WTO不利裁决的执行研究

2019-04-15李颖健

对外经贸 2019年10期

[摘要]WTO裁决具有法律效力应当遵守，但客观上其裁决的执行存在裁量空间。美欧否认裁决在国内的直接效力，而将国家利益作为对裁决执行与否的首要考虑。通过对不完全执行所具备的积极效果考察，认为苛求裁决完全执行并非理想的解决途径，存在国内利益矛盾进而执行困难的情况下，败诉国需要重视磋商机制的价值，通过磋商平衡双方利益。

[关键词]WTO不利裁决;执行;国家利益

[中图分类号]D912.29

[文献标识码]A

[文章编号]2095-3283（2019）10-0019-04

Seeing the Implementation of WTO's Unfavorable Ruling

Li Yingjian

（East China University of Political Science and Law，Shanghai 200042）

Abstract： The WTO ruling has legal effect and should be observed， but objectively there is discretion in the execution of its ruling. The United States and Europe deny the direct effect of the ruling in the country， and regard the national interest as the primary consideration for the implementation of the ruling. Through the investigation of the positive effects of incomplete execution， it is considered that the complete implementation of the ruling is not an ideal solution. In the case of domestic interest conflicts and difficulties in implementation， the losing country needs to pay attention to the value of the consultation mechanism and balance the interests of both parties through consultation.

Keywords： WTO Unfavorable Ruling;Implementation;National Interest

[作者简介]李颖健（1995-），女，江苏南通人，硕士研究生，研究方向：国际私法、国际经济法。

一、问题的提出

自2001年加入世界贸易组织以来，中国经济增长迅速，在2010年中国GDP超过日本，成为世界第二大经济体。然而，西方国家主导的国际法始终将非西方国家刻意边缘化，中国秉承负责任大国的形象，以一贯的努力推动着WTO裁决的执行，但是他国对中国的执行并非完全认同，甚至有学者认为中国某些措施是“游击式地”违反WTO规则[1]，这对中国的声誉很有影响。中国在WTO裁决执行面前是否面临合理的现实困境？WTO裁决究竟有没有法律约束力？裁决是否必须完全遵守？是否有裁量空间？只有考虑到这些，才能对中国的执行现状做出客观的评价，维护中国的国际声誉。

二、WTO裁决具备法律约束力

国际社会曾担忧“执行WTO裁决的应然性”可能引发对国内社会的软侵蚀，因此做出WTO裁决是否具有法律约束力的探讨，究其本质还是源于对WTO义务属性的思考。有观点认为，WTO是一个“契约性”制度，WTO义务的概念性解释类似于国内法体系中的合同[2]， WTO协定义务只是双边合同义务的集合，如果成员国不遵守专家组或上诉机构的裁决，其性质是违反合同义务，只需要提供补偿或接受中止减让，并非一定需要完全履行作为履约形式。此外，Timothy M.Reif教授認为，在DSU条款中没有明确说明完全执行裁决是优先于补偿或报复的。由此引申出的有效违反理论占有一席之地，Warren F. Schwartz和Alan O. Sykes甚至认为，在执行WTO裁决上，DSU允许败诉方选择提供补偿或接受起诉方的报复而不执行WTO裁决。塞克斯也认为法律效力有绝对性和相对性。至此，有学者得出结论，WTO裁决并不具备法律约束力。

虽然DSU没有像《国际法院规约》那样明确规定其裁判的约束力，但是从相关条款进行上下文解释，是可以发现其具有约束力的，体现在裁决是需要被遵守的。DSU明显确定了执行裁决义务的优先次序：第22条第1款明确规定“补偿和中止减让是未执行裁决的临时措施”。联合国国际法委员会也称“补偿只是在完成执行裁决之前的一个过渡性替代物，而报复需得到DSB授权执行，等到成员将其违反措施与国际义务一致起来也就必须停止” [3]。国际法上有条约的善意履行义务，那么善意履行的范围也包括DSB作出的最终裁决。

以上否认WTO裁决约束力的观点其出发点是对WTO侵蚀国内社会利益的担忧。但是学者们是通过不利裁决产生的不利后果来否定裁决具有法律约束力，这难免有颠倒因果之嫌，应当将WTO裁决约束力与现实中的遵守问题区别开。WTO裁决的法律约束力是客观的，在实证主义法学思想统治国际法的近现代，国家同意是获得法律效力的最重要因素，而在WTO裁决问题上，其法律效力在成员国签订入世条约时便已经涵盖，并且根据个案裁决的“反向一致”通过而获得法律效力。而对于裁决的遵守问题，不能否认裁决是在浓厚的国际政治氛围中生存和发展[4]。因此，认为WTO裁决具有法律约束力，这是从整体层面看待执行WTO裁决的应然性，此处的出发点在于WTO的根本价值和目的不是狭隘的国家利益，而是整个贸易体制的稳定性和可预测性。

