上海城市管理标准化的发展思路、政策建议和案例分析

文/金彤

一、上海城市管理标准化的现状和问题

（一）发展现状

改革开放40年来，特别是近年来，上海不断加强城市管理相关标准的制定和完善，标准化工作取得了长足的进步，标准的数量和质量都稳步提高，执行修订日臻完善，功效能级逐步体现，社会效益日趋显现，技术性标准与行业管理标准相辅相成，精细化导向成为趋势。在此期间，有的标准（如社区养老标准）上升为国家标准，有的标准（如房地产领域相关标准）在逐步规范。

在安全领域，组织制定了《重点单位重要部位安全技术防范系统要求》《住宅小区安全技术防范系统要求》等涉及安全管理的地方标准20余项。

在公共管理领域， 2015年下半年以来，上海探索建立一套系统的城市管理标准，确定了“8＋1＋1＋1”整体架构，共包括56部实体标准。

在公共服务领域，上海在全国率先发布了养老、医保等民生服务类地方标准，《社区居家养老服务规范》等多项地方标准上升为国家标准，现正将试点成果向全行业辐射推广。

在社会治理领域，近年来，上海市制定了《社区事务受理服务中心建设服务规范》《社区公益服务项目绩效评估导则》等一批地方标准。2014年，制定出台了创新社会治理、加强基层建设的“1＋6”文件，为上海基层社会治理明确了一套科学有效的标准和制度体系。

在行政权力运行领域，制定了《行政审批办事指南编制指引》《行政服务中心服务规范》等一批地方标准，逐步完成全部1124项行政审批事项标准化建设，实现了行政审批标准化全覆盖。

（二）存在问题

诚然，上海城市管理的标准化工作取得了长足的进步，但由于一些主客观的原因，依然存在以下“三不”问题有待解决。

1．层次不高，待提升。一是有的领域缺标准；二是有的领域有标准但比较随意，不精准、很含糊；三是有的领域标准不合理。

2．效能不佳，待优化。一些领域开展标准化城市治理效能不佳。如：城市垃圾综合治理待优化；交通综合治理待优化；出租车及网约车的管理待优化；高层建筑防灾减灾措施还不系统，待优化；城镇排水除涝标准低，防汛基础设施不足，待优化。

3．信息化水平不高，待提升。数字化水平低，信息化建设相对薄弱，尚未建立起标准化的数字信息系统。信息化水平是数字化城市管理水平的重要标志，它的提升有助于提高城市管理的综合水平。

（三）原因分析

1．机制体制的制约。一是政出多门，协调难；二是内部监督不完善，需创新。

2．区位存在的限制。上海的区位条件决定了有些标准不可能很高。如上海处于长江和黄浦江的下游，水质受上游的影响大，很难提高水质标准，更难制定上海的标准。

3．法规制修的制约。上海的法律制定权、修改权很有限。当新的标准制定与现行法律有冲突时，难免导致少有作为。因此，在推动标准的制定和实施时，需要突破有些法规限制，如垃圾处理标准、网约车标准等。

二、发展思路

应通过建立健全城市管理标准体系来为精细化管理提供标尺和依据，聚焦技术标准、管理标准等领域，梳理、制定、修订相关标准，以精细化为导向，逐步实现城市管理标准的全覆盖、高水平。结合实际，针对上述三大问题，应具体做好如下八个“着力”。

（一）国际接轨：着力卓越的全球城市特色的标准化建设，提高层次

1．第一维度，上海标准需具有卓越的全球城市特色。具体涉及四个方面。

一是标准领域。卓越全球城市必不可少的标准应着力生态环境、公共安全、食品安全、交通、社会治理等领域的高标准。

二是品质导向。上海标准制定要对标全球城市的高品质需求。对标纽约、伦敦、巴黎等国际一流城市、全球城市的治理标准，结合上海城市发展阶段和综合实力，甚至可以创新标准，以更好满足人的高品质、高层次、多样化的需求，从而以标准推动城市国际服务功能提升。

三是高于国标。上海在很多领域可以高于国家标准。应当说，沪宁杭在很多城市管理领域高于国家标准，上海需要探索在一些与国际标准接轨并能在全国起引领示范作用的标准。标准制定要更多地考虑人性需求，更注重人的感受，要以人为本，致力于满足人民群众对美好生活的需求，与上海“四个品牌”打造相结合，更关注细节，反映城市发展规律，体现城市高品质发展的内在需求。标准制定要有利于城市精细化管理，通过标准制定推动城市软硬件的精细化。

