乡村自治结构下的村民小组研究——云南凤庆鲁史村的个案研究

马元喜，谭龙云

(云南大学 公共管理学院，云南 昆明 650504)

改革开放以后，我国的政治、经济体制改革肇始于农村地区，在实行村民自治后，中国乡村社会公社体制瓦解，如何实现乡村善治成为基层政权建设的关键性议题。《村民委员会组织法》关于增加了对村民小组的组织、运行程序的规定，表明村民小组从法律上已经被确认为村民自治体系的重要组成部分。鲁史镇作为基层政权组织，作为一个完整的政治体系，其内部存在着诸多的政治学研究点。村民小组在整个村民自治体系中虽然层级不高，但是作为乡村自治组织，却有着很重要的功能和意义，不能忽视村民小组在上传下达、协调作用上的治理功效。但是在宝华村、河边村和团结村实际治理过程中却发现，理论上的功能和现实中的运行样态存在较大差距，没能发挥好村民小组的治理功效，因此，非常有必要对村民小组在边疆乡村治理过程中不可或缺的作用进行相关研究，从而改善村民小组建设。

一、乡村自治结构下的村民小组

治理，作为对政府与市场“双重失灵”的现实回应，源起于管理，却发展了管理，虽然学术界关于治理的定义莫衷一是，但是作为一种处理公共性事务的基本政治活动，它存在于各类共同体之中，是一种有组织、有计划、有步骤地处置共同体事务的实践活动。与所有理论产生的逻辑顺序相同，治理也是实践先于治理概念及理论而客观存在的，因为从蒙昧社会到野蛮社会再到文明社会，如何针对社会问题展开有效治理一直是共同体面临的共性问题，而这种社会情形也是催生治理活动产生及发展的内在因素和动力。因而，就概念层面，治理是共同体构架下的产物。

人总是通过结成群体来应对个体先天缺陷与不足，形成多种类型共同实体，构建起自然社会条件下人类本能和理性所渴望的存在形式，即实现组织化之下的政治社会存在状态。以国家的产生为分水岭，人类社会治理由原初形态演进发展到国家治理时代。然而，就治理实质而言，无论是何种国家形态下的治理，都是以阶级统治与社会管理相统合为治理内容的多方治理主体相互博弈与合作的过程。因此，作为人类的政治实践活动，治理随着国家及社会发展而具有不同的内涵与属性，但始终都是围绕着“治理问题”而展开的，治理问题“源于人类自我保存的本性，即对无序的畏惧和对有序的渴望”[1]，无序的状态在政治生活中体现为社会危机、社会动荡和社会秩序的紊乱。“上个世纪发展政治学文献对第三世界国家的研究曾提出后发国家社会转型中的发展危机‘症候群’，如贯彻危机、认同危机、分配危机，等等。不幸的是，这些危机也程度不同地存在于今天发展中的中国”[2]。面对这样一个问题中国、危机中国，如何创新政府活动机制和模式来有效解决乡村问题成为党和国家治国理政成败的关键因素。

乡村自治属于现代国家地方自治的结构范畴，是现代民族国家构建过程中基于社会成员权利发展和乡村社会发育程度地提升，在乡村社会现代转型过程中，通过对传统社会“乡绅自治”[3]体制的继承和创新而构建起来村民与基层政权权利与义务的互相关系。在王朝国家时期，中国就存在着乡村自治的传统，只不过这种自治是建立在国家与社会之间缺乏有效的政治衔接点和国家治理资源有限的基础上，是一种“县衙、胥吏、乡绅共同控制和分割基层权力，维持着一个形似自治的乡村社会治理体系”[4]的治理模式。总体上看来，呈现“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”[5]的治理格局。

随着晚清民族和边疆危机的不断加深，面对西方列强的瓜分狂潮，传统国家政治形式已经显得尤为不适应，中国现代民族国家构建的核心诉求就是强化国家政权对分散式社会状态的统合能力，其外部表征是国家政权自上而下地渗透到社会各个层面，实现国家权力的结构化、体系化、组织化和一体化。传统乡绅制度随着清王朝的覆灭而终结，游离于封建官僚体系之外的乡绅体制也不复存在，乡村治理进入到现代意义上的乡镇政权建设阶段。民国时期，由于国家治理资源匮乏和军阀割据的存在，国家权力呈现“碎片化”，对于基层政权建设仍然没有取得实质性进展，反而在新旧制度及社会关系结合的框架下进行治理，寻找国家能够直接控制的政权代理人，延用保甲制度进行乡村自治，不过已经有了现代自治理念所蕴含的权利与义务关系的涵义。

