都市农业区发展特征与实现乡村振兴的对策措施研究

杨娟，郑秀国，吴子平，钱婷婷，赵京音*

（1. 上海市农业科学院农业科技信息研究所，上海数字农业工程技术研究中心，上海 201403；2. 英国北爱尔兰农业食品与生物科学学院，英国 贝尔法斯特，BT9 5PX）

从目前发达国家发展过程中的经历来看，工业化、城镇化推进过程中，农业生产资源要素不断非农化导致的乡村衰落是一个全球性的普遍现象[1]。经济社会发展到一定程度后，无论是发达国家还是较为发达的发展中国家，都经历过乡村振兴与重构来发展乡村经济[2-3]。我国经过改革开放后四十年的飞速发展，经济总量已位居全球第二，但在此过程中形成的城乡发展的不平衡也成为我国社会主要矛盾的主要表现之一，“新三农”问题日益突出[4]，城乡之间巨大的差距成为全面建成小康社会和现代化强国目标实现亟待解决的问题，也成为实现中华民族伟大复兴必须加以弥补的主要短板[5]，因此乡村的发展建设一直是政府和学界关注的重点。

2017年10月党的十九大提出实施乡村振兴战略，社会各界都对乡村振兴进行了解读，提出了指导意见[6-8]，关于乡村振兴研究、分析、部署的报道日益丰富。乡村振兴战略和社会主义新农村建设、美丽乡村建设都是力图解决我国农业农村发展问题，而乡村振兴的目标和要求更高。目前关于乡村振兴的研究和报道，主要是围绕农村农业建设发展的历史[9-10]、城乡发展的主要问题[11-12]、新时代乡村振兴战略的内涵与逻辑分析[4,13-15]，乡村振兴的路径方向，如城乡互动发展、坚持顶层设计、强化制度供给、抓住关键要素等[4]，以及乡村振兴的实施主体[5]和农业的地位与发展[2,16]等，这些文章主要是从国家的层面研究乡村振兴发展的原则和政策，鲜有关于乡村振兴具体措施的探讨[3]，而在实际操作中，不同地区由于地理、经济、现状等条件的不同，其发展措施方法也必然会有很大不同，对乡村振兴战略实施的对策措施的需求十分迫切。

都市农业区是都市周边以农业用地为主要用地类型或以农业生产为主要经济类型的区域。在此区域，城乡差距鲜明这一现象尤其明显，大量的非农就业机会、农业劳动的艰辛等因素导致城市周边区域一家一户的小型农业生产的比例快速降低，农业生产向家庭农场、合作社、企业化经营发展迅速；由于农业生产投入大见效慢，大市场大流通下都市农业区域内劳动力和土地机会成本高， 导致农业发展路径窄，这些问题都限制着该区域的发展。为此，在全国上下努力贯彻落实乡村振兴战略的背景下，都市农业区这一特殊过渡地域的乡村振兴之路应作为一种类型加以研究，厘清这一区域的乡村建设、农业发展与其相邻的城市和农业区的关系，提出行之有效的发展模式，这不仅对我国广大都市农业区的发展有指导应用价值，而且对于我国广大农业区的未来发展也有示范意义。为此本文通过对都市农业区农业农村的发展特点的详细分析，总结探讨都市农业区乡村振兴过程的实施难点，从突破都市型农业发展劣势、缩小城乡居民收入差距、缩小城市与乡村建设差距出发，进一步从科学规划设计、体制机制建设、农业发展方向、社会保障制度和基础设施建设等方面提出具有可操作性的对策建议，供政府管理部门、专业技术人员、企业等各类主体从管理机制、技术设计实施等角度出发提出更加细致的实施方案，推动乡村振兴战略的实施。