三、WTO裁决的执行存在裁量空间

（一）成员国授权国内部门判断是否执行WTO裁决的权利

在国际法的遵守问题上，理性工具主义观点认为：遵守与否的标准是功利性的成本利益分析。而柯恩教授的“跨国法律进程说”以互动之后能否内化为成员国的价值认同作为对成员国执行WTO裁决的判断[5]。两者的观点颇有殊途同归，都隐含着一点，即成员国本身对是否执行以及何种程度执行裁决有权衡的权利。

对于WTO争端解决裁决，成员国在认定其国内法效力上都是持消极态度。有时专家组或上诉机构在作出裁决时会“填补WTO协议漏洞”，这种WTO的司法性立法降低成员国对主权的控制度。成员国对裁决信任度的欠缺可以从两个方面归纳，第一，WTO裁决的产生;第二，WTO裁决的正确性。就第一点而言，WTO裁决是反向一致通过，其不同于GATT时代缔约方全体协商一致，虽然GATT时代裁决通过的效率性有所缺失，但是全體一致的方式可以有效阻挡不适当的、可能侵犯经济主权的报告通过[6]。就WTO裁决正确性而言，很多案件在上诉机构和专家组的裁决结论也不一致，因此期望当事国完全接受也不现实，如果贸然承认，会产生不负责任的国际入侵。实践中，很多成员国也有进一步的国内立法或行政行为阻止WTO裁决的国内效力。美国颁布的《乌拉圭回合协定法》，是美国执行WTO的国内规则，排除了WTO协定及WTO争端解决裁决的直接效力，不论是WTO法的国内适用还是WTO裁决的国内执行，都需要经过国会立法的转化，是非自动执行性质的。而在欧盟，欧洲法院通过FIAMM案直接否定了DSB裁决的直接效力问题，其把共同体机构的行动自由与互惠放在最高位置。

（二）WTO条文下的执行方式多样化

WTO裁决的执行是有次序的，在合理期限内未能撤销或修改违法措施，可以提出临时性补偿，在被诉方不执行裁决且达不成补偿协议的情况下，胜诉方可以请求中止减让。对于不利裁决，撤销或修改违法措施是WTO鼓励的争端救济方式，也是最终的目标。然而，WTO也为不执行或不完全执行裁决留下余地[7]。DSU第22条规定的补偿和中止减让是在败诉方未能在合理期限内执行后胜诉方所拥有的救济权利。在DSU第22条第8款中，明确规定减让或其他义务的中止是临时性的，只应当维持至不一致措施取消，对此，DSB也有监督的义务。但是，条文中没有明确执行的最终期限，假若中止减让或提供补偿给败诉方带来的损失比败诉方继续维持不一致措施而产生的损失小，那么败诉方有极大的可能为了本国利益而选择不执行或不完全执行WTO裁决，从这一角度来看，WTO裁决的执行并没有绝对的强制性。但这并不意味着学者们的“再平衡”理论是充分合理的，“再平衡”将WTO争端解决机制视为违约并补偿机制，而其忽略了国家缔结贸易协定的初衷。WTO裁决执行方式的多样，但其实质上是有临时措施与最终目标之分的，留下裁量空间是为了给败诉方国内产业调整预留空间。

（三）败诉方执行WTO裁决方式自主空间大

DSU第19条第1款规定“如专家组或上诉机构认定某措施与WTO涵盖协定不符，应建议有关成员使该措施符合WTO涵盖协定。除此建议之外，专家组或上诉机构还可以就执行争端解决机构建议的方式提出意见。”这表明，提出的执行意见仅具有参考性，并无约束力，败诉国的唯一义务是使得违反措施纠正为相符措施。在如何纠正违反措施上，败诉国有着很强的自主空间。在纠正不符措施时，很大情况下只需考虑国民待遇或最惠国待遇，并不一定要扩大相关产业的贸易自由度，例如败诉国可以降低本国的税收优惠而不改变对胜诉国的贸易政策。

西方学者批评中国“纸面遵守”，以此认为我国是一贯不遵守国际法的国家，这其实是对败诉方自主执行的误解。并没有法律规定败诉方自主执行需要一步到位，且DSU也未强制性规定执行时限，而是给予败诉国调整的空间。此外，国家内部产业的差异性很大，导致对执行效果的认识偏差也很大，不排除胜诉国对败诉国执行裁决的苛求。

