中国退休制度的历史制度主义分析

摘 要：本研究以历史制度主义为分析视角，考察经济、政治、文化社会等宏大制度背景下的退休制度变迁，研究了相关政治变量与退休制度间的序列结构，从路径依赖和制度断裂生成的角度对退休制度作了较为全面的“结构——历史”分析。退休制度涉及不同主体间的相关利益、路径依赖因素以及不同的观念等，在改革时要注意统筹协调。

关键词：退休制度；历史制度主义；制度变迁

一、问题的提出

中共十八届三中全会提出“研究并制定渐进式延迟退休年龄政策”。这阐明了新时期退休制度改革的总体方向和目标。退休制度作为社会制度的重要组成部分，不仅关系到个人的生活水平和生活质量，而且对家庭和社会产生重大影响。对企业的利益和国家的宏观经济运行和社会发展也具有重要意义。

在当代中国，退休制度与社会保障制度密切相关。在新的社会背景下，面对一系列新的问题，如经济发展的新常态、人口老龄化日益加剧、就业形势日益严峻等，与退休相关的养老保险制度，退休年龄政策等相关的政策需要改变。但如何采取有效的措施，做到平衡协调各方利益，最大限度满足经济发展与社会需求，改革力度如何，如何克服过去制度中存在的弊病，都是需要我们认真研究的课题。因此，我们应该从新的视角审视和分析中华人民共和国成立以来退休制度的演变。

二、中国退休制度沿革的结构—历史分析

如前所述，历史制度主义的结构观点倾向于将制度与其他因素一起考虑。在结构分析范式中，有必要分析国家大制度背景与具体制度安排之间的结构关系，并关注各种政治变量序列的结构关系。

1.宏大制度背景下的退休制度變迁

在历史制度主义的结构分析范式中，宏观制度语境与特定制度之间的结构关系是一个重要的分析框架。

（1）经济环境

新中国成立以来，在相当长的一段时期，仿照苏联模式，我国实行着高度指令性的计划经济模式。计划经济主要表现为对经济运行方式的调控以及由政府来主导资源配置。

我国改革开放前的退休制度就受到计划经济模式的影响。在50—70年代，退休制度处于分立与统一相交织的状态。这与政府对经济运行方式的干预有关。新中国成立初期实行分立。国家财政拨款给机构和机构的养老金会带来负担；而企业生产受益负担职工退休金。那时，工业不发达，在工厂中的退休人员也较少，因此支付并无太大困难。1958年，随着第一个五年计划的完成，中国的发展目标是建设社会主义，迅速发展经济。此时，强制性计划的重点在退休制度的统一中发挥了重要作用。为了追求效率，简化组织并节省公司费用，有必要将两个退休制度结合起来，促进劳动力的升级。

改革开放以后，计划经济越来越不适应社会主义现代化的需要，社会主义市场经济体制的建立已成为一种新的经济环境。之所以将退休制度与社会化养老相结合，主要是因为在市场化改革中，国家应当作为宏观调控的主体，不应直接参与微观企业决策。而企业的特性是追求经济效益，这时若由企业全部负担所有职工的一切退休金，那么就会影响经济效率。因此，在新的时期，国家将退休引向社会化与企业负担相结合，国家给予补贴。

（2）政治环境

国家政治环境对政策与制度的制定与实施有着极为深刻的影响。为了确保人民的利益，中华人民共和国成立初期的主要考虑是通过制定法律法规来保护人民的利益。在集权化的管理模式下，早期的退休制度更为倾向统筹，将国家干部和企业职工一并管理。同时，这也与政社合一的单位体制相配套。

“文革”十年的动荡使党和国家遭受了重大损失。在重建退休制度的过程中，要充分考虑一些老干部的利益。也有必要建立离休制度，对一些干部的特殊利益基于关照。同时，废除干部终身制，也是防止过分集权化、优化国家行政效率的必要举措。

（3）文化与社会环境

中国的传统文化模式更倾向于社群主义。这也就是我们强调的集体主义精神。与这种集体主义相配套的就是我国的计划经济与政社合一的单位体制。在这种文化影响下的一系列制度，包括退休制度，无一不体现着对整体利益的关切。因此，改革开放前的退休制度总体上是在集体主义精神环境下运行的，呈现一种国家统筹型的整体性。

20世纪80年代实施的改革开放政策是新中国建设的重要转折点。在这种历史条件下，经济得到飞速发展，经济市场化改革带来了现代企业制度在中国的产生和扩展。个体权利逐步被受到重视。同时，科技水平不断提高，进而导致人们的物质财富和生活水平在总体上有了质的飞跃。相应地，人们的预期寿命也不断提高。因此，退休制度在新的需求下就会发生新的变革。

从社会建设角度来说，计划生育政策的推行、新的就业形势、医疗、教育制度等等，都对人们日常生活产生了很大的影响。经济结构的多元化带来了职业选择的多元化，也带来了需求的多元化，人们呼唤一种能够满足个人最大化利益的社会保障制度；人口结构、性别结构的新变化也对退休制度与社保制度提出了新的要求。

2.相关政治变量与退休制度间的序列结构

除了宏大制度情境对新中国退休制度的发展演变产生着重大制约作用外，多元政治变量也是考察退休制度变迁中的影响因素。

国家意识形态因素是一个政治变量。在历史制度主义中，制度通过意识形态来起作用，人们相信制度的合法性，能够遵从制度安排，从而降低制度运行成本。这就很容易理解，在早期的指令性模式中，人们普遍对国家和政府给予信任和拥护，使退休制度得以顺利调整和推行。这样，过去的制度将继续放松，新的改革将会出现。

