基层治理中的党员志愿服务制度化：意义、困境与路径

李严昌

摘 要：志愿服务本质上是一种社会治理方式，发展志愿服务是国家治理现代化的题中应有之义。党员志愿者服务是共产党员参与基层治理的重要形式，通过党员的志愿服务理念彰显道德理想的引领力是新时期维护和体现党的执政地位的有效途径。“被志愿”、不配套、走形式等现象反映了当前基层治理中党员志愿服务制度化面临的困境：服务组织行政化、服务平台摆设化、服务结果低效化。要让党员志愿者愿意、能够而且有效地参与基层治理，必须强化三种机制：动力机制、承载机制和保障机制。要真正使基层治理中的党员志愿服务常态化既要解决相关的制度缺失问题，更要解决党员的信仰危机问题。

关键词：基层治理;党员志愿者;志愿服务;制度化

中图分类号：D26

文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2019）03-0089-05

引言

改革开放以来，我国的市场经济和社会自治逐步发育并成长壮大起来。党的十八届三中全会提出的“国家治理体系和治理能力现代化”的改革部署，正式确认了国家治理的政府、市场、社会三元共治结构。志愿服务是光荣而崇高的事业，体现着公民的社会责任意识，集中反映了社会自治力量的发育成熟程度和社会治理水平，从而被视为现代社会文明程度的重要标志。前联合国秘书长潘基文曾指出：“志愿服务通过促进尊重多样性、平等以及人人参与，可以带来积极的社会变化，是最具活力的社会财富。”[1]在现代社会三大治理机制中，志愿机制是政府机制和市场机制的有效补充。

20世纪90年代，在国外志愿者和国际志愿组织的影响下，我国志愿服务逐步发展。在基层，随着社会自治的不断发育，社会志愿组织不断涌现，从事志愿服务的人越来越多。在当前我国基层社会治理中，志愿服务者已成为满足广大人民群众日益多元化、个性化公共服务需求的重要力量。在广大志愿者中间，有一个特殊群体，就是共产党员志愿者。由于共产党员的信仰与志愿精神有相通之处，再加上长期的“学雷锋做好事”的传统，共产党员往往是基层志愿服务活动的发起者和中坚力量。但应当看到，随着社会慈善事业的发展以及专业性志愿服务组织的大量出现，同时也由于许多基层共产党员“精神缺钙”而导致的“志愿失灵”，党员志愿服务事业的发展遭遇新的挑战，面临着激情消退、阵地萎缩和公信力不足等现实困境。党的十七届四中全会明确提出“鼓励党员带头参与志愿服务，推广党员承诺制等做法，探索建立党员在居住地发挥作用的机制”;党的十八大提出“完善党员干部直接联系群众制度，提高做好新形势下群众工作的能力”;党的十八届三中全会指出，要激发社会组织活力，支持和发展志愿服务组织。习近平总书记非常重视志愿服务工作，曾三次给志愿服务组织回信，希望大力弘扬志愿精神，用实际行动为实现中国梦作出新的更大贡献[2]。十九大报告提出，要“推进志愿服务制度化，强化社会责任意识、规则意识和奉献意识”，其中，共产党员无疑要起先锋模范作用。党员参与志愿服务、党员志愿者参与基层治理是基层践行党的群众路线的重要途径，对增强党员自身修养、加強基层党的建设、密切党群关系、引领全社会文明风尚都具有非常重要的价值。进一步推动广大党员积极参与志愿服务，构建党员志愿者参与基层治理的长效机制，具有重要意义。

