地方政府危机预警运行机制研究——以“山东寿光泄洪”为例

李 亚 茹

(中国传媒大学 经济与管理学院，北京 100024)

当今，我国应对危机事件的预警组织体系作为一个完整运行的系统，在对危机事件的预警管理中，使得各个子系统即地方政府的各职能部门能够对自身的职责有着更清醒的认识，利用其自身部门的专业设备和技术，对相关类别的突发事件如公共卫生、气象和地震等进行专门的检测和预警，同时政府的统一指挥和行动等有效工作也起到了主要的作用，这不仅体现了相关职能部门应对突发事件的专业优势，更是体现了预警组织体系作为系统运行时整体配合的重要性。

一、理论基础

(一)系统论

系统理论的核心内容是将研究对象视作各部分有机组合的、动态运行的系统，分析整体与部分、各结构功能要素之间，系统与环境之间的相互关系。通过研究系统要素之间的特点和运行规则来指导系统高效运行，实现动态平衡，所以系统论的最终目标不只是分析系统特点和规律，更重要的是，这些功能和规则用于控制、管理、转换或创建系统以实现优化目标。

本文以地方政府预警机制为研究对象，将地方政府预警机制看作一个系统的有机整体，分析应急机构、应急机制、应急专业人员和危机事件发生之间的规律，以系统论的运行原则指导政府危机预警机制实现动态平衡，达到及时有效的预警目标。

(二)系统论下的预警机制

1.整体性。地方政府危机预警机制包括社会危机意识、相关法律法规、组织系统、信息管理网络等各个子系统，所有子系统都是相互关联和相互约束的[1]。系统的整体性要求每个子系统必须各司其职，一个子系统运行不畅，就会阻碍其他子系统信息传达和任务执行，进而会导致整个系统即整个危机预警机制的正常运行。

2.结构开放性。这个系统以政府组织架构为基础，横向上，危机管理涉及的各个部门需要相互联系相互作用，共同为预警信息作出准确的评估和发布；纵向上，各部门又需要对管辖地区的对应部门和人员进行充分沟通和交流，确保及时上传预警信息和部署预警工作。更重要的是，危机预警机制具有开放性，需要从外界捕获信息，同时借助外界社会力量推动预警信息的传播，这一特性使得系统结构向更高层次发展。

3.时序性。危机管理机制运行包括三个部分：预警、处理和善后。危机预警机制的时序性表现为预警信息发出的时效性、预警内容的准确性和信息传递的渠道通畅。同时，预警机制的时序性又贯穿于危机管理这一运行系统，确保信息传送通道的高效和预警内容的权威准确。

二、寿光洪水危机预警机制运行分析

从系统论的视角来看，此次寿光洪水事件充分暴露了地方政府危机预警机制运行的缺陷，当前地方政府预警机制的现实困境在于不能系统地认知预警机制的运行，危机事件的应对只依靠政府某个部门，这一理念会影响危机处理的有效性和及时性，而且在系统运行中，一些地方政府的工作隋性会导致其应对公共突发事件采取保守的处理方式，错过最早预警时机。

(一)事件始末

寿光泄洪事件真正的灾难发生于2018年8月17日。 首先受第18号台风“温比亚”影响，山东省潍坊市普遍开始下起暴雨，8月17日，天气预报预测台风降水量为40～70毫米，但实际降水量远远超过预报的降水量，接近警戒水位。为确保水库安全，潍坊政府决定按照省市有关规定向下游排洪。

8月19日，台风继续袭来，寿光市多个地区暴雨持续加剧。同日，寿光市防汛抗旱指挥部办公室发出“特急”传真电报，增加弥河上游水库流量和排放。8月19日，上午8～10时，洪水流量增加，总流量达到每秒320立方米，加上区间来水，弥河流量实际更大。洪水的增加一直持续到8月21日18点。受上游三大水库洪水流量的影响，弥河水位继续飙升，造成下游寿光段多处决堤和洪水倒灌，沿线的许多村庄都被水淹没，引起了公众的广泛关注。

