我国公职律师制度面临的困境研究

王艺锦

摘 要：研究首先对依法治国、依法行政的基本问题、律师制度的发展、思想政治工作的新发展等问题进行探讨，在这些理论的基础上阐明公职律师制度建立的必要性及其对于实施法德合治的治国方略，实现我国建设社会主义法治国家这一目标的重要价值。之后系统地阐述公职律师制度的基本概念、特点、业务范围等内容，并根据我国行政法律制度、律师制度的现状以及未来的发展趋势，结合与其他国家公职律师制度的比较研究及我国几个公职律师制度试点城市的实践经验，对我国公职律师制度的建立以及相关的制度建设问题提出构想。

关键词：公职律师；依法行政；制度构建

一、研究意义与内容

从上世纪90年代初开始，我国公职律师制度就已展开实践，但发展缓慢，成效不明显，并未在全国范围内普遍建立。近年来，我国有条件的地区在借鉴西方经验的基础上，因地制宜，发展自己的模式。其中，“广州模式”、“扬州模式”、“厦门模式”、“周村模式”是具有代表性的实践模式，这些模式为构建中国特色社会主义公职律师制度提供了发展经验和实践样本。因此，在依法治国的时代背景下，总结我国公职律师的实践经验，克服不足，对我国公职律师的深化改革发展具有重要的意义。

二、调研结果分析

针对我国公职律师制度的相关问题，我们对几个具有代表性的公职律师模式推行地点的在职公职律师做了问卷调查，通过网上问卷共调查了上海、广州、扬州、厦门、周村等地共102名有过公职律师经验或者正在兼职公职律师的律师。发放问卷102份，回收102份，有效问卷102份，此次调查问卷有效。

根据访谈和调查地点的不同，结合调查问卷的其他问题，我们对以上问题进行了整理。目前，我国有条件的地区在借鉴西方经验的基础上，因地制宜，发展自己的模式。其中，“广州模式”、“扬州模式”、“厦门模式”、“周村模式”是具有代表性的实践模式，这些模式为构建中国特色社会主义公职律师制度提供了发展经验和实践样本，对比分析各种模式的优缺点，总结各种模式积累的经验有望为我国公职律师的全面实施提供帮助。

三、我国公职律师制度的问题与现状

（一）我国公职律师的角色定位不明确

由于各地公职律师的具体设立情况的不同，公职律师在不同的试点地区所隶属的部门不尽相同。司法部的规定一方面比较笼统，公职律师在具体实践过程中缺乏规范指导；另一方面，司法机关与立法机关和行政机关是职责不同的三类机关，司法机关对政府或部门的约束力不足，其制定的规范性文件对其他部门来说缺乏权威性。这些情况导致公职律师的优势难以发挥，容易使公职律师沦为政府或部门的普通公务人员，违背了设立公职律师的初衷。

（二）我国公职律师在执业过程中存在行为上不独立的问题

我国公职律师在身份上兼具公务员和律师属性，但是，目前典型的公职律师制度中，公职律师是作为公务员在政府或部门中存在着，如广州的岗位公职律师、厦门的公职律师以及周村的公职律师。这些情况使得公职律师在执业过程中会受到身份和执业要求的约束。由于公职律师制度的不完善和地位的不明确，公职律师在活动中有时会处于两难的境地，可能会出现以自身的法律知识为职能部门的一些不法活动提供掩护、损害公众利益的情况。

（三）公职律师的多方管理体制存在问题

在公职律师发展过程中，三方对于公职律师在具体工作中的管理分工并不明确，在面对有关公职律师的具体问题时，没有一套有效的交流协调体系；在公职律师的进入和退出上存在着沟通不顺畅的问题，很多地方如浙江针对公职律师只规定了其与社会律师的转换，而对公职律师与普通公务员之间的转换并没有进行规定，兰州在公职律师的退出机制上同样缺乏明确、系统的处理方式。