目前，学界对党员志愿者服务的研究整体上来看还比较薄弱。祝灵君立足全球，审视了现代政党遭遇的危机以及志愿精神可能对其的救治效用，从学理上明确了共产党主动参与和引领志愿服务的重大政治意义[3]。毕娟着眼微观，发现了社区党员志愿服务的动力基础和理论依据，即社区服务的社会力量不足对党员参与提出需求，党员和志愿者有着共同的道德理想，党员与社区的良性互动有利于培护党执政的合法性资源[4]。刘豪兴、徐珂从社会学的视角研究发现，党员通过志愿服务参与社区治理实际上是共产党的一种传统，依靠通过党员志愿服务彰显道德理想的力量，而不仅仅依靠掌握政权，是共产党体现执政党地位的更佳选择[5]。其余成果更多是政治宣传性的文章以及对基层实践的推介。本文试图进一步分析新的历史条件下党员志愿者服务基层的重要性，并深入挖掘当前基层治理中党员志愿行动面临的主要问题，在此基础上寻找推进党员志愿者参与基层治理的制度化路径。

一、党员志愿者参与基层治理的重要意义

在现代社会，志愿服务已成为推动社会治理转型的重要抓手，其价值在于弥补政府机制和市场机制的不足。推进党员志愿者参与基层治理，根本目的是发挥党员志愿者的独特作用，将志愿服务与党的建设相结合，助推基层治理现代化。一方面，利用志愿精神激活信仰，利用志愿机制改善基层治理，解决政党合法性和治理有效性问题;另一方面，通过党建和政府行动引领保障志愿服务事业发展，实现志愿服务与党的建设两结合、两促进。

1.对党的建设：锤炼坚强党性，推动从严治党。参与志愿服务是广大共产党员践行群众路线、提高党性修养的有效途径。一方面，参与志愿服务使领导干部真正贴近群众、贴近基层、贴近社会，了解社情民意，增强群众感情，接受群众监督，强化宗旨意识。另一方面，志愿服务精神与共产主义信仰具有高度契合之处，党员领导干部在参与志愿服务的过程中能体会到人间大爱和志愿奉献的精神愉悦、理解志愿服务真谛，从而实现锤炼党性、补钙壮骨，坚定理想信念。2012年11月17日，习近平在十八届中共中央政治局第一次集体学习时的讲话中指出：“坚定理想信念，坚守共产党人精神追求，始终是共产党人安身立命的根本。对马克思主义的信仰，对社会主义和共产主义的信念，是共产党人的政治灵魂，是共产党人经受住任何考验的精神支柱。”引导广大党员参与志愿服务有利于积极倡导奉献、友爱、互助、进步的志愿精神，教育引导广大共产党员坚守共产党人的精神追求，大力弘扬党的优良传统和作风，不断增强党员对党的向心力、凝聚力。

2.对志愿服务：提供有力支持，推动跨越发展。组织引导共产党员参与志愿服务，是党和国家支持志愿服务的重要举措。志愿服务就是在党和政府大力支持下、在广大共产党员的先锋模范作用带动下在中国大地上生长并壮大的。与发达国家相比，我国的志愿服务事业虽然起步较晚，但发展很快。这表明，坚持党政推动，是中国特色志愿服务在制度体制上的优势。近年来，在党中央高度重视、关怀下，志愿服务事业蓬勃发展，越来越多的爱心人士加入了志愿者队伍。据民政部统计，目前我国正式登记和在社区内部成立的志愿服务组织已有18万多个，凝聚了超过6600万名志愿者。广大共产党员积极参与志愿服务，为基层治理和志愿服务提供了大量的人力资源。2016年7月，中宣部、中央文明办、民政部等8部门印发的《关于支持和发展志愿服务组织的意见》明确要求：各级党政领导干部要充分发挥示范带头作用，利用工作之余参与志愿服务活动;倡导鼓励广大公务员、专业技术人员、企事业单位干部职工、公众人物等积极加入志愿服务组织，参加志愿服务活动，共产党员、共青团员要做出表率。正是由于党政推动和党员示范，我国志愿服务事业实现了跨域式发展。

