从政府购买养老服务看政府与社会组织的协同关系

2019-04-20李娟丁良超

理论探索 2019年2期

李娟丁良超

〔关键词〕养老服务，政府，社会组织，协同关系

〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175（2019）02-0063-07

伴随着市场经济体制的深入改革和人口老龄化结构的快速形成，传统自我养老和家庭养老模式难以为继，养老社会化成为必然趋势。养老社会化包括政府为全体社会劳动者提供养老保障金和养老服务（日间照料、长期护理和精神慰藉等）。與养老金供给相比，养老服务更为复杂，需要专业的技术人才和巨大的劳务输出，可这些无法由政府独自完成，必须借助社会力量才能更好地实现。养老服务社会化经历了从强调政府责任到纳入市场机制的转变过程。养老社会化早期，政府明确意识到了这个问题，并加强了自身在养老中的责任。但是在以政府为实施主体的养老服务社会化推行过程中，逐渐暴露出了一系列如养老资源有限、人力资源不足、服务专业水平低等严重问题。继而，在新公共管理范式的影响下，养老服务社会化调整了思路，逐渐引入市场机制以发掘社会资源。基于养老服务的准公共物品特性，完全依赖市场可能出现马太效应，使最需要服务的老年人反而得不到服务。所以，政府主导的购买养老服务模式成为养老服务社会化的最普遍选择，但是这一模式也频遭诟病。从多年的实践经验中可以发现，政府购买养老服务的理论依据和技术路线并非不合理，出现实践背离理论的原因之一是相关方忽视了对政府与社会组织互动关系特定情景的充分考量。本文拟结合我国社会制度和养老类项目特点详细分析政府与社会组织互动过程中存在的突出问题，尝试提出构建政府与社会组织协同关系的对策建议。

一、政府与社会组织的协同关系是政府购买养老服务中的重要议题

政府购买公共服务产生于西方社会治理压力之下。从20世纪70年代开始，福利国家遭遇经济发展滞缓和高福利供给低效的双重困境，引发社会普遍不满。实践催生理论，理论指导实践。在新自由主义福利思想和多元治理理论指导下，一些西方政府引入市场机制和社会力量来解决公共服务供给问题，具体表现为将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或者公开招标的方式，转交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据择定或者中标者所提供的公共服务的数量和质量来支付费用〔1 〕3-4。20世纪90年代，随着我国全能型政府向服务型政府转型，上海先行试验这种模式，直至2013年国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，政府购买服务得以在全国范围内推广应用。政府购买服务在我国社会治理转型、经济快速发展、社会福利供给等方面产生了巨大积极意义。“政府购买公共服务实质上有效地转变了政府职能，使治理理论得以落实，治理主体多元化得以实现，政府与市场关系得以理顺” 〔2 〕。

以养老为例，我国面临着未富先老的快速老龄化压力，仅靠政府财政和养老基金难以满足老年人日益增多的养老需求，尤其是特殊老年人群体的服务性需求。但是，作为“第三方治理主体”，社会组织具有调动和利用社会资源的动力和技术，能够吸纳和整合社会上分布零散但涵盖丰富的个人公益资源和企业慈善资源。然而，这些积极功能的发挥往往会因为政府与社会组织之间的非合作博弈而受损。虽然“社会（政府）需要发展更多的社会组织提供公共产品与传递诉求信号”，提高公共服务供给的质量和效率，但是现实中不乏“政府按照自己的好恶来使用资源分配权，实施对社会组织的控制，或者一些运行出现困难的社会组织为了获得紧缺资源，有意迎合公共权力的意志而改变自己的独立性质” 〔3 〕等现象。政府与社会组织基于各自利益考量出发的政府购买养老服务出现了购买服务“内卷化”，即政府购买服务规范“精致化”和“形式化”，社会组织服务项目“行政化”和“逐利化”，以及接受服务人群“奶油化”和“特殊化”等问题，这些均是无序的混乱状态。在养老服务项目中，普遍存在社会组织为了应付购买项目合同指标要求、节约成本和美化形象，挑选容易出效果或宣传报道等服务对象和服务形式，往往忽视项目的真正服务对象及需求〔4 〕。出现这种无序的混乱状态的症结在于政府与社会组织关系的定位不清上。正如唐忠义等所言，“政府与社会组织的关系问题，是实行政府购买社会组织服务这一模式的基础问题” 〔5 〕。

