税收促进贫困治理的政策分析：路径、效果与创新

周艳，王嫚

(安徽财经大学 财政与公共管理学院，安徽 蚌埠 233000)

贫困作为一种复杂的社会问题，从表征看，体现为一部分个体收入水平无法达到某种社会公认的最低生活支出需要的经济问题；从深层看，体现为贫富社会成员之间、发达国家(地区)与欠发达国家(地区)之间在生活水平和资源占有等方面存在差距，进而可能引发矛盾冲突的社会问题。因而，无论是基于人道主义还是基于社会稳定发展需要，政府都有责任承担扶贫减贫职责。自新中国成立以来，我国政府根据各阶段农村贫困特征和致贫原因的转变，不断调整农村扶贫政策，经历由生活救济到精准扶贫脱贫攻坚的政策演进。依托开发式扶贫与社会保障相结合的治理模式，采用财政支出和税收等手段，我国实现了农村贫困人口的大幅减少、农民收入水平的显著提高，农村贫困人口由改革开放之初的2.5亿减少到3046万，相应贫困发生率由30.7%下降到3.1%，农村居民人均收入由1978年的133.57元提高到2017年的13 432元。可见，我国政府主导的扶贫，无论对世界反贫困理论的丰富完善，还是对反贫困实践的经验积累，都做出了重大贡献。财政作为国家治理的基础和重要支柱，无疑是我国农村贫困治理不可替代的重要手段。其中，财政支出通过直接“输血”引导“造血”方式，促进了我国区域性整体贫困的缓解，在理论和实践层面都得到了高度关注和运用；相较而言，以税收为主的财政收入，主要依托部分税种优惠规定，对于区域性整体减贫尤其是西部地区的贫困缓解发挥了重要作用，但由于相关政策零碎，缺乏系统性，其减贫功能相对隐性而间接，尚未得到充分正视。伴随着后“营改增”时代的地方税主体税种缺失、地方财政收入格局重构等现状，科学分析评价税收减贫路径、减贫成效及制度约束，进行相应的策略优化，对于实现到2020年农村贫困人口全部脱贫以及税收制度的完善，都具有重要的现实意义。

一、税收促进贫困治理的路径解析

贫困成因直接决定着扶贫路径的选择。发展经济学主张资本稀缺增量不足是导致贫困的根本原因，具有代表性的观点包括：纳克斯的“贫困恶性循环理论”、纳尔逊的“低水平均衡陷阱理论”、缪尔达尔的“循环积累因果关系理论”等。依据发展经济学理论，经济增长是缓解贫困的必要条件，扶贫减贫政策切入点在于对贫困地区的资本投入，通过大规模资本投入，打破贫困地区“恶性循环”和“低水平均衡陷阱”，促进贫困地区经济增长，提高贫困人口劳动生产率和收入水平。与此同时，制约经济增长减贫效果的关键，在于选择合理的经济增长目标以及投资规模达到“临界最小努力值”。发展中国家受制于有限资本能力，更多是以满足贫困地区人口的基本需要(包括基本食物、饮用水、卫生保健服务、教育和住房等)为政策目标，或以在贫困地区形成发展极(增长点)，通过极化和扩散效应带动周边地区经济增长为政策目标[1]。人力资本理论认为人力资本匮乏是导致贫困的根本原因，贫困实质是能力的缺乏，人力资本素质及其积累决定着个体脱贫致富和社会经济发展[2]。因而，扶贫减贫政策切入点在于对贫困地区的人力资源开发，将有限资源优先投资于教育，尤其是初等教育和技术培训，让农民使用“较好”的农业生产技术，打破传统农业内部均衡和停滞状态，提高农业产出水平，然后再进行工业化投资。从长远看，这也是缓解贫困的根本途径。福利经济学主张分配不均导致贫富悬殊，根据福利经济学的理论主张，在保证国民经济稳定增长的前提下，国家通过收入分配的调节，增加贫困群体在社会整体中的收入份额，会增进社会经济福利[3]。因而，扶贫减贫政策切入点在于将扶贫资源直接配送到贫困群体手中，缩小贫富差距增进社会福利，这些有赖于社会保险、社会救济、社会福利等社会保障制度的实施与完善。