(二) 危机预警机制的现状

1.预警机制机构。由于寿光属于县级市，由潍坊市代管，所以此次寿光洪水事件涉及到的危机预警部门主要包括潍坊和寿光两个层级的相关部门。

寿光市主要的旱涝灾害预警主管部门是水利局，负责组织协调监督和指导城市的防汛抗旱工作，开展市政府防汛的日常工作；负责重要洪泛区，蓄洪和洪水滞留区的洪水影响评估；负责水利设施突发的危机事件的应急工作。寿光水利局设有防洪防汛抗旱综合办公室，掌握雨水水情和灾害，必要时发布洪水，台风预报，警示和舆情公告。

潍坊市水利局与旱涝灾害有关的主要有两个科室。其中一个市防汛抗旱督察科，主要指导城市城市防汛抗旱责任制的建设，对基层防汛抗旱办公室进行指导建设，其中就包括寿光市防洪防汛抗旱综合办公室。另一个是防汛抗旱信息调度科。负责组织防洪演习，指导抗洪救灾工作；负责各种气象，干旱和工作条件的收集分析发布和处置；负责组织防汛抗旱会商会议，拟订防汛抗旱应急调度、组织实施应急抢险方案[2]。

2.危机预警预案。寿光市2012年发布的《寿光防汛应急预案》根据降水预报、实时汛情、险情、灾情等因素，以及汛情可能造成的危害程度将预警级别由轻到重依次分为蓝、黄、橙、红四级防汛预警，并分别针对不同级别预警制定不同应急预案。

而《潍坊市防汛应急预案》则更为详细地将防汛预警机制作为预案中的一节进行详细的规定，市气象局、国土局、海渔局、水文局以及其他有防汛任务的部门和单位根据职责分工及时提供天气、雨情、水情、工情、灾情等有关信息，作为防汛预警发布的依据，各县市区、市属各开发区防指负责提供辖区内中小河流、小型水库的水情、洪水预报，各类防洪工程的安全运行状态、险情，洪涝灾情及灾害(含山洪灾害)预报预警等信息，市防办负责及时收集、汇总预警基础信息，分析防汛形势，向市防指提出防汛预警发布和启动应急响应建议。潍坊市的预警级别和寿光一致，但在不同预警信息的对应下，潍坊市又设置了不同级别的应急响应工作。

(三)预警机制的运行过程

1.预警前期。潍坊市相较于往年降水量较多，于今年7月份就已经进入汛期，8月份已有台风过境，造成雨水过多的现象。

8月13日，潍坊市水利局发布13日6时至15日6时全市平均降雨量80.0毫米，但并无相关预警信息的发布。

8月14日凌晨，寿光市水利局发布防汛Ⅱ级(橙色)预警通知，并抽调专人成立2个巡查组，对城市部分重点地段、重点区域、重点部位进行现场查看，了解防汛形势，及时掌握城市防洪排涝情况。

8月15日，寿光水利局发布相关汛期公告“水利局：迅速进入实战状态，全力确保安全度汛”。

8月17日-8月19日，潍坊市国土局一直在发布相应的地质灾害预警预报，加强预警预报和应急值守。

8月17日13时37分潍坊气象部门发布台风重要天气预报和预警信号，先后发布雷电黄色预警信号、暴雨蓝色预警信号、暴雨橙色预警信号、暴雨红色预警信号、雷电黄色预警信号、大风黄色预警信号，为防汛办提供了准确的气象信息。

8月18日21时05分潍坊市防汛办公室发布防汛Ⅳ级预警。

8月18日，寿光市人民政府防汛抗旱指挥部发布通知：寿青边界的谭家坊水文站观测弥河泄洪量已达到每秒380立方米，洪峰即将进入寿光。

在预警前期可以看出，寿光市政府和寿光市水利局危机监测工作和预警信息发布工作配合较为高效，但潍坊市防汛办针对潍坊市气象部门、国土部门提供的监测信息反应较为迟缓，这也为潍坊市中后期预警工作带来了压力。

2.预警中期。8月19日，寿光市政府发布关于防汛防台风工作的紧急通知，弥河、丹河泄洪流量大，各镇街区立即组织力量对辖区范围内行洪河道上的各路口、缺口、排涝口、涵洞口等抓紧时间再组织一次详细排查，针对排查出的隐患问题立即进行封堵，安排专人进行盯靠，一线警戒，24小时应急值守，确保河道行洪安全。