那么，在购买养老服务中政府与社会组织的关系到底应该是什么样的呢？理论上，政府与社会组织应该是一种协同关系。“协同”概念的提出者著名物理学家哈肯认为无序就是混乱，而有序就是协同。有序就说明各要素之间相互尊重对方的独立性、彼此的规则，能够就一定的利益交换达成一致，相互支持。赫尔曼认为协同学就是研究外在参量驱动下协同系统的子系统间的相互作用，以自组织的方式在宏观尺度上形成空间、时间或功能有序结构的条件、特点及其演化规律的新型综合性学科〔6 〕。曹堂哲认为协同是“异质的要素形成合力、共同作用，以实现特定的目标” 〔7 〕，苏曦凌等人认为“政府与社会组织的协同关系，就是二者之间构建一个协作系统，实现整体效应，实现利益一致，功能耦合与沟通顺畅” 〔8 〕。达霖·格里姆塞和莫文·K.刘易斯认为，政府购买服务是建立在公私双方平等地位上的伙伴关系，是真正意义上的兼顾效率和公平的合作关系，能够充分发挥公共部门和私营部门各自的禀赋优势〔9 〕15。

在政府购买养老服务当中，政府与社会组织之间的关系应该是：基于功能耦合和根本利益一致的前提和基础，为保持持续良性协作，让渡部分权利或利益，以实现养老需求供给具体共同目标的一种互惠共赢关系。首先，功能耦合是指政府和社会组织都在养老服务供给中发挥着重要的功能作用，但是双方都有缺陷，而且两者需要相互协作才能更好地提供养老服务。“当组织认识到在身处的环境中和其他关键的战略性相互依赖——一个组织拥有的资源和能力有利于另一个组织，同时这种资源与组织又不为另外一个组织所拥有，组织便会合作” 〔10 〕。政府独具行政权威和政策资源优势和养老的责任，但是养老服务的对象和层次广泛且耗费人力成本，这些都是政府无法直接供给的客观限制。相反，社会组织具有强烈的提供养老服务的动机和能力，但是缺乏参与养老服务供给的权利和资源的支撑，所以两者功能互补，相互耦合。其次，根本利益一致是指改善老年人退休后生活质量和解决社会养老压力是政府和社会组织各自的组织目标和宗旨，不因具体项目而改变。也就是说，双方之间协作不是被迫捆绑，而是共性相吸的自然结果。“协同”的重点在“同”，具有共性且为实现共同的价值目标而努力，所以根本利益一致是协同关系的本质所在。再次，持续良性协作是从博弈论学的角度思考两者关系的观点。强调的是功能耦合仅仅是促成双方合作的充分条件，但是双方之间的利益需求才是使双方达成协作关系的必要条件，两者缺一不可。无论是政府转变社会治理方式，解决社会养老压力，提升社会公信力，还是社会组织持久发展，占有养老服务领域“市场份额，赢得社会认可和支持，双方都必须为保持持续良性协作关系而努力。最后，强调的是双方让渡部分权力或利益，因为根本利益一致“并不是指政府与社会组织之间局部利益、短期利益方面的完全重合”，不应该忽视双方存在组织利益之际的冲突和竞争关系。所以，政府和社会组织需要让渡部分权力或利益，以赢得各自长远发展和组织宗旨的实现。这就要求政府在购买养老服务时尽量做到放权，使权责对等，给社会组织更大的自由发挥空间，反过来，社会组织也应该及时向政府反馈项目实施的真实信息以便帮助政府减少监督成本。近年来，政府购买服务的实践效果也反映出政府与社会组织的实际关系与应然状态之间存在着巨大差距。下文将深入分析政府与社会组织关系的实然状态及其产生原因来证明本文的核心命题——政府与社会组织关系的非协同关系会导致政府购买项目理论与实践的严重脱节，实际效果与预期目标严重偏离，是政府难以获得对养老事业持续投入所应收获的社会治理成效。

