我国城乡医疗卫生资源配置问题的探讨及对策

韦译婷，闵晓阳，朱平华，陈丹丹

(1.广西医科大学，广西 南宁 530021；2.广西国际壮医医院，广西 南宁 530201)

近几年来“医疗卫生资源”一直作为热门词汇出现在各大学者的研究中，对于它的定义，不同学者有着不同的理解。吴崇其的《卫生法学》中提到，从广义上，医疗卫生资源是人类开展医疗卫生保健活动所使用的社会资源；从狭义上，它是指社会在提供医疗卫生服务过程中占用或消耗的各种生产要素的总称[1]。在杜仕林的《医疗卫生资源的重新厘定：基于大资源观的认知视角》一文中，医疗卫生资源的定义为：在一定社会经济条件下，投入到医疗卫生机构用于生产或投入给卫生服务需要者用于购买医疗卫生服务，以满足人们健康需求的一切要素和条件的总称[2]。杨展等人在《我国基层医疗卫生配置公平性研究》中，将卫生资源定义为：在一定时期内，社会可用于卫生方面各种有用要素的总称，包括卫生人力、物力、财力资源[3]。它具有以下特征：第一，医疗卫生资源不同于其他商品资源，其主要是分配给医疗卫生机构和医疗卫生服务中；第二，从经济学角度来看，卫生资源是一种稀缺产品，因为人类对于医疗卫生的需求是无限的、不断提高的，而能提供的医疗卫生资源是有限的；第三，由于医疗卫生资源的有限性，所以决定了它并不是人人所得的，它是有选择性的被分配给有需求的人群，而它的选择性决定着卫生资源分配的途径。本文通过分析城乡医疗卫生资源的配置现状，在分析现存问题及其成因的基础上，为缩小城乡医疗卫生资源的差距、解决我国基层医疗服务水平低下、促进我国卫生事业的健康发展提出相关建议。

1 资料与方法

1.1 数据来源

文章从各年份的《中国卫生和计划生育统计年鉴》以及中国统计局网站中选取城乡卫生总费用、城乡人均卫生费用作为卫生财力资源衡量指标，选取城乡医疗卫生机构的床位数、城乡每万人医疗机构床位数、医疗卫生设备配置等作为卫生物力资源指标，选取每千人拥有城乡卫生技术人员数作为卫生人力资源指标。

1.2 研究方法和内容

文章通过运用对比分析、描述性等研究方法，将近 10 年城乡医疗卫生资源的各类指标进行纵向趋势对比，对全国城乡卫生资源的配置现状进行描述分析；结合数据分析我国城乡医疗资源当下配置的现状、问题及原因，并提出针对性建议。

2 结果

2.1 城乡政府卫生投入对比分析

政府卫生投入是卫生与健康事业发展的重要保障，是健康劳动力供给的重要支撑[4]。早在 2009 年，中共中央、国务院《关于深化医药卫生体制改革的意见》中就明确提出“完善政府对城乡基层医疗卫生机构的投入机制”的要求，明确了政府卫生投入对于基层卫生机构的主导地位。目前，政府在卫生总费用的投入偏向于大中城市医疗卫生机构，而投入农村卫生机构的资金较少，使得农村医疗卫生服务建设水平发展滞后、基本医疗保障体系不健全。如表 1 中，城市卫生总费用从 2004 年的 4939.21 亿元增长到 2014 年的 26,575.6 亿元，农村卫生总费用从 2004 年的 2651.08 亿元增长到 2014 年的 8736.8 亿元，虽然 2004-2014 年，城乡的卫生总费用整体上呈现上升趋势，但从两者在全国总费用的占比来看，城市的卫生总费用基本上占全国卫生总费用的50%以上，而农村卫生总费用仅占全国卫生总费用的四分之一。在城乡人均卫生费用的对比中，2009 年农村人均卫生费用仅为城市人均费用的 1/4，虽然逐年提高，但到了 2014 年，农村人均卫生费用还仅是城市人均费用的一半。