1 都市农业区发展特征分析

1.1 都市农业区农业特征分析

1）发展生产型农业劣势明显。都市农业区往往存在着“大市场、小农业”的现象，农业所占比重小，从我国城镇化率高低不同的部分区域的农业生产要素数据对比中可明显看出（表1），经济较为发达城镇化率高的区域，如上海、北京、天津、广州、深圳，第一产业所占比重在0.03%～1.22%之间，而城镇化率不高的大农业区，如河南、山东、重庆等地，第一产业的比重一般在10%左右。

首先，都市农业区发展农业所需要的资源要素机会成本高，其中主要是土地流转和劳动力成本高，都市农业区距离市区近，劳动力的非农就业机会多，农民兼业化比重高，表现为农业从业者人数大大低于农村劳动力人口，兼业农民的比例在54%～75%之间（表1），因此农业人力资源短缺现象严重，尤其是高水平的技术人员、服务人员，而典型农业区农业生产都由当地农民完成，农业从业者人数与农村劳动力人口持平甚至高于劳动力人口，兼业比例为0，甚至负值。

其次，在大市场大流通的背景下，对于大宗农产品和耐储运的农产品，交通要素不再是阻碍条件，土地规模大、市场占有率高、土地产出率和劳动生产率等高的农业区更有竞争力，都市农业区因为农业赋地少、人均承包地少，如上海、广州、北京人均耕地面积仅在0.036 ～0.074 hm2之间，远低于大农业区，因此在大宗农产品和耐储运的农产品上竞争力弱，只能发展特色农产品和不耐储运农产品。

表1 我国部分城镇化率高区域与城镇化率低区域的农业特征对比表Table 1 Comparison of key development indicators between highly urbanized municipals and provinces with low level of urbanization

2）都市农业区的农业专业化和商品化水平高。都市农业区距离消费市场近，运输成本低，同时消费者收入水平高，所以农产品销售并不困难，但消费者对农产品品质和种类的诉求也高，为此也对农业科技提出了更高要求，在此市场优势和市场要求下，都市型农业也会发展出与市场要求相适应的品种布局和经营管理方式，发展生态型甚至有机农业，走优质化、特色化、品牌化道路。为此都市型农业的专业化和商品化水平一般更高，专业分工更趋明显，农产品销售多渠道化，发展了配送、电商、直营店等多种销售形式。

3）都市农业区农业向多功能化发展趋势明显。农业除了具有生产食品和纤维产品等经济功能外，还天然拥有保护生物多样性、保持生态资源等生态功能，以及承载着农耕文化、农业科技等文化功能，即农业的多功能性[17-18]。

都市型农业的发展与整个城市社会经济及生态系统紧密相联，广大乡村地区的山水田园对于都市居民来说是巨大的资源，都市农业区在农业的基础上发展休闲农业、民宿、农业旅游、农业科普等具有明显的区位优势，都市农业区的农业多数除具备基本的生产功能之外，还兼顾利用了其生态、文化等多种功能，发展了农产品加工、观光度假、科普教育、餐饮服务等二、三产业形态，反映在农业生产经营的多样化和经营者收入的多元化等不同方面[19]。2013年上海休闲观光农业已达88个[20]，至2015 年上海乡村旅游接待游客1 998万人次，实现旅游总收入95亿元，吸纳就业2.5万人[21]。

1.2 都市农业区农村的特征分析

1）农村社会发展变化大，乡村治理压力大。一是人口构成发生了很大变化。都市边缘农村地区的人口中，有本地户籍的城镇人口、农业人口，还有从其他区域迁移过来在此居住从事非农产业工作的人口，近年来，有不少来自城市的资本投入到农业，因此都市农业区中还有不少从事农业产业的城镇人口，还有一类特殊的人口，即从其他区域迁移过来在此居住从事农业生产活动的人口，学术界称之为“农民农”，“农民农”承包了大中城市郊区的农业用地从事农业生产，产品销往城市。都市边缘农村地区人口结构的多样性，职业从属关系的复杂性，决定了区域公共管理与服务方式的复杂多样性[18]。