四是探索引领。上海在一些领域可以探索引领示范型的标准。通过制定相关领域精细化管理的成功标准，争取在全国起到导向、示范的作用。

2．第二维度，上海标准需逐步与国际大都市对接。

一是对接方式。积极开展与城市管理标准化工作相关的国际交流与合作，引进发达国家或城市的先进经验、理念、模式和方法，实质性参与国际标准化活动。制定或优化既体现国外先进理念、先进经验又符合中国国情、上海特色的标准，在引进中创新，在创新中提升。

二是对接方法。利用国际间多边合作平台、交流渠道、服务网络，获取标准应用方面的信息、经验、渠道、体会、做法，分析国际间标准应用存在的问题，借鉴先进经验，“解剖”和分享成功案例，创新解决方案，逐步推动国内标准、上海标准与国际接轨。

（二）底线掌控：着力把握三大底线，提高效能

一是法律底线。标准要有法律底线，标准的制定和落实不能违反法律。二是创新底线。标准的制定和落实不能阻碍创新。标准要为创新留下空间，不能因为标准而限制了创新，反而应给予创新更大的空间，取消或放松限制性的条件。三是数量底线。标准不是越多越好，但没有标准是万万不能的。要树立人本和功效理念。

（三）分类把握：着力精准施策，提高效能

一是标准化不一定完全定量化、流程化，也可以是定性与定量相结合。二是涉及城市安全的标准要高，影响到城市创新的标准可以减少或取消。三是并非所有的领域都要有很多标准，如有些行业规范不一定能上升为标准。四是标准可以分为强制性、建议性、指导性（调动市场主体积极性）等几类。标准要结合城市的特点，如在巴黎衣服不能晾出去，但上海比巴黎潮湿，就不能强制。

（四）空间预留：着力现实和未来统筹平衡，提高层次和效能

一是有的标准要有调整的空间，既有固定标准，又有非固定标准。要适应经济、社会、技术发展的变化，依据上海所处的城市发展阶段，统筹多个管理部门，体现多元和丰富的特点，努力满足各个领域、各个群体的诉求。

二是标准化是动态完善的过程。标准体系建立起来、标准制定出来后，宣贯到位，并在实施过程中经过不断地检查和自评发现问题，持续改进，保证标准的持续有效性，形成可反馈、可改进、可提升的城市管理标准体系。

（五）简单有效：着力执行和程序，提高效能

主要是指标准的执行和程序。简单有效的标准有利于执行，方便广大居民群众。应简化标准程序，将复杂问题简单化，尽量用信息化、智能化手段，让企业、群众少跑路，让信息多跑路。

（六）产业培育：着力中介培育和试点服务集聚，提高效能

在建立完善标准化服务体系基础上，进一步培育标准化的中介咨询、信息服务、法律、会计等服务机构，支持社会组织、企业、个人等参与标准化服务，培育标准化专业服务产业。试点发展上海标准化专业服务产业集聚区，培育标准化服务市场。

（七）机制创新：着力五项机制的建立完善，提高层次和效能

建立健全城市管理标准化可持续运行并发挥预期功能的机制，建立城市管理标准化长效机制，推进动态的、持续改进的城市管理模式，不断提升城市管理水平。

1．管理机制。在市标准委员会和市质监局的积极引导下，吸引第三方机构、社会力量参与。在标准执行中，选取重要的、可操作的领域，政府主导强制推行，社会力量广泛参与。

2．监督机制。以政府绩效考核和社会参与的形式进行内部与外部两个层面的监督。

3．激发市场标准创新活力的机制。研究制定团体（联盟）标准管理相关细则，试点推行团体（联盟）标准登记管理制度。完善团体标准集中受理登记平台建设，全面实现团体标准登记网上受理。

4．地方标准技术评审制度。围绕重点领域，明确地方标准的行政管理和技术管理职责，不断提升地方标准的质量和水平。

5．区域联动机制。以城市标准化创新联盟建设为突破，强化城市标准化创新和区域标准化联动，构建区域标准化工作新格局。推动长三角区域地方标准、团体标准互认及共同实施。

（八）信息化提升：着力标准运用的信息化提升，提高信息化水平

一要用系统的观念引领标准运用的信息化方向和目标；二要用先进的技术来保证标准运用的信息化技术和手段；三要用显著的成效来体现标准运用的信息化成果和水平的提升。

三、政策建议

（一）政策支持

应出台政策支持标准制定与推广、标准服务、标准研发、标准产业发展。对于社会组织、社会企业、行业协会等主体或个人研究、设立和推广相关城市管理标准并产生一定影响的，在自筹资金的基础上给予适当补贴或奖励。