二、政府与社会组织协同关系构建中存在的问题

政府购买养老服务从理论上分析是一种具有明显效率优势的政策工具，但是在现实中大多数项目却未能发挥其优势，反而出现了或多或少的“目标偏离的风险” 〔11 〕，存在一些阻碍政府购买养老服务效率优势发挥的致命问题。

（一）社会组织与政府的非合作博弈浪费财政资源

从组织间协同目的的层面来分析，购买养老服务是政府与社会组织相互借力，共同实现养老服务社会化供给任务的過程，同时也是政府负责养老服务的职能部门和社会组织谋求各自发展的过程。无论是政府职能部门还是社会组织，维护和壮大自身生存是根本，亦是实现共同目标的前提条件。就养老服务职能部门而言，政府一方面需要通过管理和指导社会组织提供养老服务来完成上级政府下达的养老服务任务，以实现国家养老政策预期的目标;另一方面也需要通过养老服务实现的社会效应证明职能部门存在的价值。就社会组织而言，社会组织需要以提供养老服务的形式获得政府的资金支持，从而为组织的运营发展夯实经济基础。各自内在发展需要是政府与社会组织协同的基础和前提，但是“在政府与志愿组织这样的各种中介机构之间，存在着固有的冲突——一种政府一直获胜的冲突” 〔12 〕。

从组织间协同机制来分析，政府购买服务项目类似于市场行为——“买方”政府购买的服务项目有限，但希望承接项目的社会组织众多，造成供大于求的局面。在此过程中，政府具有绝对的选择权和决定权，两者之间的协作呈现出不完全独立平等的合作状态，即非合作博弈。所谓非合作博弈就是参与者之间存在着有约束力的合作、联合或联盟关系，这种关系直接影响博弈结果，非合作博弈更加强调合作双方中个人智慧和理性，而个人理性对组织而言可以是有效率的，也可能是低效率或无效率的〔13 〕5。例如，“在江西扶贫试点项目中，政府购买成为一项‘政治任务，‘象征意义的追求远胜于试点工作的实践，而对非政府组织而言，大多数组织只想‘抓住‘第一次‘影响，‘借此机会推广我们组织的理念” 〔14 〕，政府购买服务的宗旨和目标早已被抛之脑后。从组织间协同过程来分析，双方在博弈过程中有可能出现对共同目标的消损行为。在发包-承包关系建立阶段，社会组织需要采取妥协姿态迎合政府项目要求。例如，有些政府购买养老服务项目存在对项目内容、目标量化和预算设置不符合实际情况的问题，在这种情况下，社会组织如果以项目执行效果为导向，本不应承接项目，但在现实中，大部分社会组织以生存为导向，通常会通过各种方式迎合政府，采取妥协态势争取项目。这样的协同策略势必造成不良后果，最直接的后果就是导致财政资源不能配置给合适的承接主体和应当的社会领域，同时也未能发挥支持和促进组织发展成熟的功能。