表1 我国城市和农村2004-2014年卫生费用对比

注：资料来源《2017 年中国卫生和计划生育统计年鉴》

2.2 城乡卫生物力资源对比分析

根据中国统计网站中2017年度数据可知，2009-2016 年，城乡的医疗卫生机构的床位数虽然在逐年递增，且农村卫生医疗机构的床位数一直以来高于城市医疗卫生机构床位数，但是农村每万人医疗机构床位数与城市每万人医疗机构床位数相比却相差甚远(见图 1)，城市每万人医疗机构床位数从 2009 年的 55.4 张增加到2016 年的 84.13 张，增加了 28.7 张，农村每万人医疗机构床位数从 2009 年的24.1 张增加到 2016 年的 39.09 张，增加了 14.99 张，仅为城市每万人医疗机构床位数的二分之一。从2016年、2017年的《中国卫生和计划生育统计年鉴》的数据分析医疗卫生设备配置，在 2015 年，全国医疗机构万元以上医疗设备总台数为 529.07 万台，其中医院有 408.18 万台，占比为77.15%；而乡镇卫生院仅有 39.45 万台，仅占 7.46%；2016 年，全国医疗机构万元以上医疗设备总台数分别为 592.47 万台，其中医院有 460.12 万台，占比为 77.66%；而乡镇卫生院仅有 43.67 万台，仅占 7.37%；相比之下，乡镇卫生院万元以上的医疗设备占比在减少，由此可看出乡镇地区的医疗卫生设备配置明显不足。

2.3 城乡卫生人力资源对比分析

卫生人力资源主要指卫生技术人员，即受过高等或中等医药卫生教育或培训，掌握医药卫生知识，经卫生行政部门审查合格，从事医疗、预防、护理或其他专业的技术人员[5]。随着《医药卫生中长期人才发展规划(2011-2020 年)》《以全科医生为重点的基层医疗卫生队伍建设规划》《关于印发开展农村订单定向医学生免费培养工作实施意见的通知》等政策的出台，为解决我国基层卫生人力资源匮乏、医学人才流失等问题上提供了政策支持。卫生人力资源作为卫生资源中最重要的因素，对缩小城乡卫生人力资源的差距、提高基层卫生服务水平、保障农村地区群众健康具有现实意义。从当前人力资源配置数量来看，城市卫生人员数远远高于农村地区(见表2)，2012-2016 年，每千人口拥有卫生人员数城市分别是农村的 2.28 倍、2.29 倍、2.34 倍、2.40 倍、2.35 倍；每千人拥有执业(助理)医师数城市分别是农村的 2.27 倍、2.29 倍、2.34 倍、2.4 倍、2.35 倍；每千人拥有注册护士数城市分别是农村的 3.98 倍、3.28 倍、3.28 倍、3.29 倍、3.17 倍，城乡卫生人力资源差距悬殊。而城乡卫生技术人员的素质也存在着差异，根据2017年《中国卫生和计划生育统计年鉴》的数据分析得知，在2016年我国乡镇卫生院卫生技术人员的学历构成分别是研究生人员比例为 0.1%、大学本科为 10%、大专为 41.1%、中专 44.5%；医院的卫生技术人员的学历构成分别是研究生人员比例为 7%、大学本科为 32.2%、大专为 38.7%、中专 20.9%，由此可以看出，乡镇卫生院的卫生技术人员大部分仅有大中专学历，高学历医学人才严重空缺。

图1 2009-2016 年城乡医疗机构每万人床位数对比

表2 2012-2016 年城乡每千人卫生技术人员数

注：资料来源《2017年中国卫生和计划生育统计年鉴》

3 城乡医疗卫生资源配置不均的原因

城乡医疗卫生资源配置失衡多年来一直是阻碍我国医疗卫生事业发展的问题，关系着我国社会整体的稳定发展。当前，我国城乡医疗卫生资源分配状况整体上表现为农村地区投入少、水平低、城乡之间差异过大等问题。而我国城乡卫生资源配置不平衡的原因主要是体制和政策惯性的影响，好的体制和政策是促成城乡卫生资源公平分配的重要因素，反之，不好的体制和政策会制约城乡医疗卫生资源配置公平[6]。