1949年中华人民共和国成立以来，在国家权力主导的政权体系建设过程中，为了确保政治体系的统一性和完整性，乡村社会结构再造成为关键性基层政权建设问题。在国家与社会一体化过程中，国家权力延伸到自然村落，通过土地改革和民主改革，分散的农民个体被纳入到统一国家政治体系中。伴随着人民公社体制的确立，根据1962年《农村人民公社条例》的相关规定，自然村与生产队紧密连接在一起，生产队作为政治与经济统一产物，成为自然村血缘与宗族联系的外在表现形式，不仅有利于发展农村集体经济，而且更加强化了国家对乡村社会的直接控制，可以说公社制基本决定了当代中国乡村治理结构，为日后村组治理格局的构建奠定了基础条件。当然，由于国家一系列思想教育和政治行动，特别是“文革”时期，这一时期乡村社会传统的知识、信仰、观念和行为方式都被当作愚昧和楼后的东西遭到批判和禁止，族谱、祠堂和村庙遭到毁灭，旧的乡村社会关系不断瓦解，乡村道德、伦理治理资本逐渐流逝，但是自然村建置仍然存在。

1978年改革开放以后，中国政治、经济体制改革从农村起步，特别是1983年全国实行家庭联产承包责任制以后，乡村的高度整合性和国家与社会高度一体化因为国家权力的上收得到松解，村民个体的自主性得到发展，传统乡村社会关系一定程度恢复，乡规民约在治理过程中发挥重要作用。但是，随着市场经济体制的确立和市场观念的深入，乡村社会关系出现理性化和利益化发展趋势，传统乡村社会关系发生时代变迁，利益关系成为联系村民之间感情的纽带，利益冲突和互利决定了村民关系的亲疏远近，导致乡村社会“区块化”发展，地域较近的村民更加便于经济上的互利和集体性活动，传统乡村 “守望相助”的团体格局逐渐消解，乡村治理过程中小组治理的价值与意义凸显出来。

面对这种情况，国家试图通过法律来提升现代化过程中乡村治理的有效性，制定《村民委员会组织法》(以下简称《村组法》)来规范乡村治理结构，实现在行政村建置下的以自然村为主体推行自治的目标，真正落实现代意义上的村民自我管理、自我服务和自我监督，重新挖掘了村民小组的组织功能。费孝通先生认为：“乡土社会的生活是富于地方性的，这种地方性是以村落为单元，形成了聚村而居的传统。”[7]“进入现代社会以来，传统的聚村而居的村具有了两个向度的意义：一是基于自然或血缘而形成的自然村落，在地名上一般如村、寨、庄等称谓；二是国家建构的管理和服务范畴的行政建制村和社区。”[8]村民小组能够有效实现法治观念和乡村社会传统关系的结合，使得法治与道德成为村民的信仰，从而理顺村民权利与义务的关系，实现乡村善治。

自20世纪80年代以来，国家实行村民自治，实现村民通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督来自主治理公共事务和提供公共服务。村民自治完善了基层政权建设的实现形式，有利于基层政权建设的开展。村民小组是行政建制村以下的自然村为主体落实自治的有效机制，是国家权力和村民社会的时空衔接点。2017年，习近平总书记在党的十九大报告中明确了要加强社会治理的制度建设与创新，从而提升社会治理的效能水平。针对新时代农村建设与农村问题的有效解决，习近平总书记在报告中也指出要实施乡村振兴战略来实现乡村善治，推进自治、法治与德治相结合的乡村治理体系构建，保障村民的自治权利，促进村民自治事业的发展，不仅符合现代意义上的自治精神要求，而且为乡村脱贫攻坚战的胜利奠定了制度基础，这就为村民小组的机制功能挖掘提供可能性和可行性研究基础。本文以鲁史镇村民小组为个案研究，通过研究来剖析村民小组在乡村治理过程的机制功效及存在问题，从而针对性提出完善建议，来进一步发掘村民小组构建的价值和意义。