（二）政府对社会组织项目绩效评估过于形式化增加项目运营成本

由于政府购买养老服务项目是通过公开的招投标程序确立的，所以政府与社会组织之间关系可以被界定为委托-代理关系，但是又完全不同于经济活动中的委托-代理关系。经济活动中的委托-代理绩效评估的金指标是经济效益，也就是代理方完成委托方预设的经济指标即可证明委托-代理的成功，加之专业性和技术保密等原因，委托方对代理方的干预非常有限，因此绩效评估的思路清晰、方法易操作。但是在公共服务供给过程中服务效果不易量化呈现，而且社会组织履行代理职责的过程需要委托方（政府）的全面支持，也就是说，代理方实现绩效不完全取决于代理方的态度与能力，并且与委托方（政府支持）关系甚密。因此，经济学中的委托-代理理论只能部分地解释政府与社会组织关系，无法解释特定社会环境中政府购买服务绩效的真实情况。当前政府通常引入第三方对政府购买服务项目进行监督。理论上，拥有专业资质的第三方能够帮助政府尽可能减少因“信息不对称”出现的监督缺位问题，但是实际上大多数情况中引入第三方不但无法实现“以督促建”和客观评估的目的，反而有可能增加额外的监督成本。例如，第三方作为政府监管社会组织的代理机构，将政府规避政策执行风险作为首要原则〔15 〕，加强了对社会组织质量控制和进度控制的档案留存的要求〔16 〕，结果导致社会组织将更多的时间和精力投入于制造台账上，而不得不压缩投入在业务上的时间和精力，这种“管制型制度剩余” 〔17 〕迫使社会组织在各种制度指标的夹缝中寻求生存与发展。除此之外还存在其他问题。首先，第三方与政府的关系和社会组织与政府的关系本质上是一样的，也是“不完全委托-代理关系”，第三方也受管理逻辑和“亲政府”思维限制，无法确保完全独立自主，其专业性的发挥也受到不同程度的掣肘，结果导致“第三方评估”机制的形式价值大于实质价值。其次，评估策略死板，缺乏灵活性。第三方采用与需求评估对照的过程和结果评估办法，虽然理论上正确，但是却忽视了我国政府购买服务普遍存在的需求评估不准确的问题——一般是政府（政府官员）依据自我认知和判断确定服务项目，存在本本主义的错误倾向。正如倪咸林研究中例举的N市Q社区调研中反映的问题——“政府作为购买服务的主体，在设计购买项目时往往结合自身职责任务和工作部署，以科层制方式‘自上而下地提出购买计划，这难免出现购买的项目不是老百姓最需要的这种现象，导致供需之间存在结构性矛盾” 〔11 〕。最后，评估思路错误。因为社会组织提供服务的过程中需要政府部门的积极有效配合才能获得良好效果，因此不应该仅仅将社会组织作为唯一被评估对象，还应该将政府履职情况纳入评估范围。总之，当前的评估沿袭了解决“信息不对称”问题的思维惯性，难以对政府购买养老服务项目进行客观公正的评估。

（三）政府对养老类社会组织的过程支持不足削弱项目实施效果

养老项目有其特殊性，主要表现在服务对象对社会组织的认识和接受程度的不同，“项目点”对社会组织的牵制，和养老类项目对相关服务对象的吸引力有限等方面。首先，养老类项目的服务对象为退休后的老年人，这个年龄段的人群对“体制内外单位”或“政府与企业”等概念清晰，但对“社会组织”知之甚少。即使有些老年人接触过社会组织，也会将社会组织与志愿者服务混为一谈，而且对社会组织的态度也相当微妙。由于对社会组织认知不足，大多数老年人对养老项目仅抱有娱乐和被动参与的心态，对社会组织也保持谨慎和怀疑的态度。这样就导致养老项目无法充分调动起老年人积极性，无法发掘老年人自我服务的资源。然而老年人内部资源被激活对于社会组织开展养老项目和实现积极老龄化的社会治理却至关重要。其次，部分社区对社会组织开展服务的消极配合也严重影响项目进展和成效。绝大多数老年人退休后的社会活动范围收缩于社区内，所以政府购买养老服务项目一般选择在社区内实施。尽管社区不等同于政府部门，但是在多数老年人的观念里，社区就是政府，他们也只会放心参与社区组织的活动和服务。结果，政府与社会组织的协作中又不得已增加一个参与主体——社区。事实上，也正是因为社区具有掌握辖区内老年人的个人信息和周边社会情况信息的优势，社会组织在社区开展活动离不开社区的支持。如果缺少社区的引入和协调，社会组织就无法与老年人进行接触，双方之间的信任关系就难以建立，项目开展亦会困难重重。杨宝认为，“由于资源的嵌入型特点，社会组织对项目点社会服务网络的‘嵌入结构影响了资源动员” 〔18 〕。虽然基层组织（社区）作为行政体系的末梢，与社会组织互惠共赢是回应压力型体制和改善回应能力的有效方式，但是相当大一部分社区工作人员因工作繁重而凸显唯上不唯下的官僚主义作风，以消极配合的方式敷衍与社会组织协作的任务。社会组织嵌入社区造成的“社会组织外部服务行政化” 〔19 〕等问题直接影响了养老服务项目的效果。再次，与其他困难群体项目和青少年项目相比，养老项目因受老年人身体素质、活动范围和参与方式的限制，服务形式和类型相对偏少，而且由于受家庭建设关注点向下一代和困难成员倾斜以及传统养老观念（吃饱穿暖不受气就好）的影响，养老项目一般难以获得老年人家庭中其他成员的持续支持，加之养老服务项目的社会影响力扩散并不能立竿见影，也不容易吸引和调动其他社会主体的关注和投入。以上各因素综合在一起，就会给社会组织开展养老项目带来很多交易成本，迫使社会组织将大部分时间与精力投入到与各关系主体的沟通中，势必影响在专业服务上的投入，结果必然导致服务效果被严重削弱。鉴于以上客观现状难以短时间内得以改善，政府应该加强对养老类项目实施过程支持，避免出现“宏观支持和微观约束” 〔17 〕下的“支持性制度缺失”和支持性行动缺位的问题。