12时53分寿光市发布消息暴雨蓝色预警信号已升级为暴雨橙色预警信号。

13时20分潍坊市将防汛Ⅳ级(蓝色)预警升级为防汛Ⅱ级(橙色)预警。

16时13分寿光市政府发布暴雨红色预警信号。根据潍坊市防汛抗旱指挥部通知，弥河上游黑虎山水库泄洪流量为1160立方米/秒，冶源水库泄洪流量为300立方米/秒，加上区间来水，进入寿光市境内流量将达到1700立方米/秒。

随着雨势的不断加大，21时50分寿光市将防汛Ⅱ级(橙色)预警升级为防汛Ⅰ级(红色)预警。而潍坊市政府则在22时40分才启动了防汛Ⅱ级应急响应。

这期间，寿光市政府再次发布关于弥河上游水库加大流量泄洪的紧急通知，泄洪量再次加大。同一时段，寿光市市政府办公室发布了关于做好防雨防灾紧急工作的通知。

8月20日寿光市政府再次发布关于冶源水库加大流量泄洪的紧急通知，同时于0时50分发布关于启动防汛Ⅰ级应急响应的通知。

预警中期是整个预警过程中最重要的阶段，也是争分夺秒的一个过程，寿光市政府针对现实汛情和雨水情况，响应迅速，多次提高预警级别，提高了寿光市政府和社会公众对此次雨水灾害的重视。而潍坊市政府从整体灾害考虑，多次发布泄洪通知，同时由于前期预警工作迟缓，导致潍坊市政府和潍坊市水利局在整个灾害预警过程中形成负面被动的形象。

3.预警结束。8月21日寿光市政府发布关于冶源、嵩山、黑虎山水库停止泄洪的通知，之后，潍坊市水利局才发布关于做好防汛和抗灾减灾工作的紧急通知，相比于寿光市19日的防灾紧急通知显得有些迟缓。

图1 预警过程示意图

在此次预警机制运行中，由于寿光一直处于汛期，预警机制反应较灵敏，信息发布总体较及时。可以看出，暴雨和泄洪同步发生是寿光此次洪水事件的最大原因，前期潍坊市水利局和寿光市水利局的气象等各项预警信息保持一致，但后期由于一段时间内雨量不断增加，潍坊市预警信息和防汛信息明显迟缓于寿光，且不断发布泄洪通知，使得寿光市短时间内无法作出有效反应。从系统论的角度来看，在此次系统运行中，各个子系统的配合存在着问题但也有可借鉴之处。

(四)寿光洪水预警机制运行分析

1.关键环节失灵，风险评估工作缺位。寿光危机预警机制中信息管理网络是构成预警系统的关键一环，信息管理网络首要工作是对风险的评估。由各个子系统构成的预警系统，如果在某个子系统缺位或者工作不完善，就会牵一发而动全身，导致整个预警机制无法达到原有目标。虽然寿光防汛工作很早就进入全面备战状态，但在19日泄洪当天，由于对到达寿光的洪峰量判断不准确，使得讯息在一天内变化差值较大，导致村民对于洪水的忽视，从而造成了大量村民财产损失。

2.系统结构限制，上下级信息缺位。在预警机制结构中可以发现潍坊市虽然作为寿光的代管政府，但并没有发挥资源支撑和信息指导的作用，相反寿光和潍坊的预警信息发布有延迟误差，寿光于晚上9点已进入I级应急响应，而潍坊刚刚发布橙色预警。预警信息发布不到位，导致城市整体对于洪水和暴雨的严重性预估失误，无法有足够的时间对寿光人民的财产转移做出合理安置，在权重之下只能选择泄洪。在暴雨期间，对于洪水的关注需要考虑上下游所有地区，潍坊作为预警系统中的信息发布者，寿光作为信息的反馈者，两者之间的信息沟通不畅，使得预警系统作用发挥不到位。灾害统计和信息传播不及时不仅会导致人们的误解，还会导致政府信誉的下降，从而导致舆论危机，也会使救援人员很难及时有效制定整个危机管理过程的救援计划[2]。