二是村宅状况发生了很大变化。城市化发展过程中大量农村青壮年劳动力转移到城市，随之而来的是这些劳动力在农村地区所拥有的农宅遭到闲置或废弃，以至于在我国广大农村地区普通出现了一种“空心化”现象[22]。刘彦随等[23]早在2009年就对农村空心化的本质和影响进行了研究，并提出整治对策。农村空心化现象不仅出现在边远农村，在大城市周边也有存在，农民非农转移或新建住宅以后，原有宅基地仍保留或闲置废弃。

(4)九宫格绿化种植盘技术。王加权等[22]针对滨河消落带绿化，提出创新型九宫格绿化种植盘技术，该技术的优点在于水可以通过种植盘的圆柱形底盘形成物理绕流，使得种植盘能在水面漂浮并保持相对稳定，实现陆生植物向水面移植，减小水体消落对植被种类的限制，给三峡库区消落带的生态修复提供了新的思路和途径。

总体而言，在都市农业区城乡不平衡发展的管理压力和社会影响要大于其他区域。

2）可选产业类型少，农民增收困难。在城镇化发展初期，由于距离都市中心区不远，而土地成本又相对较低，都市边缘农村地区承接了都市中心区大量低产能企业的产业转移，劳动密集型企业多，价值链较低的生产加工企业多，污染环境或环境风险大的企业多，小企业数量多，规模企业少。随着城市化发展的深入，低产能企业逐渐被淘汰，多数工业企业进入工业园区，都市农业区二、三产业的比重越来越少，这从上海市近十余年农业从业人员的从业类型中就可见一斑，从2002年到2016年，农村从业人员减少了38%（95.19万人），其中从事第一产业的人口减少最多（43.95万人），减少54%，其次是第二产业，减少了17%，约18.32万人，而第三产业仅减少2%，约0.68万人，基本保持不变（图1），带来的影响是集体经济收入来源减少，农业的基础地位淡化，农民增收压力增大，表现在大城市的城乡收入差距平均约3.33万元左右，而城镇化率低的大农业区城乡差距仅1.76万元（表1）。

图1 上海市农村从业人数动态Fig. 1 Employment by Industries in the suburb of Shanghai Municipal

3）土地流转率高，农业规模化生产比重大。现代农业的发展应要经过土地流转后集中，走规模经营的道路，然而在我国现有国情下，农村常住人口接近5.9亿人（2016年底），农业产业就业人口比例要大幅降低，土地要实现大规模经营，进而实现较高的单位劳动产出率，将是一个渐进和逐步的过程[16]。在都市农业区，基于国家的耕地保护政策，郊区农业将在很长一段时间内长期存在。城市化快速向郊区农村推进的过程中，郊区农民获得了大量非农就业机会，一些农民通过土地换保障的形式成为城镇居民，另一些农民尽管还是农民身份，但从事农业生产意愿低。非农就业机会多，农业生产效益低，因此土地流转率高，根据2016年的统计数据，上海农户承包土地总面积为11.73万hm2，其中8.67万hm2已被流转，流转比例约占3/4，为全国最高；深圳自2004年农民全部转为城镇居民后，耕地相较于农业从业人口，达到了人均耕地面积3.37 hm2。都市农业区土地的规模化经营率一般高于大农业区，规模经营为现代农业发展奠定了良好的基础，因此都市农业区的经营现状为提早实现现代农业创造了条件。

2 实施乡村振兴战略的难点

2.1 农业产业兴旺实现难度大

产业兴旺和生活富裕是乡村振兴战略五大目标中的难点，但也是首要任务[24]，尤其是以农业产业为主要经济来源的区域，农民生活富裕目标的实现更加困难[25]。

规模经营、农业科技进步和农业社会化服务体系是实现现代农业的3个条件，为此本文的乡村振兴对策措施中关于产业兴旺的实现建议也是从这3个方面提出，但其中规模经营和农业社会化服务体系是互为前提的，因此要注意培育和引导。此外，在区域发展过程中引入非农产业发展的同时，也应注意不能忽略农业的基础保障地位，要同步补足农业的现代化短板[26]，发挥农业的比较优势，着力推动农业与非农产业协调发展。