三、构建政府与社会组织间良好协同关系的对策

从前文分析可见，权责关系不清是导致政府与社会组织协同中关系不畅的根本原因，所以应该进行制度设计使双方的权力与责任一致。首先，增强社会组织作为主体的竞争能力是解决两者之间非合作博弈的根本，也是解决政府与社会组织其他非协同问题的基础。其次，赋予社会组织反向评估的权利不仅可以直接改进绩效评估，实现福利资源优化配置和利用，而且能够在一定程度上解决社会组织与政府非合作博弈的困境。再次，鉴于养老项目的特殊性，应因时制宜加强政府对社会组织实施项目的过程支持力度，切实解决养老类社会组织推进项目的特殊性困难。

（一）增强社会组织竞争能力，转变两者的非合作博弈关系

前文分析了政府与社会组织非合作博弈的症结在于各自目标与协同目标的背离。这种背离主要是由我国“强政府-弱社会”的社会体制和社会组织自身发育不成熟两个因素共同作用所致，这种博弈的后果主要表现为社会组织在政府购买服务中的竞争力较弱，应该从以下三个方面予以增强：

1.加强政府购买服务的立法建设，为社会组织能力发挥提供法律保障。正如俞可平所言，我国社会组织生存的制度环境存在“宏观鼓励与微观约束”“分级登记与双重管理”“双重管理与多头管理”“政府法规与党的政策”“制度过剩与制度匮乏”“现实空间与制度空间”等多对矛盾冲突关系，这是有关政府购买服务的制度冲突问题，更是社会组织法律位阶低的问题〔17 〕。“强政府-弱社会”的制度环境不可能在短时间内得以改变，所以对政府购买服务进行立法建设应坚持“政府主导、社会自由”的首要原则，以构建政府与社会组织协同关系为目标，考虑从最高法的层面建立全国统一的、专门的政府购买公共服务法。该法不仅要约束规范社会组织的运营和发展，而且应该突出对行政主管单位和登记管理部门权限的约束，还应该严格区分政府在购买服务的流程上的权力空间，设置政府与社会组织相互监督评估制度，加入对社会组织腐败治理中的政府追责制度，从而在制度建设层面上提高社会组织的法律地位，为增强社会组织的竞争能力提供法律保障。

2.提高社会组织综合能力建设意识，增强其吸纳政府资源的能力。打铁还需自身硬，社会组织需要通过创造社会效益来积累合法性和有效性。“基于非政府组织的业务绩效，地方政府决定是否赋权，以及如何赋权，这决定了地方政府如何与非政府组织合作” 〔20 〕。换言之，当意识到社会组织的发展能贡献于地方经济社会发展，地方政府一般就会产生与社会组织协作的强烈意愿;而社会组织服务的社会效应越好，地方政府随之也会给予更多的赋权。此外，社会组织还需要加强组织公共关系能力建设。社会组织在基层社区工作不仅要处理好与社区的利益结合点问题，还需与社区保持良好的沟通关系，寻找更广阔的生存发展空间〔21 〕。以无锡市LHS和SBC两个社会组织为例，两个组织近年来分别加强了自身在女性发展和女童保护方面的专业能力建设，在无锡市获得了广泛的社会认同，而且非常注重与政府各职能部门之间的沟通，也得到了市政府的关注与支持，成为政府在这两个职能方面的购买服务的首选组织。反之，“如果社会工作不能增强自己的能力，并尽快显示出自己的专业优势，在一些地方就可能会被边缘化” 〔22 〕，久而久之就会完全丧失协作政府提供公共服务的资格。