四、影响WTO裁决遵守的因素

从GATT时代的“权利导向”到WTO时代强调的“规则导向”，WTO争端解决机制的法律性不容置疑，但不可否认，现有的争端解决机制还是会受大国经济实力的影响。在国际法遵守理论上，有多重因素影响着国家遵守国际法，例如声誉、报复、国内利益等，以下便是从这几个因素出发考察对WTO裁决执行的影响。

（一）国家利益与国内制度

虽说美国在关于中国执行WTO裁决上指责中国不彻底执行，对中国的执行并不满意，但探究美国对WTO不利裁决不执行或拖延执行的背后，也是有着对国内利益的考虑。

在中国诉美国双反措施案中，中国已得到上诉机构关于“公共机构”概念上的支持，美国的做法是与《补贴与反补贴措施协议》不符的，但是美国利用复杂的国内程序拖延执行，并最终认定中国的国有企业仍为公共机构[8]。对于将中国的国有企业积极认定为公共机构的行为，反映了美国一方面想利用对其有利的替代国价格，一方面又可以对中国适用反补贴措施，缓解中国贸易量巨额增长给美国产业带来的压力，其拖延执行的出发点是以国家利益最大化为考量。此外，在欧盟诉美国反倾销“归零”做法中，美国用“归零”做法计算倾销幅度是违反《反倾销协定》的，但是美国国会两次拖延执行，并且美国在最终措施中仅对特定被申请人在执行生效之日后进口的产品减少或不再征收反倾销税，对被申请人以外的其他出口商所出口的同类产品仍沿用“归零”做法，美国的执行从本质上讲也带来了新的歧视。上述两个案例，美国在执行态度上是消极的，从其在WTO裁决国内执行的通道上设置了多种程序与手段延缓执行或变相不执行，其出发点很大程度上是为了减弱不利裁决对国内产业的影响。

（二）声誉因素

声誉对国家在国际社会交往会产生正面或负面影响，理性主义国际法遵守理论将声誉作为促进国家遵守的一个因素。经济全球化的浪潮下，合作博弈是国际社会发展的主要方向，国家在很多战线上互动，贸易行为只是其中的一部分，国家不遵守WTO裁决产生的负影响会折射到其他战线的发展中，不利于进一步地拓展对外合作关系[9]。从理论上考察，声誉是促使国家遵守WTO裁决的一个因素，但是结合国际社会实践来看，该因素的作用并非很大，贸易大国与经济相对落后的小国，在WTO不利裁决面前声誉的影响因素还是有区别的。虽然WTO是“规则导向”，但也不能忽视经济实力强大所具有的国际地位优势，声誉机制作为软手段并不能在大国贸易中改变其执行行为，也并不会对其国际合作产生巨大的负面影响。而对于小国，声誉对它的影响力很大，而且其还承受着诸如外国援助撤回等国际社会压力，不执行带来的不仅是国家声誉影响，还会有被国际社会不接纳等危害，如此，小国不执行裁决是不现实的。从这一点也可以看出在执行层面存在的理论平等与实践上的不平等。

（三）反措施行为

反措施是指不法行为的受害国针对非法行为者采取的报复性措施，这在WTO机制下表现为中止减让或其他同等性质行为。中止减让不符合WTO机制强调的贸易自由化，而其正当性源于获得DSB的授权。作为促进国家遵守WTO裁决的因素，其发挥作用的机理是通过影响报复领域的被诉方国内利益集团，一旦他们产业受影响，这些利益集团会向国内政府施压要求遵守WTO裁决，这在发生交叉报复的时候更甚。例如美国诉欧共体香蕉案，美国运用报复手段使得欧盟履行裁决;在欧共体荷尔蒙案中，在美、加持续性地采取报复性措施下，欧盟在作出两次履行方式后达成了增加非荷尔蒙牛肉进口量的协议，虽然没有完全执行裁决，但是通过提供临时性的补偿暂缓了争议。

在两个贸易交往频繁、进出口依赖性强的贸易国间，报复性措施能有效促使败诉国履行裁决。但是WTO成员国的经济实力并非完全相当，很多与大国贸易交往不密切的小国，由于双方之间进出口贸易相差悬殊，在运用报复手段时对败诉方的影响微乎其微，例如，美国博彩案中，申诉方安提瓜获准报复安提瓜也实施了中止知识产权保护的承诺，但是对美国经济造成的影响很小，美国依然没有执行[10];欧共体香蕉案中，厄瓜多尔获得DSB的授权报复，但其最终放弃这一救济权利，原因在于获得交叉报复领域欧共体对厄瓜多尔的出口量相当少，即便采取报复也无济于事。