刚住校时，我们这些娃娃年纪太小，又从来没有离开过父母，在学校非常不适应，当时如果不是汪老师给了我们母亲般的关怀，我都不知道自己该如何走过那段艰难的岁月。

鲁史镇位于云南省凤庆县东北部，与新华、诗礼相邻，据凤庆县城84 km，镇政府位于新街，驻地海拔1 850 m，国土面积318 km2，境内气候属高原中亚热带季风气候，年平均气温15.1 ℃，年降雨量1 500～1 800 mm，森林覆盖率87%。在镇内生活着汉、彝、白、苗、壮、傣等10个民族。种植、养殖和经济林业是全镇的支柱产业。2017年末辖17个村民委员会，205个村民小组，户籍人口数为8 824户26 791人，其中乡村人口25 473人，在基础设施建设、乡村医疗卫生、辍学控制和精准脱贫等工作上都取得了进一步发展。

本文研究主题就是村民小组在乡村治理的制度功效，从而挖掘村民小组在乡村振兴和精准扶贫中的价值所在，并通过发现其中存在的不足缺陷，来加强和改善村民小组在新时代新农村建设中的作用。

二、鲁史村民小组建置的历史沿革

“社会自治属于现代国家建构范围，是伴随着现代国家建构过程呈现的新的社会身份，并通过社会成员权利和相互关系的界定而形成的自治自律及其奉行的自治原则、权利主张和自治精神。”[9]中国有自治传统，仅限于方便节省政府统治成本开支和政府无法直接统治的内涵。具体到基层层面，社会自治就是指在现存的政治体制框架之下，基层社会权力的运作过程[10]。“乡绅自治”成为一种非正式的国家制度安排。清末西学东渐效仿西方宪政民主的“地方自治”是与传统根深蒂固的主流政治文化相结合的统治或御民之术，与现代自治所蕴含的个人概念和个人权利没有关系，只不过是变相地进一步促进权力集中和权力强化的手段和工具。社会自治缘起于现代民族国家构建过程中对于社会传统治理结构解体后国家建设与社会建设的探索和思考。

自改革开放以来，中国社会发生了巨大变化，城乡政社合一体制的解构，为村民自治的构建奠定了社会条件和制度基础[12]。在广大农村领域，逐步探索现代民主体制之下的村民自治，在农村广泛开展村组治理结构来协助村委会开展工作。2002年，党的十六大报告首次提出了“和谐社会”的要求，把“社会更加和谐”列为全面建设小康社会目标体系的重要指标，这是党的历届代表大会首次提出“社会建设”的目标。与此同时，报告提出的完善政府基本职能。自此，“社会管理”一词逐渐成为党和国家文件出现的高频词汇。到2013年，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次使用“社会治理”概念。2017年党的十九大重申构建共建共治共享社会治理格局。总之，社会自治伴随着国家权威主导下的社会变迁而产生和发展着。时至今天，社会自治已不再陌生，作为社会建设的重要内容被放在社会主义和谐社会的国家战略高度被提上重要日程，是党和国家对社会管理到社会治理的准确研判和对共产党执政规律、社会主义建设规律认识的进一步深化。

根据阿尔蒙德的结构—功能主义理论，政治体系作为政治学的核心概念之一，政治体系是由相应的政治结构以及政治结构中的政治角色组成，政治体系的功能发挥需要通过政治结构来完成，村民自治可视为一个由若干政治结构组成的政治体系，村民自治体系中的角色包括村民、村干部，结构主要由村级党组织、村民会议、村民代表会议、村民委员会、村务监督机构(村监督委员会)和村民小组等。对这6个组织的基本定位、设置要求和职责功能，2010年新修订的《村民委员会组织法》都有规定，只是对村民小组的规定内容较少，只有两三条，而且对其职责权限和功能作用并没有详细规定说明。在学术界，也是对村委会选举、村级三委关系、村干部监督考核和乡村政策等领域和问题的关注和研究，对村民小村始终没有太多的关注。然而，村民小组是由人民公社时期的生产队变迁而来的，是由自然村落社区组织演变而来的，是村民基本的生存单元和生存环境，是村民自治结构中重要的治理单位。“村民小组作为中国乡村社会的最普遍的集体集体经济组织，在目前村民自治体系中，应被视为比村委会层次较低的一级自治组织，而不应被看作是村委会的下级或附属机构。”[13]