3.对人民群众：直接受益受惠，增进政治认同。作为一种新方式和新机制，党员参与志愿服务的根本目标是为了服务群众。习近平强调，“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”，“保持党与人民群众的血肉联系是一个永恒课题，作风问题具有反复性和顽固性，必须经常抓、长期抓，特别是要建立健全促进党员、干部坚持为民清廉务实的长效机制。”共产党员参与志愿服务，就是要把志愿服务与服务群众、推进公共服务均等化结合起来。世界上许多国家如美国、新加坡都是以高水准、规范化的志愿服務实现全民公共服务均等化。党员志愿者提供公共服务，可以节省财政开支，最终让群众受惠。党员参与志愿服务可以让群众看到共产党的宗旨不是挂在嘴上，而是近距离的直接服务、直接受益。这不仅有利于增强全社会对志愿服务的情感认同和行动自觉，更有利于改善群众心中的干部形象，密切党群干群关系，促进群众与党同心同德，增强人民群众对党和政府的政治认同。

4.对社会治理：实现多元共治，促进文明和谐。党员参与志愿服务的重要目的是唤起社会自治的意识和能力。志愿服务不是单纯的奉献、做好事，而是公民参与社会治理的一种生活方式，是公民的义务与责任。志愿服务实质上是基于“人人为我，我为人人”的理念，以为彼此提供公共服务的方式最终实现社会的自我服务。通过党员做表率、普通群众及时跟进参与志愿服务，引导社会成员增强主人翁精神，激发社会自治、自主、能动力量，从而加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制和构建全民共建共享的社会治理新格局。从这个意义上讲，志愿服务也是党联系群众，发动群众，动员社会多方参与社会治理的有效手段。在强调文化自信的当下，越来越多的人认识到，志愿精神是对优秀传统道德的呼唤与重建，也是社会主义核心价值观建设的必要手段和途径。党员参与并引领群众开展志愿服务，有利于培育和践行社会主义核心价值观，有利于深化群众性精神文明创建活动，从而提高社会整体的文明和谐水平。

二、党员志愿者参与基层治理存在的问题

近年来，全国各地大力推进党员参与志愿服务工作，党员志愿者围绕扶危济困、应急救援、大型活动服务等开展形式多样的志愿服务活动，党员志愿者队伍不断发展壮大，志愿服务热潮在城乡基层治理中蓬勃兴起，但同时也应清醒地看到，基层党员志愿服务目前还存在着活动开展不够经常、体制机制不够完善、服务水平不够高等诸多问题。

1.服务组织行政化，参与意识不强。目前，我国的志愿服务还处于发展初始阶段，未形成广泛的社会共识，党员自发参与度不高。一些党组织向党员摊派任务，要求做到“党员志愿率百分之百”实现“党员志愿全覆盖”等，强行把党员编排到不同的志愿者队伍里，存在党员“被志愿”现象。这种做法违背了志愿精神，挫伤了党员参与志愿服务的积极性。一些基层党员反映：组织党员志愿者队伍应该凭党员“自愿”，让党员在工作之余利用自己的特长自愿地参加社区志愿者活动，而不是硬性规定去做什么、该怎么做;作为一名党员，有责任也有义务在八小时工作之外继续发挥党员的先锋模范作用，但党组织也应该尊重党员的主体地位，体谅党员的能力和难处[6]。

2.服务平台摆设化，参与保障不足。一些地方虽然建立了党员志愿者队伍、站点或者网站，但很少开展活动，党员志愿服务平台发挥不了作用，队伍虚建，站点虚设，网站“僵尸化”。目前，党员志愿服务制度建设还比较滞后，保障措施不足，存在平台建设与制度建设不配套现象。已形成的党员志愿服务管理制度线条粗，内容不具体、不科学、不完善，缺乏指导性和操作性，缺乏相应的培训、激励、调整调配机制，忽视党员志愿者的日常管理、登记注册、教育培训、督导检查、考评奖励等环节工作，导致党员志愿服务发展后劲不足[7]。个别地方单纯地通过强化意识形态抓党员志愿服务，缺乏相应的物质、资金支持，影响活动的实效性和连续性。