3.加强社会组织人才队伍的制度建设，切实彰显专业化社会服务能力。组织竞争力的核心是人才队伍建设，因此需加强对专业性人才吸纳和培养的制度建设。在专业性人才吸纳方面，一方面政府要严格社会组织登记注册和等级评估制度。近年来我国逐渐放宽了社会组织登记注册的限制，在一定程度上出现了社会组织鱼龙混杂的情况，严重影响了社会组织的整体声誉，所以应将专业化要求作为登记注册的关键条件。等级是反映一个组织发展成熟度的重要指标，所以应该提高指标要求，区分组织等级，增强等级资质含金量，倒逼组织加强自身专业能力建设。另一方面要提高整个行业从业人员的薪资待遇水平。当前社会组织吸纳人才能力弱和人才流失严重的重要原因之一是薪资待遇水平太低，而社会组织行业人员的薪资待遇在市场中具有一定的竞争力才能吸纳优秀的、专业的人才加入。在人才培养方面，政府应该联合社会组织孵化机构制定促进社会组织专业人才发展的管理体系和激励机制。科学健全的管理体制和方式多样的激勵机制能够激发社会组织行业及从业人员进行自我完善和内部良性竞争，从而实现社会组织行业内专业化的自我净化和自我提炼的目标。

（二）优化项目评估模式，消除政府评估社会组织过于形式化的弊端

“从国外的实践经验来看，对公共项目进行监管实际上是政府绩效评估工作的有机组成部分，是保证公共服务、公共项目、公共产品实现预期绩效的有效手段，是实现它们的公共财政受托责任的必备工具”，所以绩效评估是管理政府购买项目的重要抓手。当前对政府购买服务的评估主要是对社会组织项目运营的形式监督，虽然比较有效地规避了政府购买服务的实际风险（主要指财务风险），但是严重忽视了评估成本（取之于福利资金）和实际效果的问题。本文认为，调整评估思路、改变政府单向监督社会组织的做法及解决信息不对称问题是评估前提的基本思路。

1.将购买养老服务项目评估纳入政府绩效评估体系。也就是说，具体的政府购买养老服务项目评估应该包括公共服务绩效评估和公共政策绩效评估两个方面〔23 〕。公共服务绩效评估主要是对社会组织提供服务过程、能力和效果的评估，评估的对象是社会组织;公共政策评估主要是从服务效果反向评估政府推行的政府购买项目的合理性和政府在项目执行过程中的履职情况，评估的对象是政府（购买服务项目的发包部门）。将政府行为纳入项目的评估体系中可以优化项目需求评估和确保政府“外包服务不外包责任”。优化需求评估可以将需求评估、过程评估和结果评估有机整合起来，解决购买养老服务中需求与供给之间的结构性矛盾，自然化解过程评估和结果评估中存在的部分不得已的造假行为。将对政府履职情况纳入评估体系，可以有效约束和激励政府积极回应项目执行过程中社会组织的协助请求，使项目更顺利完成和实现更好的社会效果。

2.赋予社会组织反向监督政府的权力。当前对购买养老服务项目的评估都是政府对社会组织的单项评估，社会组织没有“申辩”和“诉苦”的权利。将政府行为纳入评估体系，评估政府的权力就交予了社会组织，即实现了政府与社会组织互相评估的平等关系。政府与社会组织双向监督评估的机制可以使绩效评估更科学更合理，真正实现绩效评估的政策工具价值，同时还可以在一定程度上改变政府与社会组织非合作博弈的困境。

3.信息监督与规范监督相结合。当前政府购买养老服务的评估思路是进行各种精细化规则设计来解决监督中“信息不对称”造成的“柠檬效应”，但事实证明，这种评估思路之下的评估模式会造成评估成本持续增加的困局。可以尝试调整评估思路，将“规范监督”纳入评估体系，补充和优化信息监督。具体而言，一方面要建立严格的社会组织行业发展规范、严厉的竞争退出机制，在社会组织行业内部形成良好的自律和互相监督的氛围，从而降低社会组织运行政府购买服务项目时“偷工减料”甚至腐败的风险;另一方面，要重视道德约束对组织及个人行为的规范作用。两种监督方式有效结合方能达致监督的真正目的。