综上可见，减贫路径指明了扶贫政策的着力点和取向，即税收政策通过优化扶贫资源配置，调节收入分配，提高贫困人口收入能力，进而实现减贫目标。这与税收职能主流观点——财政收入职能、资源配置职能、公平分配职能以及经济稳定发展职能基本一致[4]，意味着税收制度本身具有减贫的内在功能。

二、税收促进贫困治理的政策现状

我国促进贫困治理的税收政策以普惠型支农税收政策为主，包括：2006年农业税的废止，及此后陆续展开的牧业税、农业特产税和屠宰税的减免；促进农业生产的税收优惠，比如对于农业生产者销售自产农产品增值税免税，对于从事种植业、养殖业和农林产品初加工等涉农行业的企业所得税减税免税；优化土地资源配置的税收优惠，比如转让土地使用权或承包地流转给农业生产者用于农业生产免征增值税；促进农产品流通的税收优惠，比如蔬菜流通环节免征增值税、农产品批发市场农贸市场免征房产税和城镇土地使用税。这些涉税优惠以减轻农民负担为途径，推动农业和农村发展，提高农村居民整体收入水平。

第二大类促进贫困治理的税收政策主要依托基础设施建设，通过鼓励基础设施产业发展的税收优惠政策，缓解制约“三农”的瓶颈问题，包括：在西部地区设立国家鼓励类产业企业，减按15%税率征收企业所得税；对在西部地区新办交通、电力、水利、邮政、广播电视企业可享受企业所得税的“两免三减半”优惠等；农村饮水安全工程免征增值税；饮水工程新建项目投资经营所得企业所得税“三免三减半”等。由于基础设施相关产业资本密集程度较高，限制条件较多，因而对于以劳动密集型产业为主的贫困地区，相应政策优惠适用范围较狭窄。此外，对于这些限定的特殊行业和项目，进口关税、增值税进口环节都制定了相应优惠，但由于贫困地区及其扶贫项目较难满足限制条件，进而难以真正享受相应优惠。

第三大类是针对直接用于扶贫、慈善事业的物资制定的税收优惠，比如对于来自于境外的扶贫物资，免征进口关税和进口环节增值税；来自于境内企业的慈善捐赠，准予额度在年度利润12%以内部分从企业所得税应纳税所得额中扣除，超过年度利润12%部分准予在以后三年内结转；来自于境内个人的慈善捐赠，准予额度在个人所得税应纳税所得额30%以内部分进行税前扣除[注]资料来源于《中华人民共和国企业所得税法》,并整理。。可见，现行激励企业和个人参与慈善扶贫的税收优惠，主要以税前限额扣除为主，但扣除比例偏低，并且对扶贫对象的直接捐赠不允许进行税前扣除，这些税收规定直接制约着社会力量参与扶贫的积极性和主动性。

总的看来，现行促进贫困治理的税收政策主要依托企业所得税、增值税、关税等税种优惠规定，缺乏系统性专门性的扶贫税收政策。针对贫困人口较集中的西部地区，相应税收优惠主要依托西部大开发战略，减贫功能相对隐性而间接。

三、税收促进贫困治理的效果评价

我国农村贫困地区从分布看，主要集中于西部(图1)，西部、中部、东部地区农村贫困人口占全国农村贫困人口的比例分别为52.3%、36%和11.7%[注]数据为2015年末相应指标,来源于《中国农村贫困监测报告2016》。，国务院扶贫办划定的14个集中连片特困地区有一半也分布于西部地区。西南缺土、西北缺水、青藏高原积温低等自然特征，再加之社会发育滞后、文明程度较低，不仅造成西部地区贫困程度深，而且加大了扶贫脱贫的复杂性和难度[5]。根据《中国农村贫困监测报告2016》数据，西部的贵州、云南、甘肃、西藏、新疆五省区近年来贫困发生率均超过15%，远超同年全国平均水平，并且深度贫困县和贫困村广泛分布，这五省区是脱贫攻坚的重中之重。