3.1 城乡经济发展水平差距影响卫生资源配置

由于长期以来形成的城乡二元化结构和历史遗留问题，城乡的经济发展水平一直存在着巨大的差距，而经济水平发展失衡也成为了制约卫生资源配置的主要原因。由于我国多年来大力推进城镇化建设，加快发展城镇经济，虽然农村地区的经济水平也得到了较大的发展，但是城乡之间差距过大，使得有限的医疗卫生资源高度集中在城镇地区；而收入较低的农民享受不到平等的待遇，不仅收入水平差距加大，而且所拥有的卫生资源也与城镇居民存在巨大的差距。

3.2 政府对农村卫生投入不足且投入落实困难

政府的财政投入是解决城乡医疗卫生资源差距问题的手段之一。虽然医改之后，我国对农村地区的投入大幅度提升，但由于农村地区的医疗卫生基础薄弱，长期以来存在着卫生投入不足的历史遗留问题，同时地方政府是主要的卫生投入主体，县、乡财政直接承担投入职责，是各级财政中最为困难的环节[7]，因此导致了农村地区的卫生财政投入仍旧不足，且投入效果未能得到保障、投入落实困难，使得农村居民无法享受到合理的医疗卫生服务。

3.3 基层卫生人员薪酬待遇差且管理体制落后

我国基层医疗卫生人员存在配置不合理，尤其是卫生人才队伍数量少、高学历人才匮乏、卫生技术人员素质低等一系列问题，其根本原因是基层卫生人员薪酬低、待遇差、福利少、编制有限、社会认同感低，且基层人才管理体制落后，管理方法单一刻板，缺乏科学性与创新性，且人文关怀不足，不注重医疗机构与员工的共同发展[8]，忽视职工的内在潜力与积极性、能动性，使得基层卫生人员流失严重，且无法吸引到高素质的医学人才。

4 思考与对策

4.1 加大基层卫生财政投入，明确政府主体职责

卫生事业的健康稳定发展离不开财政的支持，而政府对卫生的投入必须结合实际，量力而行、量入为出[9]。加大财政投入是解决城乡医疗卫生资源差距问题的重要途径，但是政府财政对医疗卫生的投入，若只是加大资金投入，并不能从根本上解决问题，还要结合各方面因素。应该在加大财政投入的基础上优化投入结构和规模，引导卫生资源合理分配，充分体现出卫生投入公平性，确保财政投入的高效率。增加财政投入用于改善农村卫生资源匮乏问题，在现有的农村医疗支出的基础上尽可能增加预算支出。这些资金支出可以大力发展农村事业，如购买药品、医疗设备、卫生人员的培训；明确政府主体责任，明确规范各层级政府间在筹资机制、监管机制上的责任，同时打破卫生资源配置上过度市场化，合理引导基层医疗机构卫生资源政策投入。

4.2 调整基层卫生人员总量，完善卫生人才培养机制

进一步完善基层卫生人才培养、引进和留住机制，重视人才教育培训、交流指导，提升基层医护人员业务水平与职业素养，并通过改善薪酬的分配制度、激励机制，充分调动和激发基层医护人员工作的积极性、主动性和创造性；强化他们为基层卫生事业服务的态度意识，提升他们的职业认同感；同时逐步落实、改善其保障机制，切实解决基层卫生人员待遇编制、养老保障等基本问题，推动基层基层卫生人力资源可持续发展；完善全科人才的培养机制是国家深化医药卫生体改革、促进卫生事业发展的必然要求，是社会健全基层医疗卫生体系建设、人人享有基本医疗卫生服务的迫切需求[10]，加快面向全科医疗卫生人才队伍建设的培养，加强基层医护人员的能力建设，提高全科医学生的培养质量。

4.3 加快发基层经济，提高基层医疗服务水平

提高基层地区经济水平是解决基层医疗服务水平低下最关键的因素，充足优质的经济基础决定基层卫生事业的发展。虽然我国的经济发展迅速，但由于历史和地区因素，城乡收入差距在持续扩大，想要破除城乡二元结构，提高基层群众收入水平，必须快速发展基层地区的经济水平，只有基层群众的生活水平提高，才能从根本上保证其健康水平，减少疾病的发生，降低“因病致贫、因病返贫”的风险。同时，经济水平提高可促使卫生医疗资源更充足、更有效的利用，不仅能充分体现医疗卫生资源配置时的公平与效率，更是提高基层地区卫生服务质量，促进其卫生事业发展。