具体到鲁史镇而言，1950年以后，村级机构历经变革。1950年10月顺宁县整编后，废除乡保制，建立新的基层政权——区人民政府，鲁史为第一区(含今鲁史、诗礼、新华、永新等乡镇)。1952年5月，鲁史区人民政府改称为鲁史区公所，为顺宁县人民政府派出机构。1957年5月，顺宁县改设20个直属乡，保留鲁史、营盘2个区，鲁史区下辖的鲁史、诗礼、犀牛、美华、瓦屋、永新等6个区辖乡。1958年9月，鲁史改称为红旗乡跃进人民公社。1959年5月，鲁史红旗乡跃进人民公社又改称为鲁史人民公社。1959年8月，鲁史公社改设为诗礼、鲁史、犀牛、瓦屋4小公社，公社下设管理区。1961年6月撤销18个公社，顺宁县改设为6个区36个人民公社、1个镇，鲁史区下辖鲁史、美华、犀牛、诗礼、永新、瓦屋等6个小公社。1962年11月全县改设10区1镇、下辖124个小公社，区政府改成区公所，为县派出机构，同时将诗礼片划出成立诗礼区。1966年5月，区党政领导机构受“文革”冲击瘫痪，实行军管后，区成立革命领导小组。1968年1月，鲁史区改称为汇江区。1968年4月，区成立革委会。1969年5月，汇江区改称为汇江人民公社。1970年1月划出新华片成立跃进公社。1971年7月改成鲁史公社，下辖10个大队。1972年12月，将永新片划出成立永新公社，鲁史公社大队一级规模进行调整，原沿河大队划出鲁家山片成立新华大队，鲁史大队划出象脚井片成立象脚井大队，金鸡大队划出古平、凤凰两片成立古平大队、凤凰大队，犀牛大队划出石佛、史路、立马柯成立立马柯，宝华、金马不变。至此，鲁史公社辖11个大队[14]。

1984年1月进行区乡体制改革，取消小公社管理委员会名称，实行党政分设，成立鲁史区公所，为县人民政府派出机构，将大队管委会调整为乡人民政府，鲁史区公所下辖10个小乡。撤销象脚井大队，划归鲁史，撤销大村大队，划出石佛片3个大队，史路队对犀牛，立马柯、大村等7个队成立立马柯民族乡，划出沿河大队，河西片3个队归鲁史。1988年4月，撤区改建鲁史镇，下辖鲁史、金马、宝华、鲁家山、沿河、古平、金鸡、凤凰、犀牛、立马柯等10个办事处(行政村)，有177个自然村，151个农业生产合作社，1个居民小组。2000年8月村级体制改革，撤销办事处，10个办事处改称为10个村民委员会，151个生产合作社改称为151个村民小组。至2017年末，鲁史镇下辖鲁史、宝华、金马、沿河、古平、金鸡、凤凰、鲁家山、犀牛、立马柯、永新、羊头山、团结、河边、永发、老道箐和新塘17个村民委员会，205个村民小组。

总之，鲁史镇205个村民小组是由鲁史公社时期的生产队变迁而来的是由17个行政村中的自然村落或街道组成的社区组织(详见表1)，是鲁史各乡村村民最为基本的组织单位、治理单元和生存环境，在乡村自治中发挥着巨大的作用。现以宝华村、河边村、团结村村民小组设置为例，结合2018年7月18日至7月22日调研收集及访谈资料所得，对其治理功能、存在问题、改善建议进行研究和探索。

表1 鲁史镇村民小组建置历史沿革

三、鲁史镇村民小组机制的制度功能

村民自治体系中不同组织结构设置在乡村治理过程中发挥着不同的功能和作用，村民会议、村民代表会议主要在村级决策方面发挥作用，党支部、村委会主要在提出决策方案、村级事务日常管理和执行决策方面发挥作用，那么，村民小组的功能则应该在整合小组利益诉求和表达以及村级集体行动上发挥主要作用。经过对访谈资料的整理，现将鲁史村、团结村现实中的村民小组治理功能总结如下。