2.2 突破土地管理制度难

新时代的乡村振兴，在农村社会、经济等均发生了重大变化的情况下必须对农村地域空间进行再分析，通过科学的规划，重新布局农村生产空间和农民生活空间[27]，修复和拓展生态空间，进而是公共基础设施的布局。这一问题在都市农业区表现得尤其明显，因为地域空间相对大农业区小，人口密度大，土地被分割得尤其破碎，成为农业生产规模化和公共服务普及的双重障碍。为此需要打破已有的永久基本农田区的布局，而国家为保护有效的耕地资源，实施了最严格的永久基本农田制度，要打破生产空间和生活空间的变动互为约束的局面，必须从顶层出发，科学评估土地调整需求的合理性和科学性，严格审批，调整永久基本农田布局，完善耕地占补平衡制度[28]，实现都市农业区农村宅基地、集体建设用地和农业用地等用地类型的科学合理布局。

2.3 区域均衡发展平衡难度大

农业比较效益低，一家一户小规模农业经营难以支撑农民增收致富的最终目标。而我国城镇化发展仍在进行中，农业劳动力将继续由农业转向非农产业、由农村转向城镇地域，如果不能很好地实现乡村振兴，而非农产业也难以持续发展的话，则将造成“农民离农、村落凋敝”，并进一步陷入“中等收入陷阱”。为此，在区域发展上统筹好城镇化与农业发展的平衡，建立好工业反哺农业的机制，切实支持农业发展十分重要。

乡村振兴战略需要与新型城镇化战略互为促进，政策调控上一方面是稳步推进城镇化，促进农业转移劳动力有效进城落户，另一方面通过推进农业规模化、专业化、机械化发展，加强农业基础设施建设，推进农业科技进步，培养农业专业技术人才等途径来提高土地生产率和劳动产出率，避免城镇化以牺牲农业发展为代价[2]。

3 都市农业区乡村振兴的措施

3.1 科学规划乡村的布局，强化村宅的管理利用

我国自古是农业社会，农民占据全国人口的绝大多数，农村数量多而规模小，分布分散。我国农村普遍出现的“空心化”现象不仅浪费土地资源，影响农业向规模化、专业化、机械化等现代化方向发展，而且分散的农村限制着农村基础设施的大幅提升，成为扩大城乡差距的影响因素之一。

科学规划和宏观管理是有效改变并预防农村“空心化”的重要措施。在综合分析区域现状和未来发展的基础上，合理确定建设范围，严格规定用地界线，做好规划编制工作，新建住宅严格限制在建设区域内。同时做好旧宅的管理工作，及时退宅还耕，可大幅度增加有效耕地面积；或统一整治利用，发挥旧宅利用价值，增加经济收入。

合理的村庄规划不仅解决了村落空心化的问题，而且适度的集中居住有助于乡村经济的繁荣，有助于农村基础设施如教育、医疗、道路等公共资源的经济有效配置，方便村民生活。

3.2 建立工农协调发展的体制机制

我国经济的发展沿袭的是工业化城镇化优先发展，农业支持工业，为工业积累提供廉价的劳动力和物质资源，农业与农村对工业化、城市化的哺育和贡献呈现“涌入”效应，而工业和城市对农业与农村的反哺则基本上只属于“收入滴落”效应[29]。

2004年中央经济工作会议上，国家提出我国已经到了以工促农、以城带乡的发展阶段，并指出要调整国民收入分配格局，积极支持“三农”发展。自此，我国开始实行工业反哺农业、城市支持农村的方针，取消了农业税，每年中央“一号文件”均是农业主题的文件，但总体而言我国仍处于城镇化发展阶段，以城带乡、以工促农的体制机制尚不健全，农村只是被动接受工业化城镇化的统筹和辐射，没有很好发挥农村的能动性和主动性[14]，许多措施对农业农村发展的促进不具有可持续性。