图1 贫困人口东中西部地区分布状况(2000—2015)资料来源：历年《中国农村贫困监测报告》，并整理

改革开放以来，政府主导的各项扶贫政策主要以贫困地区为攻坚目标，从1984年划定18个连片贫困地区，到1986年划定331个国家级贫困县，到1994年重新划定592个“国家扶贫工作重点县”，此后，《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》不仅明确国家扶贫工作重点县，同时划定14个集中连片特困地区作为脱贫攻坚重点。在扶贫脱贫的历程中，政府积极采用财政税收手段，提高贫困地区农民收入，创造有利于贫困地区经济发展的环境和条件。贫困地区农民人均可支配收入实现较快增长，2015年达到7653元，增速快于全国农村平均水平，缩小了与全国农村平均水平的差距[6]。贫困地区的生产生活条件得到了明显好转，住房条件不断改善，85.3%的农户解决了饮水困难，64.5%的农户使用管道供水，饮水质量提高。贫困地区的基础设施状况持续改善，2015年通电、通电话的自然村比重分别达到99.7%、95.2%[注]数据来源于《中国农村贫困监测报告2016》。。

伴随着脱贫攻坚难度的加大，税制改革的不断推进，为更客观准确评价税收促进贫困治理的效果，拟从税收扶贫路径即促进资源优化配置、收入公平分配以及经济增长角度入手，以贫困范围较广、贫困程度较深的贵州、云南、甘肃、西藏、新疆西部五省区为对象进行分析。

(一)税收促进资源配置

根据马克思的经典界定，资本本质在于追逐剩余价值，因而在同等税收条件下，资本会涌入市场经济环境更为成熟发达的地区，获取更高价值。表1列示了我国近年西部五省区吸引投资状况。一方面在税收扶贫政策激励下，这些省份近年来固定资产投资的绝对规模和相对比重都呈现逐年上涨的态势，其中，云南省增长最为显著，由2007年2759亿元增长到2016年16 119亿元，年均增幅53.8%。另一方面，这些贫困地区的固定资产投资全国占比份额，除个别年份，其他年份均未能超过6%，再结合人口比重可见，这些贫困地区的人均固定资产投资水平相对更低。

表1 西部五省区固定资产投资基本状况(2007—2016)单位：%

资料来源：历年《中国统计年鉴》，并整理计算

我国针对西部贫困地区，制定了相当数量税收扶贫政策，以吸引人力、物力、财力资源投入，但很多是对原有东部沿海地区、经济特区等税收优惠措施的全国推广统一，未能真正体现贫困地区特有的差别化优惠，再加之先天自然条件恶劣、历史人文环境落后、能源交通通讯等基础设施不发达，致使贫困地区缺乏资源配置的相对优势。由表2可见，近年大多年份，贫困地区的宏观税负水平高于全国平均水平，根据税收替代效应理论，经济主体会以低税或免税行为替代高税或征税行为，进一步证明了贫困地区税收资源配置能力较弱。

表2 西部五省区与全国宏观税负水平(2007—2016)单位：%

资料来源：历年《中国统计年鉴》，并整理计算

注：宏观税负采用小口径，以地方税收收入占地方GDP的比重衡量

(二)税收调节收入分配

地方政府作为重要扶贫主体，在扶贫中需要承担相应扶贫职责，而职责履行需要以收入作为财力保障。1994年分税制改革塑造了中央与地方财政收支纵向不平衡格局，中央虽通过转移支付制度弥补地方收支缺口，但在一定程度上限制了地方政府扶贫的积极性和主动性。伴随着营改增的全面推开，地方政府主体税种的缺失，进一步加剧贫困地区筹集扶贫资金的难度。同时，在现行的税制格局下，由于总部经济、跨区经营以及税收征管规定，使得增值税和企业所得税的税收归属地与税收来源地长期严重背离，进一步恶化了贫困地区地方财政能力。