(一)村民小组是双层治理结构对接的结点

国家政权建设的关键就是发展好基础权力，处理城市与乡村自治二元分治的关系。乡镇人民政府与村民委员会关系的正式确立源于《村民委员组织法》关于对乡镇人民政府与村民委员会的关系是指导、帮助和支持的关系，村民委员会要协助乡镇人民政府开展工作的规定，自此，“乡政村治”的基层社会自治模式正式形成。而且2015—2018年中央一号文件都指出，在实际需要的地方扩大以村民小组为基本单元的村民自治试点，继续搞好以社区为基本单元的村民自治制度，探索符合各地实际的村民自治有效实现形式。“中国农村主要是以家庭作为基本认同和行动单位，而超出家庭的农民认同与行动单位主要是血缘为基础的认同单位和以地缘为基础的认同单位。”[15]随着“行政下乡”的现代公共治理理念全面迅速地向乡村社会渗透，行政权力延伸到行政村，面临着与村落非正式制度不兼容的问题。村民小组正是超出家庭的认同单位，在村民眼中，村民小组就是一个自己人的单位，在行动逻辑上体现出村庄与小组的对接，动员小组的力量，节省乡村治理成本。以鲁史镇为例，村民小组作为乡村社会最基层自治组织，依托自然村而存在，如果自然村范围很大，村民小组则划分为若干个，村民小组户数规模一般控制在20(小村)户或30～40(大村)户，人口数控制在200人以内，实现了党的领导和自治组织的强耦合，成为双层治理的有效对接点。

(二)村民小组是乡村自治的助手

村级自治组织承担着执行国家法律政策、提供公共服务、管理公共事务以及配合乡镇政府完成自上而下的治理任务等多种职责。在面对规模、体量较大的村庄时，村干部在配合执行治理任务时，由于面对数量众多而且分布又散的村民，缺乏充足的时间和人力资源来配合传达、宣传国家政策、法律和乡镇政府指示命令，因此从现实层面上要求进行理论创新，来有效应对乡村自治困境。村民小组的治理机制创制与运行，很好地解决了这一现实困难。以鲁史镇鲁史村和团结村为例，在乡村治理过程中，各村民小组范围内数据收集、表格填写、政策宣传等服务性工作由组长负责实践，发挥上传下达的治理助手功效；对于本组范围内村民生活生产实情由组长向村委会反映，使上级党委、村委员能够准确、及时了解民情；组长召开村民小组会议协商重要事宜、集体行动以及深入村民小组家负责组织、响应村委会选举、投票等村级工作。但是，村民小组在不同村落发挥着不同的具体功效。从总体情况上来看，村民小组组长及成员平时忙个人事务，需要参与到乡村治理发挥上传下达、协调作用，充当着乡村治理助手的功能和作用。

(三)村民小组是利益表达的传输机

利益表达是区分层次的，村民小组代表本组村民的利益表达主要直接面向国家和乡镇政府的，而主要是直接面向村委会的，集中在表达对村级事务和服务的满意度评价上。同一村民小组的村民必然有着共同的利益诉求，以宝华村、河边村、团结村为例，村民小组的划分主要以地域(地形、河流)为主，其所拥有的自然禀赋、自然资源往往不同，各小组之间的集体经济、村民生活水准也有差异，因而不同的村民利益诉求必然不同。针对不同村民小组的利益表达，村委会干部如果找不到不同村民最大的利益公约数，就不可能提出最优的治理方案。由于村民小组组长对本组情况相当了解，而且组长也是本组的致富带头人，并且有着一定的威望，所以由村民小组组长对本组村民的利益诉求进行初步整合后提出的方案，才是对村民利益表达的最好回应，因此村民小组在乡村自治中发挥着重要的利益传输作用。