工业反哺农业、城市支持农村的措施不能只是在农业项目或农业园区的建设上，应是在乡村发展建设的系统工程上，第一，建立健全农村土地管理规章制度，保障农民拥有的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权等权利。改革农村土地使用制度，赋予农民与宅基地和承包土地更多的财产利益挂钩政策，增加农民财产性收入。同时加强对宅基地的审批和管理，杜绝乱批乱占现象。第二，建立城乡一体化的农村社会保障制度和实现城乡一体化的基础设施和公共服务条件，后文有详述。第三，建立农业产业发展扶持的长效机制，如产业激励政策、产业发展补贴政策，并建立持续的人才培养机制，如本地人口农业就业的补贴政策，农民企业家、农业新型经营主体、农业带头人、农业技术人才等各类农业人才的培养措施等。第四，建立生态环境建设和保护长效机制，不仅包括农业生产的绿色生产标准和监督管理制度，还包括村容村貌、河道、绿化的农村生态维护管理机制。

3.3 重视现代农业产业，发展都市型生态农业

农业依托乡村而存在，乡村社会、土地、经济等的发展变化推动着农业发展方向的相应转变。尽管都市周边乡村区域非农产业发达，农民收入多样化的特点十分突出[30]，但总体而言农村区域的非农产业还主要是依赖于农业的文化、自然生态等功能而延伸展开，如文旅产业、康养产业、休闲度假、田园地产等，因此仍需高度重视现代农业的发展，如此以来现代农业的多功能化发展才更有吸引力。

随着农业人口的城镇化转移，农业生产规模逐步扩大，这一现象在都市周边地区表现尤为突出。生态农业、有机农业、科普教育、休闲农业、科技农业等都是都市型农业发展的重要方向，其中生态农业是都市型农业可持续发展的核心关键，拓展农业功能、挖掘农业附加值是都市型农业竞争力的重要保障。

都市型农业的发展，首要的是发展措施，要培育扶持龙头企业和农业生产大户，通过农业生产的规模化和机械化，实现较高的单位劳动的生产效率，进而是单位劳动的收入。其次是实施产业发展联动机制，成立利益结合较为稳固的部门组织，如形成“龙头企业+合作社+农户”的联动机制，都市型农业尽管规模化生产，但是其规模与大农业区相比还是相差甚远，难以在大市场中抵抗风险，为此通过产业联动机制，实现统一采购、销售、生产服务等方式，形成大农场的效果，提高市场竞争能力。第三要大力引入农业社会化服务，通过低成本、便利化的生产经营服务供给，覆盖农机作业、病虫害防控、农资配送、产品营销等各个方面，缓解都市农业区农业劳动力不足、专业技术人员不足、劳动力成本高的困境。第四要发展多样化的生产和服务，都市消费群体多样，对农产品类型、质量、服务方式的需求多，为此，农业生产的产品类型应多样化，农产品质量应多样化，尤其要注重绿色、有机农产品的生产，对各类型农业服务业的需求也是多样化，需要一定数量的一二三产业融合发展的农业园区，发展创意农业、科技农业、农村电商、农业旅游、度假民宿等与农业农村密切相关的业态。

需要注意的是，都市型农业尽管要注重一二三产业全产业链发展，其一产功能始终应放在第一位考虑，一产是二三产存在和良好发展的前提和保障。

3.4 建立城乡统筹发展的农村社会保障制度

2014年国务院印发的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》指出，将取消农业户口与非农业户口性质区分，逐步实现城乡居民平等享有公共服务和社会福利待遇。文件的出台标志着户籍制度改革这一基本制度改革已进入全面实施阶段。户籍制度及由此带来的权利不平等是形成城乡差距的原因之一，为此需要加快推进基本公共服务均等化、加快推进城乡一体化发展，这一制度的出台具有重要的历史意义。然而在现实中，附着在市民身份上的各种福利农民仍然难以得到[25]，仅在少数地区该制度有一定突破，多数区域进展缓慢。