可以看出，在影响国家遵守WTO裁决的因素中，声誉、国内利益以及报复行为发挥着积极促进或是消极防范裁决执行的效果。其中，积极因素是有声誉以及报复，但是这两个促使执行的因素适用范围很狭窄，因为涉诉当事国经济实力与进出口依赖度并非对等。使国家消极执行的因素有对国内利益的考量，包括国内利益团体的影响。可以认为，国家利益是执行与否的首要考量，声誉以及报复并非总是有效的。

五、完全执行裁决与胜诉方实现国家利益的互动

有学者发现，完全执行WTO裁决有时与国家利益实现并非完全一致，原告胜诉裁决执行不完全仍可实现原告国家利益，与此同时，完全执行也并非完全能够实现原告国家利益[11]。

WTO裁决的执行承受者是成员国，而成员国受国内政治、经济、社会等因素影响，并非所有裁决都能得到顺畅执行，但是这些得不到执行或不能完全执行的裁决也是具有价值的。例如“美国版权法第110（5）节案”，美欧达成补偿，但此后美国未支付补偿也没有执行裁决修改国会立法，欧共体也没有进一步采取报复等措施。在“欧共体诉美国《1998年综合拨款法》第211节案”中，美国也没有修改立法。其背后的原因在于两部法律都涉及复杂的政治经济因素。国家自身的执行裁决实践也可大概预知某些WTO裁决的执行难度，但是欧盟借此转移了来自欧盟内部的相关利益集团的压力。

此外，完全执行也不一定能完全实现国家利益。原因在于对于即发性的案例，争端解决机制的程序化会消耗大量时间，而且措施的救济没有回溯力，这表明了所需的时间成本很可能对胜诉国产业造成严峻的威胁，如此，原告胜诉的优势便被极大地削弱了。

WTO裁决的完全执行与胜诉国实现国家利益之间并非完全的重合关系，这似乎给WTO成员国面对争端时以启发，即有时候执行的难度是客观存在的，追求裁决的及时、完全执行在当今贸易环境下成功的概率并不大，但对于败诉国不执行或不完全执行裁决带来的不利后果需要及时止损。无论是胜诉国或是败诉国，两者都可以通过利用好磋商机制解决纠纷，这应该作为首选方法，在任何阶段都力求通过磋商达成双方满意的解决方式。

六、对中国的启示

（一）建立执行WTO裁决的国内机制

美欧建立了执行WTO裁决的内部机制，不承认WTO裁决的对其国家的直接效力，积极地扮演着国家主权看门人的角色。尽管从GATT到WTO，规则导向的趋势也愈来愈明显，但是不能否定带有的政治博弈的色彩，可以说国际社会还没有达到真正规则导向的文明程度。因此，在国家贸易交往中，需要确立完善的国内制度来抵挡不利裁决的直接侵蚀。纵观他国对WTO裁决国内效力的实践，基于裁决的质量以及国家主权角度考虑，应当明确否定WTO裁决国内效力。而相比于美欧完备的内部机制，我国还没有执行WTO裁决的法律框架，商务部出台的《执行世界贸易组织贸易救济争端裁决暂行规则》条文不足以发挥效用。因此，建议健全我国执行WTO裁决的国内途径。

（二）明确国家利益为执行中的首要考量因素

中国在WTO裁决的案件中都维持了不错的执行记录，但是仍然遭到一些学者认为“纸面遵守”或“方便遵守”的指责，究其原因，中国在某些裁决的执行中存在客观的困境。对比美欧，面对不利裁决，往往也不会完全、及时遵守。在国际交往中，应当承认国家利益的优先性，WTO只是处在高水平上的贸易协调，其本质还需回归到成员国参与利益的平衡。在涉及国内敏感性强或其他因素确实不利于完全、及时遵守裁决的情况时，可以充分利用WTO裁决的裁量空间，延长合理期限或者在成本利益分析后认为能获益时达成延长补偿、中止减让等权宜之计，为国内产业的调整创造时间优势，减轻裁决带来的侵害。此外，应与相关国家的积极磋商、合作解决双方贸易纠纷 [12]，避免不利状况下的刚性执行，探寻国家利益最大化的争端解决路径。

（三）坚持遵守WTO裁决的立场

虽然有时完全执行WTO裁决对败诉国而言并非完全适当，而WTO裁决所具有的裁量空间也接受相关国家执行所需的必要调整，但是仍然需要将遵守WTO裁决作为执行的原则，遵守裁决才能维护贸易体制的稳定性和可预见性，而稳定性和可预见性也是WTO最大的价值追求。作为成员国，国际趋势让我们认识到WTO虽然在裁决执行过程中会出现很多问题，但我们所要做的是深化理解，将机制为我所用。

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