3.开放性不足，传播信息不到位。由于前期对于风险评估不足和信息发布不一致，所以没有足够的时间安排人员进行转移动员，多数村民对于此次洪水危机认识不到位，危机意识薄弱，导致财产无法得到合理安置。多数村干部通过微信群的方式进行信息发布，信息容易被忽略，预警信息发布不够有力度，无法达到预警的效果。村民缺乏洪水预警等演习，预警机制不够完善，无法形成完整有效的预警工作。总体而言，寿光防汛预警机制缺乏开放性，无法让村民进入预警系统，成为重要的一环。从信息传播的速度来看，此次泄洪预警信息虽然发布，但由于预警机制中监测环节的迟缓，通知与灾难几乎同时发生，给社会群体做出反应的时间有限。另外一个关键性因素是预警信息的有效反馈和回应，寿光市受灾群众对于预警信息无法有准确判断，依据惯性思维忽视了泄洪和暴雨双重灾害带来的危机后果，对预警通知反应迟钝，导致财产转移时间不足。

在此次洪水预警事件中，虽然预警信息发布迟缓且多变，但是由于寿光市政府和潍坊政府都对此较为重视，迅速采取了相关救援措施，人员伤亡较少。

4.时序性较强，信息决策迅速。在整个洪水预警过程中，寿光市面对洪水和暴雨，一天之内迅速决策升级预案并且加大力度。为全力做好防汛工作，市水利局于19日晚将防汛预警级别升至Ⅰ级(红色)，并且立即启动了一级应急响应预案，快速利用电视、广播等方式向其他政府部门和社会公众发布了防汛I级(红色)预警的通知。此前在8月13日至14日的台风“摩羯”中，寿光市水利局的预警工作也做得非常完备，提前做好监测预警，安排部署防汛检查工作，进入防汛实战状态，顺利应对强降雨天气。寿光市水利局作为预警系统最前线的一环，作到了及时处理信息，及时发布预警信息，作出预警工作的部署，信息决策迅速，保证了这一环节的时序性，在整个洪水预警过程中有效地避免了一些损失。

5.危机管理体制完整，救援迅速。虽然预警信息发布较晚，评估不到位，但是后期寿光市政府和潍坊市政府迅速采取措施。潍坊市公安机关启动救灾应急预案，组织了8 000多名公安警察，16 000多名警察辅助部队，800多名城市边防卫兵和士兵[3]；民政系统按照潍坊市自然灾害救助应急预案规定，针对受灾情况迅速启动了自然灾害救援三级、二级、一级应急响应；市政府也在第一时间启动了防洪应急预案，组建救援预备队和救援应急小组，调查潜在的安全隐患，确保市民安全出行。寿光市各级政府机关采取应急措施，市政部门直接响应组织40岁以下中青年干部到严重灾害现场的呼吁；各镇区所有乡镇干部提前派出设备和材料，组织中青年村民，组建应急队伍22 000人；市直接部门和单位将能够参加防汛救灾的人员，全部纳入应急救援队伍，总人数超过3 800人。各镇区的工作人员一起加强大坝，组织受灾群众的疏散，营救被困人员。与此同时，社会组织的救助工作也在同步进行，全市约有5万人直接参与一线救灾。

建立地方危机预警机制的最终目标是通过该系统的高效运转，实现预警目的，控制危机发生的概率。在寿光防汛预警信息系统中，虽然寿光市政府作为系统关键核心，但是其他子系统和它相互关联，一个系统间传达不到位，就会导致预警机制整体运行欠缺，如图2所示。在这次系统运行中，潍坊市和寿光市之间的信息传达不到位，村民意识薄弱，都导致了这次洪水财产损失惨重。

图2 寿光泄洪危机预警系统

三、系统论下地方政府危机预警机制的构建

在危机管理活动中，通过有效预警可以将危机的风险程度降至最低，所以预防往往胜于治理。地方政府预警机制的完善应以明确责任和增强权威性为基础，加强风险评估和预警工作的建设。同时还需要拓展预警信息传播的途径，实现多元化传播，增强预警工作的灵活性，最大程度地减少危机带来的损失。