（三）落实政府责任，加强政府对养老类项目的过程支持力度

政府购买公共服务的内容丰富多样，要解决的社会问题纷繁复杂，涉及的服务对象也差异明显，所以具体的服务方式和过程也应不同。由于服务对象特点和服务场所的限制，养老类项目对政府的“过程支持”需求明显强烈。换言之，很多政府购买项目无需政府的过程支持就能够顺利实施，但是当前情况下的养老类项目则不行，需要政府具体情况具体分析，具体问题具体对待。

1.政府加强对养老类社会组织的宣传和推介力度。鉴于老年人对政府购买服务的不甚了解和对社会组织信任不足的现实情况，以及老年人对政府权威的高度信任和依赖，政府应该通过官方渠道加强对养老类社会组织的宣传和推介力度，可以规定社区工作者（老年人观念里的“基层政府人员”）的项目参与度。还要引导老年人偏好的媒介对政府购买项目和社会组织积极宣传。例如，有的社会组织为了与服务对象快速建立信任关系，在项目启动或者其他环节邀请政府相关主管部门的领导亲临现场，有些社会组织邀请社区工作人员作为组织的兼职社工参与每次开展的活动;有的地方官媒中专门设置了对社区组织承接政府项目的宣传栏目。

2.适当利用行政手段要求社区对社会组织的服务项目积极回应与配合。因为大多数养老类项目需要落地在社区实施，所以社区的配合对项目的实施至关重要。社区组织在我国具有类政府的性质，不可否认存在一定的官僚化作风问题，或多或少影响着政府购买服务项目的实施效率。有的社区基于对政绩的追求，为了从上级政府部门（民政部门）获得更多资源和政策支持，会与其他平行部门（其他社区）之间产生内部竞争，也会为了维护自身在福利政策执行方面的垄断权力和地位，而与下属部门或代理组织（社会组织）之间产生外部竞争。所以，社区存在的官僚化问题应该通过行政手段来解决。首先，在政府购买项目合同中明文约定社区在项目实施过程中的具体职责和分工;其次，将社区在项目中的履职情况纳入项目考核体系和社区工作人员考核体系之中。

政府购买养老服务作为养老服务社会化的重要方式，其在缓解政府养老压力、整合养老社会资源方面的社会功能已经日益显现，所以应该将政府购买养老服务作为一种有效的政策工具在养老服务领域中广泛推广。诚如前文所言，在复杂的社会环境中，政府购买养老服务因其社会效应的潜在性和服务过程中对政府支持的高需求性等特点，决定了其不能像经济领域中的委托-代理关系中的权责那么简单明晰、绩效评估也相对难以量化。这也就容易引发由制度缺失或者制度过剩而产生的政府与社会组织协同障碍。政府与社会组织的非合作博弈关系直接造成的福利资源损耗不容忽视，政府对社会组织执行项目绩效评估过于形式化无疑会增加项目运营成本，政府忽视养老项目的特殊性而给予社会组织推进项目的实施过程支持不足势必导致项目效果大打折扣。这些问题的产生有一定的文化因素，但主要原因是制度设计不合理。本文提到专项立法和增强社会组织综合能力有其必要性和重要性。值得强调同时也是本文的创新之处，是将绩效评估纳入对政府方面的考核和赋予社会组织反向评估政府及社區的权力，这一制度创新不仅可以解决政府购买项目绩效评估形式化问题，更重要的是可以提高社会组织的社会地位和社会竞争力，为其他政府与社会组织、社区与社会组织关系的良好协作创造条件。此外，需要特别说明的是，虽然本文强调政府对养老类项目过程进行支持，但是应认识到这种深度的过程支持只是暂时的、阶段性的，随着全社会对社会组织和政府购买养老服务项目认知水平的提高以及基层社会自治的创新，养老类项目的这些特点会随之消失，那时这种深入的过程支持就应当及时终止，以防止因过度干预产生其他负面影响。期望本文对政府购买养老服务的微观研究能够为社会治理创新提供有益借鉴，启发政府转变社会治理思维，重新审视和调整政府与社会组织的协同模式，更有效地利用社会力量解决养老服务供给问题。