3.服务结果低效化，参与绩效不高。当前，党员志愿者服务还未形成规模化、社会化格局，组织化程度不高。绝大部分党员志愿者服务队都由基层党组织创建，党员开展活动的自觉性不强，服务水平和质量不高。服务队伍结构不合理，群众需求量大的抢险救灾、医疗卫生、教育科技、环境保护、司法援助等专业技术党员志愿者短缺，服务项目与群众需求不匹配。一些地方的党员志愿服务活动仅限于特殊日子的学雷锋活动、慈善捐助等简单事项;某些地方“拉大队伍”兴师动众搞宣传，启动仪式、领导讲话时间长，真正的志愿服务时间短，这种“作秀”“搞形式”的志愿服务效果差、群众满意率低[8]。同时，党员志愿者服务普遍忽视品牌建设，服务队伍和服务项目缺乏影响力，社会认可度不高。

上述问题的存在，反映了我们对党员志愿服务在整个社会志愿服务事业中的定位和作用还不甚明确，从而导致党员志愿服务的一系列制度安排的缺失。

三、构建党员志愿者参与基层治理的制度化路径

近年来，中央明确要求“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。这实际上对党员志愿者参与基层治理的作用定位及制度建设提出了原则性要求，即党员志愿者在基层治理中既是参与者、更是引领者和服务者，各级党委政府要加强对党员志愿者的领导和支持;党员志愿者不应趾高气昂、自娱自乐，而应和其他社会志愿者密切协作;而这需要相应法律和制度安排来保障。具体来讲，要发挥好党员志愿者在基层治理中的参与、引领、服务作用，应当从制度设计上解决好党员志愿者愿意、能够而且有效地为基层治理提供志愿服务的问题。

1.强化动力机制，树立“志愿服务”精神理念，确保愿意服务。一是思想教育。将志愿服务列入党性教育重要内容。要围绕共产主义理想信仰与志愿服务精神的契合之处，积极开展学习讨论，要注重充分利用各种宣传教育形式，如标语、公益广告、报纸、网络等，使广大党员牢固树立“奉献、友爱、互助、进步”的志愿精神，积极引导他们将坚定党的信仰和宗旨落实到参与基层志愿服务的实际行动上。二是政策引导。把党员参与志愿服务活动情况作为入党积极分子的硬指标，作为党员民主评议、评先评优、干部选拔的重要依据。要注重发挥党员领导干部参与志愿服务的带头示范作用，使领导干部志愿服务活动成为官德建设的切入点，对其参与志愿活动作出明确规定，纳入干部考核内容[9]。三是民主参与。在尊重党员主体地位的基础上，根据个人意愿、能力和特长来选定参与志愿服务项目，让党员志愿者在参与志愿服务的过程中感受心灵愉悦、享受精神满足、理解志愿服务真谛，让志愿服务成为更多党员的行为习惯和价值追求。积极吸收社会各界公众广泛参与，建设一支以党员为主、各界参与、分工协作的高素质志愿者队伍。

2.强化承载机制，形成“开放式”活动方式，确保能够服务。一是注重嵌入社会组织。党员融入志愿者组织，是实现党对志愿组织领导的一种方式。党员志愿者应尽量少开展“部门组织”“声势浩大”的服务活动，而是真正参与并深入到各类社会组织开展的志愿服务活动之中。基层的每支志愿服务队成员都应突出党群共建、专业化服务的特点[10]。二是注重服务城乡社区。坚持把社区（村）作为经常性志愿服务活动的主要场所，着力扎根基层，着眼于为群众做好事、办实事、解难事。要定期深入社区，推动党员志愿者开展志愿服务与收集社情民意相结合，推动广大党员志愿者参与基层群众民主协商议事活动，共同管理基层公共事务。三是注重对接专业机构。走专业化志愿服务道路。专业化社会工作者引领志愿者是开展党员志愿服务活动的有效方式。党员志愿者可以主动联系热心公益的专业机构，既为其提供智力支持、信息支持，又向其学习专业特长。四是注重运用信息网络。建立“网络志愿服务对接系统”。利用信息网络广泛收集群众服务需求，围绕居民需求设计“接地气”的志愿服务项目，有针对性地开展顺民意的活动，实现需求与供给精准对接。