在历史制度主义的结构范式下，制度与行为之间的相互作用和博弈促进了制度变迁。在这个互动中，行为主体的利益是我们分析的重要考察对象。建国初，从国家领导人的宏观战略角度出发，面对着“一穷二白”的落后现实，因此仿照苏联模式建立计划经济，大力发展工业、农业；新人民的政治权力需要巩固，必须尊重广大无产阶级的利益。这一时期的退休制度体现为平均与统一。改革开放以来，以邓小平为代表的党中央第二代领导人认识到当时的现实，吸取了文化大革命的教训。因此，包括退休制度在内的社保制度改革也成为了经济体制改革的配套措施。

从退休制度所实施的广大对象来说，不同主体的利益关系调整是改革发生的驱动力。如前所述，改革前注重的是平等与集体主义，干部与普通职工，甚至男性与女性之间在工作与报酬方面差异并不大，体现在退休制度中的利益差异也就并不明显；由于特殊的历史背景与特定的制度环境，到了改革新时期，不同利益主体开始形成并逐渐呈现多元化趋势。不少“文革”时期的老干部曾经受到不公正待遇，他们在重新回到工作岗位后希望得到应有的待遇。因此，在恢复与重建退休制度中，为考虑老干部群体的利益，增设了离休制度，提高他们的政治待遇和经济待遇。在新的历史条件下，企业员工群体也应该得到应有的保障。尤其在退休方面，相比而言，他们在政治待遇上远不如老干部；在经济待遇方面，他们又参差不齐。因此，统一的退休制度不再适应多元化利益的需要。现行的养老保险制度就是在综合考虑多方利益前提下制定的，但它同样仍然面临一系列问题。

3.退休制度变迁的历史视角

历史制度主义的另一个主要特征是它对历史的看法。主要有两个方面：第一是强调制度变迁的路径依赖，第二是制度的断裂和生成。前者指的是制度的自我强化性质，这往往是制度变迁的障碍；后者描述了制度变迁的整个过程，突出了制度变迁的动力机制，即“历史否决点”。

（1）退休制度变迁的路径依赖分析

我国的退休制度是在新中国成立初期就已制定的，制度本身在早期运行中确实对社会发展发挥着一定的作用。在制度实施过程中，政治领导人的讲话和指示更加强了制度的合法性。在50—70年代，政治权威的力量较为强大，这使得一系列制度得以推行甚至强化。50年代退休制度由分立走向统一便是权威推动的结果。在这种权威力量影响之下，统一的退休制度能够实施10余年之久。

同时，制度本身具有复杂性。退休制度涉及到方方面面，既有不同主体的利益，也涉及各项相关制度，因此，制度一旦生成并实施，然后会有利益相关者，并将参与其他系统。退休制度是关乎社会建设的大事，在计划指令型的统一退休制度形成后，一些相关主体就会产生既得利益，这会成为改革的阻碍。退休制度的制定与实施也不是由一个部门单独做出的，它会涉及许多部门，需要综合协调。1986年新的养老保险模式的建立直到1997年正式确立新员工养老保险制度才正式确立。同样，男女工人的退休年龄也遵循路径依赖理论。国家规定的男性退休年龄基本固定为60岁，女性50-55岁，男性晚于女性。这一政策一直延续至今。

（2）制度变迁——制度断裂与生成

历史制度主义的历史观在解释制度变迁时将制度分为两个时期。在系统的正常阶段，系统将遵循路径依赖理论，系统与环境之间将存在一定的平衡；但当制度处于“历史否决点”时，制度会处于一种各种力量相互冲突的状态，在这种情况下，制度会发生“断裂”，即处于一种失序状态，这时就会面临新的制度选择。当系统重新生成时，它开始遵循新的路径依赖法。

制度的断裂是当社会经济政治发生剧烈变动时所出现的一种冲突状态。在新中国60余年的发展中，影响最大的制度剧烈变化主要是两个，一个是1966年的“文化大革命”，另一个是20世纪七十年代末八十年代初开始的改革开放。在“文化大革命”期间，中国的退休制度出现了停滞，原有的政策没有实施。甚至出现许多不公正的待遇，一些本该享受到退休政策的人未能享受到。更严重者，有些地区和部门根本未实行退休制度。1978年，召开党的十一届三中全会，停止阶级斗争，集中精力进行现代化建设，这一转变同样是一场生产领域和思想领域的革命。这一时期，既有“文革”后退休制度的恢复重建，也有新的退休制度的酝酿生成。对于“文革”遭受打击的老干部，应当给予适当的政治待遇，这就促使了离休制度的生成。

改革开放的重点是深化经济体制改革。自20世纪80年代以来，改革继续推进，但改革也面临一些问题。因此，1992年，党的十二大正式提出建立社会主义市场经济体制。与市场经济体制相对应的是一个适应现代社会发展的标准化法律体系和社会保障体系。过去的退休制度从总体上看已不能适应市场化改革的需要，企业负担过重、职工个体利益无法得到真正保障。这时，推行与新型养老保险相结合的退休制度就成为新的选择，在做出“建设社会主义市场经济”重大决策这个历史关键点上，退休制度也实现了新的转型。

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作者简介：

张艺烁，南开大学周恩来政府管理学院，主要从事中国政府与政治研究。