（二）组织协调

以行业主管部门为主导，制定单位联合上海市质量技术监督局、上海市标准化委员会、上海市法制办、上海市标准化研究院以及大学科研院所、行业协会、社会组织、企业等，吸引社会公众参与。在前期研究的基础上，制订研究、讨论、征询、拟订、修改、试行、推广等程序，按照程序执行并不断完善。

对于新设的标准、修改的标准，由市标准化委员会统筹协调各相关部门，以法规、条例、文件等形式逐步推行。利用新一代信息技术，建立健全监督中心和指挥中心管理体制，从而实现精准、高效、全时段、全方位覆盖城市管理。建立标准化效能监察体系，监察实施过程、实施结果，并实施量化考核。在完善标准体系的过程中体现综合治理和社会参与的理念，体现公民参与权。引导社会组织和公民广泛参与精细化管理标准体系建设的全过程，形成政府主导和社会共治的局面。

（三）法规完善

城市管理标准化有助于推进城市管理法制化。标准的优势在于制定和推行的效率高，但约束力不足，需要法规助力。标准的量化或技术性规范的细化，可为法规更好地规范执行提供技术支撑与保障。而且，标准作为科学、技术和实践经验的总结，也可以通过法规来配套推进，进而提升城市管理水平。但法律法规体系和标准体系在制定主体、法律效力和分类依据等方面都是不一样的，加强两个体系及制定主体之间的衔接和配合对于推进依法治市和城市管理精细化十分重要。为此，在推动城市管理标准体系建设、在执行环节建立健全相应的标准的同时，应做好标准与法律法规体系的衔接和配合，结合发展需要，进一步完善《上海市地方标准管理办法》《上海市标准化条例》。

（四）信息服务

加强信息化、城市管理数据体系、信息系统互联互通的标准化建设。城市管理标准化基于数字化和深度信息化，实现虚拟城市空间与实体城市空间的互动，从而对标准化提出了更高的要求。通过标准化支撑城市管理的规范化、科学化、程序化、数字化，进而推动城市管理从原来条块分割、相对封闭的架构迈向智慧城市开放、协同、合作的架构，推进大数据分析与应用，以支撑全面透彻地感知、宽带泛在的互联、智能融合的应用和以人为本的可持续创新，以标准化支撑的深度信息化推进城市管理标准化。

随着新一代信息技术的发展，标准本身也需与之相适应。应通过云计算、大数据、人工智能等科技手段，建立共享的数据服务平台,全面汇聚上海城市管理领域相关数据信息并及时分析研判。

利用新一代信息技术，结合现代城市管理模式，将城市管理数据的采集、处理、分析、显示、评价等全部流程数字化，实现计划、组织、指挥、协调、控制与创新等智能活动和管理方法集合的一体。

（五）平台共享

知识社会、智能环境下大规模知识共享为群体协作提供了基础，使得相关群体跨越时间和空间障碍参与标准化过程成为可能。搭建开放平台，通过大数据、维基百科、微博、AI、Fab Lab等工具和方法应用，让公众及社会相关机构参与标准化，以社会公众的需求为导向，不断完善标准化指标设计，在标准的实施和完善中不断提高城市生活品质，在汇聚大众智慧和引导社会参与中实现人性化、精细化的城市管理。通过建立开放平台，以市民、社会广泛参与的用户创新、开放创新、共享创新、大众创新推动标准化发展。

建立健全上海市地方标准管理信息平台，优化和完善地方标准全过程管理，逐步形成“制度+科技”的新型地方标准管理体系。

建立健全城市精细化管理标准体系查询、信息共享等综合性服务平台。

（六）人才支撑

引进和培养标准研究、标准应用、标准服务、标准推广等标准化人才以及领军的高层次标准化人才、跨专业的标准化人才。选择一批标准化人才到国外发达城市接受培训，拓宽视野。

（七）资金保障

逐步建立城市治理标准化社会多元化投入机制。规范资金使用方向，提高资金使用效率。

四、上海城市管理精细化工作的实施案例

依据上海市质量技术监督局关于发布《2018年度第一批上海市标准化推进专项资金项目申请指南》的通知中的具体要求，探索制订《上海市政府采购“房地产服务——物业管理”项目在公开招标或竞争性磋商方式下基于“综合评分法”的评审打分标准（试行）细则》。

物业管理作为一种复合型社区服务行业，在城市管理和发展中发挥着越来越重要的作用。《上海市住房发展“十三五”规划中》明确指出,坚持规划引领与管建并举相结合,提升管理能级，促进城市有机更新和城市特色风貌塑造相协调，强化环境保护和生态修复,打造宜居宜业社区，使城市更具韧性、更可持续。这说明“十三五”规划将物业管理在城市管理中的作用提升到了一个新的高度。