3.要强化保障机制，培育“特色化”服务品牌，确保有效服务。一是规范机制。建立健全党员志愿者工作规章制度。建立规范的招募、注册、登记制度。依托志愿服务信息平台，完善动态需求管理制度，按照群众需求对志愿者进行分类管理。完善志愿服务记录制度，建立服务记录的异地转移和接续制度。制定党员志愿者活动规则和行为规范，规范仪容仪表、服装标识、行为举止、服务用语。如要求党员志愿服务必须做到亮证、回访。二是培训机制。要根据个人意愿和技能特长建立党员志愿者个人档案，坚持与在社会上有影响、品牌化的志愿服务组织合作开展党员志愿者培训管理，并根据志愿服务具体项目的要求，进行相应的知识和技能培训，提高服务的针对性和实效性。特别要重视培养党员志愿者骨干分子，使其发挥模范带头和组织发动的重要作用。三是激励机制。每年都应对优秀志愿者、优秀志愿服务项目给予表彰鼓励，特别是对具有总结推广价值的党员志愿服务项目和发挥示范带动作用的党员志愿服务团队进行重点指导和培育。对党员志愿者激励应以精神鼓励为主，辅之以必要的物质奖励，注重满足党员志愿者多元化的需求。应积极推广志愿服务的积分累积机制和道德银行制度，使积分可兑换相应的服务、商品券，从而激发党员志愿者的积极性[11]。四是关爱机制。党员志愿者在日常工作和生活中遇到重大变化、重大困难时，各级党委政府应认真帮助解决。尽管党员志愿者活动是纯义务、无报酬的，但开展活动必定要涉及基本的财物支出，各级党委政府要从关爱和鼓励的角度，为党员志愿者购买必要保险、提供基本物质保障。

结语

推进国家治理体系和治理能力现代化的改革部署，实际上提出了政府、市场、社会三个领域的治理边界及其合作问题。在当代中国，共产党扮演了对这三者重新划界并且确保三者能够“分中有合”的关键性角色。在基层治理中，社会组织以及志愿服务的发展都得益于党的支持。共产党希望他们能够与党同心同德，希望他们成为社会治理的助手。党员志愿者的存在，既是党支持志愿服务的明证，也是实现党对社会组织和志愿服务领导的一种方式和机制。党员通过志愿服务行动参与基层治理，实际上是党的一贯传统，因为它既符合党的宗旨，同时又是将党的领导嵌入基层治理的有效方式。这种中国特色的志愿服务体制要发挥其功效，实际上需要三个条件：一是共产党员的先进性和纯洁性;二是共产党对社会志愿组织的有效嵌入;三是共产党、社会志愿组织及其服务群众的良性互动。其中，后面两个条件可以通过制度安排来实现。需要指出的是，提供第二、三条件的制度安排并不能充分保障党员志愿者服务的实效性。故而可以看到，全国各地的党员志愿服务尽管热火朝天，但问题依旧存在。因为第一个条件是基础性的，当前基层党员志愿服务出现种种问题的根源是共产党自身面临着信仰危机。信仰危机和制度缺失的叠加，实际上使得许多地方的党员志愿服务陷入了深深的合法性和有效性困境。要根治基层党员志愿服务存在的症结，使基层治理中的党员志愿行动真正有力量，必须既要解决制度缺失问题，更要解决信仰危机问题，这些问题都值得学术界进一步深入探讨和研究。

参考文献：

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【责任编辑：张晓妍】