（四）公职律师的待遇标准难确定

公职律师主要是供职于行政机关、权力机关和依法履行公共管理、社会服务等职能的事业单位和人民团体中的工作人员，是以公务员的身份参与工作的，所享受的各项待遇也是以公务员待遇为基础和标准。与社会律师相比，公职律师的收入水平明显要低很多，但是成为公职律师的门槛并不低，要进入这一行列，所要具备的能力要高于一般的社会律师和公务员。低收入和高标准使公职律师队伍中人员缺乏，且难以稳定现有的公职律师队伍，人员流失比较严重。

四、完善我国公职律师制度的建议与思考

（一）修订完善法律并规范公职律师的服务

具体可以从两个方面着手：一是修改《律师法》中有关于“公务员不得兼任执业律师”等条款，增加一些有关于公职律师的条款，明确公职律师的准入制度和承担的职能范围，确定公职律师的管理体制等，具体可以参照“军队律师”的条款做出规定。二是由国务院负责来制定《公职律师条例》，在其中明确规定公职律师的选任、职责、活动原则、工作机构、管理体制、权利义务、培训、奖惩、工资福利等相关内容，以规范公职律师的管理，保障其功能的充分发挥。

（二）在政府法制部门附设公职律师工作机构

但是我们认为，公职律师更适合分散在不同的部门，并且为所在部门提供法律服务。原因是设立公职律师工作机构尽管可以很好地对公职律师进行管理，可以更好地进行监督和指导工作，且便于社会公众对公职律师进行识别，但是由于公职律师游离于政府部门，因此也造成了公职律师不能及时、准确地为政府提供法律咨询工作的问题。而且，政府部门的工作性质各不相同，他们对于法律方面的知识需要也存在较大差异，集中的工作机构使他们的针对性降低了，提供对口的服务可能会有困难。

（三）实行“三结合”的公职律师管理体制

公职律师作为律师和公务员，既要接受司法行政机关的监督指导和律师协会的行业管理，又要接受所在机关、单位的监督、管理，这可以称为“三结合”的管理体制。在这种管理体制中，司法行政机关负责对公职律师的资质管理和执业活动的监督管理，重点抓公职律师的“准入和准出”；公职律师所在机关、单位负责公职律师的具体业务管理以及公职律师基于公务员身份所发生的人、财、物的管理；律师协会负责公职律师的行业管理，主要承担公职律师的学习、培训与交流以及业务指导等职责。三者各负其责，各司其职，分工合作，共同对公职律师进行管理。

（四）建立公职律师的激励机制

一是物质激励机制。对公职律师进行分等级、分类别的管理，把他们纳入到专业技术人员的行列中，并且将公职律师划分为主任、主管、助理等几级，据此确定公职律师的工资福利待遇；另一方面应根据公职律师提供法律服务的具体情况，如代理诉讼，解决纠纷，起草文书等执业行为的质量和数量，向其发放一定的业务津贴。

二是精神激励机制。一方面公职律师应当被给予有关的专业职称，因为它是律师队伍中的一個可能更加专业化的分支，它有权利与社会上的执业律师一样参加职称评聘；另一方面公职律师一般都是公务人员，或者是受聘于机关、单位的人员，应该具有与同公务员一样的参与职位竞争和晋升并获得较高职位的机会。

三是舆论激励机制。利用报纸广播电视等手段和方法，对公职律师的先进事迹进行表彰和宣扬更是不可或缺，当然在鼓励的同时，还需要对其不良的行为进行批评。只有这样才能达到弘扬正气，抑制歪风的目的，同时营造积极乐观向上的氛围。

参考文献：

[1]沈恒斌.公职律师制度“厦门模式”探析[J].律师制度，2015（01）.

[2]王超莹.公职律师制度广州模式的思考[J].律师制度，2015（01）.

[3]张良庆.关于山东公职律师试点工作的调查与思考[J].法律服务，2015（11）.

项目基金：本文系上海政法学院大学生创新创业训练计划项目成果