四、鲁史镇村民小村治理机制存在的问题

村民小组在发挥上述治理功能的同时，也依旧面临诸多问题，成为当前乡村治理、国家政权建设和国家治理现代化建设和发展新的挑战和困难。这些问题，部分是长期积累所形成的，在当前主客观条件制约下还没有找到问题解决的对策；部分是在基层社会治理建设和发展过程中随着国内外情况变化而新出现的，这些问题刚被提出；部分问题需要长时间持续处理。总之，经过对鲁史村、团结村、河边村村民小组具体设置资料的整理，得出表2、表3、表4，并分析得出当前村民小组存在的主要问题。

表2 2018年团结村村民小组统计表

表3 2018年河边村村民小组统计表

表4 2018年鲁史村村民小组统计表

(一)村民小组机制建设不规范、制度化水平较低

通过对表2、表3、表4数据整理结果来看，村民小组及组长情况一览表仅限于2018年的资料收集，关于小组组长、副组长相关职务设置没有明确的制度性规定，也缺乏相关资料佐证，仅有的只是信息统计表，因此难以梳理村民小组历史发展的脉络过程和村民小组建置的相关规定。此外，村民小组机制存在的不规范主要体现在组长的选举和产生方式上，各小组组长选举程序没能按照《村民委员会组织法》第10条的规定“小组组长由村民小组会议推选”。由于村民小组会议制度缺失，改为由村民委员会主任直接任命的方式选举产生，而且除外出打工、自身原因情况之外，组长都是长期担任，存在着不规范现象，而副组长的设置仅是个别现象。

(二)村民小组组长补贴水平低，激励性保障措施缺失

由于村民小组在乡村自治过程这发挥着自治组织与行政机构沟通的桥梁作用，而且乡村治理工作量大，因此在村民小组有着个人威望承担着致富带头任务的组长显得尤为重要。但是，由于村民小组组长一职没有编入委员会构成人员组成部分，不属于领财政工资的人员范畴。因此，组长更多地是做着服务性和奉献性工作，每个月的国家补贴为50元。由于对小组组长激励性保障措施的缺失，不再像人民公社时期依靠道德自律而提升，更多地关注个人事务和外出打工，导致落实工作上以党委和政府重视为选择偏好，导致组长在乡村自治过程中的劳动积极性与创新性不高。

(三)村民小组组长存在结构不合理问题

通过对表2、表3、表4数据整理结果来看，村民小组组长结构成分上，主要以男性、群众和小学学历为主的有个人威望的人担任，党员、大学及其以上学历、女性和年轻(20～30岁)组长较少，在上传下达、政策宣传时对智能化工具的使用、政策的解读上存在不会用、不到位的问题，而且在组长候选人上容易出现青黄不接的现象或问题。

五、乡村有效治理的时空衔接结构

党的十九大报告围绕“打造共建共治共享的社会治理格局”基层治理目标，明确指出：“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”，这就为乡村自治的有效治理实现路径提供了政策依据和方向指导。

自党的十八大以来，乡村自治建设取得了长足发展，但是乡村自治所面临的挑战和困难依旧存在。就乡村自治实际运行情况来看，自治水平主要受制于政治体系中的结构要素功能的是否充分发挥。作为在乡村自治过程中有着上传下达、协调作用意义的村民小组，其功能的发挥和问题的有效解决，能够促进乡村自治按照十九大精神要求的方向前进和发展。改革开放以来，乡村自治结构转型主要体现为政府与社会关系的调试，形成“乡政村治”的治理结构模式，这就意味着促进国家政权的有效建设，进一步延伸行政权至乡村，发挥村民小组的结点作用成为必然要求和题中之义。

衔接(联结)概念在社会科学研究中大量使用，近年来，随着社会自组织的发展，衔接、共治、网络结构等概念在政治学、社会学几经济学等社会科学研究中开始大量使用。本文所谓“衔接结构”是指国家与乡村两大主体既各自发挥治理功效又彼此相互配合、互相补充的良性互动，实现基层社会自治绩效的最大化与治理有效。而要想实现乡村有效自治的最终实现，取决于国家与乡村时空衔接结构的构建，正因为如此，乡村自治有赖于发挥村民小组的组织优势。