加快建立一套均等的基本公共服务体系，使农民在教育、医疗、养老等方面享有与城市居民同等的待遇。在经济较为发达的都市周边农村区域，农村人口比重低，政府经济基础好，这一措施完全有条件实施，可作为试点先行先试，进而推广到其他区域。

3.5 加强农村基础设施建设，实现城乡基本公共服务均等化

农业农村的统筹发展已得到各界共识，也被认为是对传统“重农业、轻乡村”发展路径的一种修正[31]。

乡村振兴的核心是产业兴旺，但产业兴旺的前提是留得住人才，乡村的发展是吸引人才的前提基础。因此区域协调发展上不能“重农业、轻乡村”，要注重乡村的发展，进而为农业的发展提供良好资源保障。长期以来，由于乡村分布的分散，工业主要分布于城市建设区，农村地区经济薄弱，农村基础设施建设落后于城市，生活的不便利导致人才引入吸引力不够。而农业要发展，首先是人才、资金等经济发展要素资源的投入[32]，为此乡村振兴战略的实施，首先要大力投入农村基础设施的建设，在区域村庄规划布局的基础上，通过房屋、道路、供水、供电、污水处理、通信甚至是燃气等生活服务资源的配置和教育、医疗等服务机构的设置，实现城乡基本公共服务均等化，吸引人才入驻，为产业发展提供良好的基础条件。

以乡村是否具有吸引力最表象的村宅风貌来说，除少数地区外，我国多数乡村的住宅都以方块式建筑为主，东部沿海地区混杂着欧式风格村宅，建筑质量参差不齐，建筑风格体现历史传承性不够，住宅的舒适度也较为不足。这种现象的出现，究其原因，是由于村宅的建设是农民自发行为，而反观城市住房，则有着专业的设计和严格的建设标准。农民是分散的个体，为此，应以政府为主体，聘请专业人员研究发布区域乡村住宅的建设风格、结构设计、建筑标准，并加强监管审批，从而使农村住宅呈现出具有历史文化传承性的风格特点，同时也保障农村住宅的质量，减少农民的住房建设投入。建筑格局也是乡风文明建设的体现[13]，应加以重视。

4 结语

我国幅员辽阔，不同地区农业生态条件、经济社会状况、消费市场等均有较大差异，甚至是同一区域不同类型村庄的特点也不同，为此我国乡村振兴战略没有统一模式，需要不同地区根据自身资源禀赋、发展阶段、区位条件等，探索形成各具特色的乡村振兴道路和模式[33]。乡村振兴需要全社会各类型主体共同出谋划策，本文重点从突破都市型农业发展劣势、缩小城乡居民收入差距、缩小城市与乡村建设差距出发，提出了都市农业区乡村振兴的对策措施，在实践过程中还需要不同地区根据实际情况提出有建设性的解决方案，并积极付诸于行动实践，通过实践破解关键难题，找出可行之路。

本文所推荐的都市农业区乡村振兴的措施，也可应用于我国广大农业区，只是在落实的步伐上，如工业反哺农业的长效机制、城乡均等化的农业基础设施的建设、城乡一体化的农民生活保障制度，这些措施因为区域经济条件的不同，实施的先后阶段会有差异，但随着我国经济的不断发展，最终实现城乡一体化发展的乡村振兴目标，这些措施都是适用的，有些既是措施也是目标。都市农业区紧靠经济发达、现代化程度高的城市区，其乡村振兴战略可按照较高标准的目标制定发展措施，只有这样才能形成较好的目标效果和乡村振兴局面。