此进行解释 ，其第8款“行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”规定有着鲜明的实质审查色彩。在高某某等诉福鼎市政府土地行政登记案 中，原告起诉被告作出的鼎国用B号《国有土地使用证》颁证行为，而该行为实则为协助法院执行行为。该案中，结合《物权法》第28条可得，该国有土地财产权利转移的时间是法院生效裁判确定的权利归属之日。被告后为的颁证行为不对原告合法权益产生实际影响。因此，该“驳回起诉”的规定给法院增添起诉审查的困难。

二、回归立案登记制的核心

立案登记制的核心是有诉必案，即保障原告的起诉权、克服“立案难”的“三不”现象（即不收材料、不予答复、不出具法律文书），符合起诉要件的诉都应有获得进入法院审理的权利。 回归其核心，则应从确定诉讼的阶段性进程开始，结合上文对现有立案登记制文本的分析，论证现行法中“起诉条件”的低阶化回归。进而，通过完善诉状登记制度的细致分析，真正实现有诉必案、保障诉权的价值目标。

（一）确定行政诉讼的阶段性进程

《行政诉讼法》在条文安排上呈现出了“起诉和受理”“审前准备”“开庭审理”阶段。根据诉的三阶层理论，在诉的评价中起诉要件、诉讼要件、本案要件分别在立案阶段、程序审理阶段、实体审理阶段进行集中审查。因而，应当抽离“起诉条件”中属于诉讼要件与本案要件的内容，使“起诉条件”回归于学理上的起诉要件的理论支点所在。 具体分析如下：

其一，《行政诉讼法》第49、25条规定的“起诉条件”应回归“诉状登记”模式，立案阶段仅审查起诉状中是否存在必须要有的要素。其二，集中审查诉讼要件。如前所述，从“起诉条件”中剥离出來的诉讼要件“利害关系”“受案范围”以及“管辖”应在程序审理阶段进行审查。根据大陆法系国家对诉讼要件的分类 ，我国2018年司法解释第69条规定的“驳回起诉”的若干情况即为“法定起诉要件”，应归入诉讼要件的审理 。

（二）完善诉状登记制度

案号是登记立案的标志。立案是法院对诉状进行登记，该过程即为立案，立案完成意味着法院对诉状的登记也完成。 笔者将从登记规范、立案保障两个角度阐述诉状制度的完善措施。

第一，诉状登记规范。首先，法院应向社会公布诉状的书写格式及办事流程。有利于立案工作规范化，既方便当事人提起诉讼，又利于法院提高立案效率。其次，针对《行政诉讼法》第51条“接受起诉状”的规定，应当取消法院对“当场不能判定”的“七日”时间，要求“实行当场立案登记”：时间上，要求法院在接受诉状之后，随之进行简单的表面审查，给予登记，分配案号，完成立案，这个过程是连续而紧凑的;空间上，法院专门设置立案大厅接受诉状的提交并进行登记工作 。这样的做法意在将立案的“不当干预”根除。最后，对于2018年司法解释规定第69条规定的“负面清单”，应当予以登记但不予立案;若无法当场判定的，应立即立案，再行驳回起诉。

第二，立案后的程序保障。诉状登记后，法院发现该诉不具备诉讼要件，应作出驳回起诉的裁定，该裁定可以上诉。

三、结语

立案是案件正式进入法院审理的第一道门。立案登记制降低了这道门的门槛，同时也端正这道门的门框。梳理诉的三阶层理论就是扶正门框的开始。回归我国行政诉讼法规范，结合诉的三阶层理论，发现规范矛盾之处。由此找到我国立案登记制的不足之处。“起诉条件”的低阶化回归是补足立案登记制的关键。贯彻低阶化的回归，仍有许多地方需要细化分析的。

注释：

姜明安.论新《行政诉讼法》的若干制度创新.行政法学研究.2015（4）.

何海波.行政诉讼法.法律出版社.2016年版. 第192页.

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张卫平.起诉条件与实体判决要件.法学研究.2004（6）.

⑥《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第44条.

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黄学贤.行政诉讼立案登记制有效实施的几个基本问题.福建行政学院学报.2016（3）.

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梁君瑜.行政诉讼立案登记制的模式选择及其正当性.上海政法学院学报.2016（6）.

大陆法系国家通常将诉讼要件分为三类：（1）涉及法院之诉讼要件，如本国法院有审判权、属于行政审判权范围、受诉法院有管辖权等;（2）涉及当事人之诉讼要件，如具备当事人能力和诉讼能力、当事人适格等;（3）涉及诉讼标的之诉讼要件，如同一事件别无诉讼系属、非同一事件经终局判决后复行起诉、诉讼标的未经既判力或和解放力所及、撤销诉讼中被诉行为具有“处分性”等。