虽然自《村民委员会组织法》实施以来，村民小组已经设立并运转起来，其建立、功能及意义对于乡村自治作用凸显，但是村民小组在乡村自治过程中象征性意义占据主导地位，村委会和村民小组关系划分并不明确，因此村民小组制度化水平建设略有不足，这就对村民小组组织及制度建设提出“质量型发展”要求，具体表现在以下几个方面。

(一)坚持“两委”在乡村有效治理建设和发展中核心地位

对村民小组组织及制度建设提出“质量型发展”要求，提倡发挥村民小组在乡村自治中的积极作用，并非要完全取代“两委”的地位和作用，而是要正确处理村民参与、组织自治和政府管理之间的关系，优化村民小组的组织形式和运行机制，以村民小组社区为基本自治单元，让“两委”班子成员兼任村民小组组长，坚持“两委”在乡村自治的核心地位，充分发挥班子成员的利益综合、政策宣传和组织行动等方面的先锋模范和战斗堡垒作用，从而促进乡村走向善治。

(二)改善和加强村委会和村民小组的关系

《村民委员会组织法》规定村民小组是村委会的下一级自治组织，在实际运行过程中，成为村委会的下级执行组织而存在，村民小组独立功能已经被弱化，没有构建起新型协助合作关系。村民小组及组长在上传下达、利益综合、协调作用和集体行动上有着天然的组织优势，其功能地独立性发挥决定着村民小组发展的方向，这就大胆要求村民小组在本小组社区应当承担部分自治职责。其次，要明确村委会和村民小组各自的经济所有权，认真贯彻落实《关于做好理清化解乡村债务工作的意见》《关于加强农村基层党风廉政建设的意见》文件精神要求，加强农村“三资”管理工作，防止资产被挪用、乱用和侵占。因此，明确的财产权，能在很大程度上减少村级经济纠纷，规范村组关系，有利于村务公开和财务透明。

(三)充分激发村民小组会议的制度优势

党的十八届四中全会明确要求：“要改进社会治理方式，激发社会组织活力”。村民小组作为乡村自治的重要主体和参与力量，只有充分发挥村民小组会议的制度优势，鼓励全组村民参与乡村自治过程，释放村民自治实质精神，迸发创新活力，才能形成协同治理合力。因此，在乡村自治中，一方面要注重村民小组会议组织设置的建设，完善组长选举和小组运行机制，保障村民小组的健康发展；另一方面也要注重村民小组会议自身活动方式转变。随着乡村振兴和精神扶贫的展开，村民小组会议要切实在有效治理和带头创业致富上发挥新时代应有的功效。

(四)充分调动村民小组组长的积极性

充分调动村民小组组长的工作积极性，在健全和规范组长产生和选举方式的基础上，也要切实提高组长的国家补贴水平和激励性保障水平。生活富裕作为乡村振兴的基本实现目标之一，是每个村民应有的权利追求。面对担任组长、外出打工和忙自己事务的成本收益比，组长人选的不稳定性及产生、选举的不规范性现象存在着现实性原因，就是落实工作与补贴待遇不相符，特别是山区农村或者贫困农村多属于服务性、奉献性和自愿性工作，无法保障组长工作积极性和创新性的提升。因此，在未来乡村振兴战略实施过程中，要提升组长补贴水平，发挥其在乡村有效治理中功效。

总之，党的十八届三中全会关于国家治理能力和治理体系现代化的提出，明确了乡村自治的预设发展目标。依据党的十九大报告关于社会治理体系建设相关要求与乡村振兴战略具体部署，加强和完善村民小组机制建设成为乡村自治现代化转型的突破口。

创新村民小组机制建设是一项长期坚持的系统性工程，是实现乡村有效治理的基础条件。村民小组在《村民委员会组织法》颁布实施以来，总体上呈现弱发展的局面，这就要求在落实乡村振兴战略过程中，重新重视这一制度建设。村民小组在整个村民自治体系中虽然层级不高，但是作为乡村自治组织，却有着很重要的功能和意义。我们不能忽视村民小组在上传下达、协调作用上的治理功效，应该针对村民小组现存的问题，通过坚持“两委”班子在乡村自治的核心地位，规范村民小组和村委会关系，调动组长工作积极性和创新性以及村民小组会议制度建设，来加强和完善村民小组机制建设，以保障村民自治不断完善和发展。