政府采购项目中的物业管理项目具有项目多、金额大、频次高等特点，制订具体有效的评审标准和细则是做好政府采购工作的有效保证，既具有长远的战略意义，又符合积极的现实操作要求。评审标准具体如下。

（一）商务标部分评分（共20分）

1．确定评标基准价：经评标委员会甄别确认，满足招标文件要求且投标价格最低的投标报价为评标基准价，其报价满分为20分。

2．确定其他投标报价分：计算公式为投标报价得分=评标基准价/打分投标单位的投标报价×20%×100。

经评标委员会评审，如投标单位的服务方案不能满足招标文件要求，该投标将不列入评审范围，其报价如为最低投标报价，也不作为评标基准价。

如果评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查的投标人的投标报价,有可能影响产品质量或不能诚信履约的,将要求该投标人作书面说明并提供相关证明材料。投标人不能证明其报价合理性的,评标委员会应将其作无效投标处理。

（二）技术标部分评分（共80分）

1．企业基本情况（共6分）

（1）企业运营情况（共2分）

根据企业自评标年度起上溯两年的年度损益表打分。均赢利为2分，一赢一平为1分，一赢一亏或2平为0.5分。其他及两年均亏损为0分。

（2）管理规模（共2分）

实际在管总面积：30万平方米以上（含30万平方米）为2分，10万平方米以上（含10万平方米）为1分，10万平方米以下为0.5分。

（3）通过质量认证（ISO9000）、职业健康安全认证（OHSAS18000），环境认证（ISO14000）（共2分）

通过ISO9000、OHSAS18000和ISO14000三项认证或两项认证的得2分。

2．近三年类似项目评价和业绩情况（共10分）

投标人目前管理的类似场所项目（多个单位同一区域算1个）有1个的为3分，在此基础上多增1个加1分，最多5分。有1个考核合格的业主评价的为3分，在此基础上多增1个加1分，最多5分。

3．整体服务理念、目标、管理方案策划、具体实施方案和物业管理服务的应急预案（共25分）

根据投标人提供的相关项目服务方案思路、各项管理内容、针对性、管理设想、服务定位、服务方式、特色管理、重点难点的应对管理措施等具体实施方案与措施，以及应急预案、紧急事件处置措施、各类突发事件的保障措施等进行打分。综合评价好的得21-25分，较好的得17-20分，一般的得12-16分。

4．管理机构及管理制度（共8分）

根据投标人提供的管理机构设置、各部门职责、工作流程、各类规章制度、保密规定及管理的实际操作性、可行性、针对性，针对物业所作的规划情况、检查验收方案、办公设备配备等情况进行打分，综合评价好的得7-8分，较好的得5-6分，一般的得3-4分。

5．人员配置和管理（共8分）

根据投标人针对本项目各类人员配置是否齐全、科学，是否满足招标文件人员任职要求，重要岗位、专业人员是否在政审、体检合格基础上持证上岗，人员考核是否有标准、有措施、有奖罚淘汰机制，以及上岗仪表、行为、态度标准是否统一、规范等情况进行打分。综合评价好的得7-8分，较好的得5-6分，一般的得3-4分。经评标委员会评审如投标单位的人员配备不能满足招标要求或相关法律法规要求的，本项得0分。

6．项目经理（共5分）

具有大专以上（含）文化程度，5年以上（含）项目管理经验的得5分；中专文化程度，3年以上（含）项目管理经验的得3分；高中文化程度，1年以上（含）项目管理经验的得1分。不满足条件的，酌情减扣。

7．日常管理服务措施与承诺（共10分）

根据投标人针对本项目所作的有关日常管理服务措施的承诺中有关常规性方便业主服务、业主相关工作联系程序和制度、考核方法措施以及年度服务工作业主综合满意率的内容进行打分。综合评价好的得8-10分，较好的得5-8分，一般的得3-5分。

8．费用报价依据和合理性（共5分）

根据投标人所投报费用报价情况进行打分。综合评价好的得4-5分，较好的得2-4分，一般的得1-2分。

9．投标文件编制和完整性情况（共3分）

目录、框架、主要内容完整，投标文档制作完好的得3分,如部分完好，根据上述三项的响应程度酌情给0-2分。

注释

1．《中共上海市委 上海市人民政府 关于加强本市城市管理精细化工作的实施意见》（沪委发[2017]25号）

2．《2018年度第一批上海市标准化推进专项资金项目申请指南》

3．《中华人民共和国政府采购法》

4．《中华人民共和国政府采购法实施条例》