由表3可见，西部贫困地区地方税收收入规模近年虽呈现逐年上升态势，但单个省份在全国地方税收入总额中所占比重，最高年份还不足2.5%，西藏地区地方税收入直到2016年只有全国的0.15%，2016年五省区地方税收入合计不足全国的6%。在既定的地方税收入格局中，个人所得税、房产税是最重要的具有调节收入分配功能的税种。根据表3显示，在西部贫困地区，一方面由于税源来源有限，另一方面受制于征管技术和条件，以个人收入、财产作为调节对象的税收比重普遍不高，并呈现出在地方税收入结构中占比递减趋势，其中，贵州、甘肃的房产税个人所得税比重年均降幅分别为4.4%和1.8%，云南、新疆状况类似，直到2016年有所回升。西藏地区由于地方税收入基数过低，相应的房地产税和个人所得税占比高于其他地区，但仅在10%左右徘徊。这些严重限制了收入调节，不利于贫困缓解。

表3 西部五省区地方税收相对规模与房、个税比重(2007—2016)单位：%

资料来源：历年《中国统计年鉴》《中国税务年鉴》，并整理计算

(三)税收推动经济增长

从微观层面来看，税收能够有效调节市场主体经济行为的外部性，促进市场效率；从宏观层面来看，市场经济的自发运行会出现周期性波动，政府运用税收这个重要的宏观调控手段实现熨平经济波动，促进经济稳定与发展。近年来，得益于税收扶贫等惠农政策的实施，贫困地区农村居民收入年均增长13.7%，快于全国农村平均水平，缩小了与全国农村平均水平的差距。但根据表4所示，直到2015年底，贫困地区农民人均可支配收入7653元，仅相当于全国农村水平的67%，西部贫困地区更低。在贫困地区既定的收入构成中，依赖农村低保、农村基本养老、新农合等社保制度的转移性收入占据较高比重；依托于宏观经济增长的工资性收入与经营性收入较上年有所增长，但仅有全国农村平均水平的55.6%和72.9%，税收促进益贫性增长的功能尚待进一步提高。

表4 全国农村与贫困地区的收入对比

资料来源：2016年国家统计局住户收支与生活状况调查

依托税收扶贫路径，扶贫成效还有赖于税收征管水平。从我国目前税收征管来看，涉税数据信息未能充分体现对于扶贫减贫的有效信息支撑和决策辅助，一方面囿于数据真实性和完整性所限，另一方面源于大数据分析方法技术薄弱，难以实现对经济活动进行有效分析、预测及预警[7]。

四、税收促进贫困治理的政策创新

综上分析，税收在促进减贫中发挥了积极效用，但无论基于财力保障还是贫困治理，税收政策都有待进一步优化。基于稳定税负的前提，本研究建议以下政策创新。

(一)构建扶贫税收优惠政策体系

现行税收促进减贫的政策安排隐形且间接，零星分布于企业所得税、增值税、关税等税收优惠之中，减贫力度有限。在三农税收普惠的基础上，建议构建贫困地区专项税收扶贫政策，包括促进贫困地区农村金融发展的系列税收优惠、人才支农的系列税收优惠，辅之研发加计扣除、设备加速折旧等优惠，引导并促进资金流、人才流、技术流等资源向贫困地区配置，增强贫困地区内生“造血”能力，这也是贫困治理的根本。

对现有相应税收优惠，应根据贫困地区产业和劳动力等特征，适当拓宽优惠适用范围。首先，降低高新技术企业的评定标准，拓宽企业所得税“两免三减半”优惠的适用对象，为贫困地区吸引到更多企业及个人投资；其次，对于涉及农业技术培训等相关项目，参照高新技术行业企业所得税优惠标准，同时免征增值税及其附加税费，促进贫困地区劳动力素质提高；再次，对于已投项目，建议对其人工成本允许在税前进行加计扣除，进而鼓励投资项目吸纳当地贫困居民就业，提高贫困群体工资性收入；最后，为鼓励个人在贫困地区投资，可以适当减免其在贫困地区的房产、车辆等财产税负。此外，完善现行的慈善捐赠税收优惠，提高扶贫捐赠税前扣除标准，同时只要企业和个人能获取合法凭证，其直接对扶贫对象的捐赠也允许进行税前扣除。