(一)注意整体性，加强风险管理工作

在公共危机管理过程中，政府工作的第一目标就要加强风险管理，即对预警监测对象——有可能引发危机的隐患因素进行实时监测，这也是为危机预警机制整体性运行做出的先期预判，更好地发挥预警系统的整体性。首先，从公共危机风险因素出发，实时监测和分析风险因素的发展现状和趋势；其次，注重风险识别，确定风险的类型和水平；最后，关注风险评估并分析预测风险的趋势。预警作为危机管理中的先期工作，可以有效地避免潜在风险，合理应对可以控制的风险，以最快速度将不可控风险进行转移处理。最后，政府需要及时对风险带来的后果进行处理，即启动地方政府突发事件的应急响应工作。

(二)构建系统动态平衡，预警工作与社会响应相结合

预警机制运行对社会公众发出预警信息之后，危机承受群体是否能够迅速做出应急准备也是政府危机预警机制发挥作用的关键性因素。社会和其他政府系统对于预警的迅速反应可以弥补预警工作的不足，从而实现预警机制的动态运行平衡。

首先，在预警工作中，信息来源的权威性、准确性和真实性会影响到信息接收者对于预警通知的反应程度。因此，政府不仅需要确保警示信息的真实，而且需要和社会沟通，保证信息不失真，以其提高警示信息的有效性。

其次，需要提高公众对危机的意识和对预警作出反应的能力，并应制定有针对性、有效和持续改进的预警方案，以适应当地社会的特殊性，避免危机应对中的混乱，在整个社会中建立良好的危机感。最后，必须通过各种实用和多样的形式，如课堂教育，媒体推广和社区推广，探索合理的宣传教育方式，鼓励社会全体成员了解危机预警相关知识，学习危机处理和应急救援相关技能，提高社会整体的危机意识，增强社会整体预警能力。

(三)加强预警信息的传播，加强系统的时序性

预警信息发布和传播的过程是一个追求时效性的过程，所以对于预警机制的时序性而言，传播手段和传播主体非常重要。首先，从传播手段的角度来看，传播预警信息的手段必须具有多样化的特征，包括电话、广播、电视等传统媒体，同时加强融媒体预警中心建设，发展手机短信、微信、微博等多种平台端口结合的形式，另外，随着社会公众和第三部门对公共事务的参与意识提升，民间组织自愿传递通知的形式也需要被重视。不同的通信手段可以确保不同的群体可以接收预警信号。其次，从报警传输的主题来看，预警信息一般由政府发布。预警信息与群众生命财产息息相关，所以必须真实准确，才能彰显政府信息发布的权威性。如果群众难以准确理解报警的含义，就必须利用社会力量进行报警传输工作并解释政府警示，这将大大改善预警信号的时序性。

(四)建立流畅的系统结构，建立联动的信息管理中心

在各子系统之间信息网络畅通的前提下，信息管理中心通过公共危机监测、信息收集、信息评估和预警预控等环节，密切监控系统的内部和外部环境，搜索和收集相关信息，及时发现危机迹象。除此之外，信息管理中心需要为监测对象建立合理的预警指标体系，根据监测现象和监测信息对危机发生的风险概率和风险类别进行评估，迅速得出准确的预警信息。最后，根据预测和优先事项原则，预测信息和警报将发布到系统和社会中的不同对象。

信息网络遍布整个预警机制的大规模系统，各子系统的信息网络共同构成了一个综合的信息流通管理系统。信息网络如神经元般通过突触捕捉信息并将其传送至信息管理中心，实现预警信息的全覆盖。

四、小结

系统论视角下的公共危机预警机制的运行过程必须符合系统运行的原则：整体性、结构开放性和时序性。一方面，我们需要关注公共危机意识、相关法律法规、组织系统和信息管理网络之间的关系。另一方面，更应该从危机管理的宏观角度把握危机预警与危机管理之间的系统性关系，突破官僚制的层级桎梏，提高预警系统在危机管理中的重要性，使得系统论更好地指导公共危机预警机制的运行。同时，预警机制需要对社会开放，促进系统的动态平衡，整合专业和社会力量，加强对预警过程的监督，加强危机意识教育。系统论指导下的政府危机预警机制运行过程中，各要素将会被系统整合从而更高效地对接全社会应急管理各项资源，向社会公众提供准确有效的预警信息，提高全社会危机预警意识。