(二)完善地方税体系

营改增的全面推开，营业税退出历史舞台，意味着地方政府缺失地方主体收入来源，这直接影响地方政府扶贫和调控能力。按照十九大报告中“深化税收制度改革，健全地方税体系”的要求，本研究建议开征房地产税并培育为地方税主体税种。首先，近十年我国商品房销售面积年均增长11.5%，2016年达157 348.5万平方米，商品房平均销售价格年均增长10.4%，2016年达每平方米7476元，可见，房地产税税源较为普遍和充足，而且税基稳定可靠便于控管；其次，房地产税在一定程度上可课征到个人所得税漏掉的税源，调节个人财产积累水平，发挥调节财富分配不均的功能；再次，房地产税能够充分体现受益原则，所筹收入主要用于地区性的公共服务和设施供给，进一步增进房地产价值。依照中央“立法先行、充分授权、分步推进”的原则部署，在房地产税立法的基础上，对地方充分授权，以税率来看，由中央制定浮动税率，然后授权地方根据本地区经济状况、收入水平、文化背景等情况制定当地适用税率，有效调动地方积极性。当然，由于房地产税征收技术性较强，又牵涉众多利益调整，亟待全国统一的房地产信息平台搭建以及房地产登记、房地产纠纷救济等制度建立，因此需要一个过程分步实施。

从税收征管体制来看，为有效提高地方的收入能力，提高贫困地区在资源配置中的吸引能力，建议给予地方一些地方性税种的开征权以及优惠权利。比如资源税，我国贫困地区大都富含矿产资源，通过赋权充分调动地方积极性，地方政府结合当地资源状况，加快资源税改革，不仅会有效增加地方收入，而且有利于改善贫困地区的资源利用效率和生态环境[8]。对于税收与税源背离造成贫困地区税收流失状况，建议中央设立跨区税收委员会，建立跨区域税收协调机制，协调和处理贫困地区与非贫困地区之间的税收分歧，确保贫困地区的税收筹集。

(三)提高直接税比重

从现行税收收入来源结构看，虽然近年增值税、消费税、关税等间接税所占比重有所下降，但直到2016年仍达53.5%，再加上具有显性间接税特征的地方其他税种[注]其他税种包括契税、土地增值税、耕地占用税、城镇土地使用税等。，该比重近70%，而来自自然人的个人所得税、房产税等直接税比重仅有9.4%。这些意味着我国绝大部分税收嵌入了各商品和要素的价格中，并难以触及自然人。从资源配置角度来看，税收犹如打入市场价格的“楔子”，难免会扭曲市场价格的正常形成机制，增加政府控制物价与筹集税收努力间的矛盾，也扩大了国际贸易中境内外商品和要素价格的反差。从调节收入差距、促进社会公平角度来看，70%税收来自间接税，意味着从整体上难以有效管理税收最终归宿，无论是增税还是减税安排，无法实现对特定收入群体的精准调节；而不足10%税收来源于自然人，总量有限，在既定规模下，以调节收入流量为主，难以触及财产存量，进而运用税收调节收入分配差距大受所限。此外，以间接税为主的税制结构，税收负担分配的主要依据在于消费，这也说明我国税收具有显著的累退性特征，基层消费者尤其是贫困群体生活成本中承担了更高的税负比重，这显然有悖于税收公平公正原则[9]。因此，在稳定税负的前提下，逐步减少间接税比重，逐步提高直接税比重，促进分配公平，缩小贫富差距。

当然，税收政策的改革与最终落实，都有赖于税收征管水平的提高。基于大数据、互联网以及信息技术的掌握运用，加强税收征管，提高征管水平。充分整合涉税信息，为精准扶贫提供有效数据支撑，在此基础上建议构建税收、财政、民政、农业等相关扶贫职能部门信息共享的综合扶贫数据库，加强扶贫部门间合作协调，增强以税资政能力。