区域金融突发事件应急能力建设与评价

2019-04-15刘晓静

防灾科技学院学报 2019年1期

刘晓静

(防灾科技学院，河北三河 065201)

0 引言

金融突发事件是指金融媒介、金融市场和金融基础设施突然发生，无法预期或难以预期的，严重影响或可能会严重影响经济社会稳定，需要立即处置的金融事件。国内对于金融突发事件的研究成果主要集中在应急管理机制建设、应急预案完善、应急演练等内容，其中大部分集中于应急处置机制的建设和完善[1-9]。从应急管理角度评价区域金融突发事件应急能力的文献很少。

当前我国经济正处于结构调整和转型升级阶段，金融业改革全面深化，金融机构活力进一步提高。伴随综合经营模式发展以及互联网技术的融入，导致金融突发事件的不确定性因素也不断变化，金融突发事件显现出跨部门、跨省市、跨行业等特点，“e租宝事件”“昆明泛亚事件”等层出不穷。本文将结合我国当前金融发展现状，剖析区域金融突发事件应急与其他类型的突发事件不同之处，根据应急能力建设重点构建区域金融突发事件应急能力评估体系，以此作为引导当地政府金融应急工作的指挥棒。

1 区域金融突发事件应急能力评价指标

区域金融突发事件应急能力即对区域内发生的金融突发事件快速有效的处置能力，能力高则可最大程度降低突发事件造成的损失和影响。对应急能力定期评价可以了解处置过程中专业力量和应急资源的实际情况，从中发现薄弱环节，及时排除重大金融风险隐患点等。

1.1 能力要素分析

按照现代应急管理理论，并结合金融业务发展特点，金融突发事件应急能力主要包括金融风险监测预警能力、金融风险处置能力、金融突发事件快速反应能力、舆情管理能力、应急组织体系建设能力、应急保障能力、专业处置能力、应急预案与演练能力以及公众金融应急能力等方面。

1.2 能力需求指标说明

1.2.1 金融风险监测预警能力指标说明

监测预警能力，主要是在金融突发事件发生之前，利用现场和非现场监控等措施，重点监测市场风险、信用风险、操作风险、流动性风险等，及时研判风险类型及分布，预估风险演化态势及时发布预警信息并提出预防措施。

表1 金融突发事件应急能力评价要素清单表

1.2.2 金融风险处置能力指标说明

一是预评估风险处置能力，区域金融主管(监管)部门应不断通过完善风险处置法制法规建设，通过现场检查、约谈、业务指导、取缔和业务终止等形式处置金融风险，防止风险进一步扩大；二是预评估风险处置监督能力，利用监督系统跟踪评价风险处置效果，鉴于目前金融业仍采用垂直监管模式，由上一级主管部门建立完善预评估风险处置监督考核制度，重点加强对金融机构高级管理人员渎职、失职等行为的查处。

1.2.3 金融突发事件快速反应能力指标说明

一是跨部门横向协调能力，当金融业务处置任务横跨多个金融业务部门或宣传、电力、消防、公安等非金融业务部门时，指挥部可快速调动和协调各应急力量；二是上下级部门之间垂直协调能力，下级部门应在获取情报信息后在法定时限内将预警、处置情况等信息及时上报，不得隐瞒或刻意错估，上级部门应及时回应和支持下级应急需求；三是信息传递、分析时间，预警信息、处置措施、事件背景资料数据等的收集、录入、统计、分析等环节应快速高效，相关信息的分析上报不得晚于法定时限；四是预案启动时间，预警信息发出后，区域金融应急指挥部办公室应快速研判是否启动预案及响应级次；五是现场维稳疏导能力，处置金融大规模群体性事件时，现场应急指挥部应具备一定的现场控制能力，包括警力维护、交通疏导、解答公众质疑等。

1.2.4 舆情管理能力指标说明

一是信息共享平台建设，工商、税务、银行等多部门内的金融行业信息整合，实现信息共享；二是信息披露和社会监督机制，地方政府应建立完善金融风险信息披露机制，对事件爆发、处置过程和结果及时在公开平台全过程对外公开，畅通公众参与和社会监督渠道。其中涉密内容依法不予公开；三是媒体沟通能力，地方政府应有完善的新闻发言人制度，第一时间滚动式向媒体和社会公众传达事件的即时信息。

1.2.5 应急组织体系建设能力指标说明

一是应急指挥能力，金融应急指挥应坚持集中统一指挥，根据突发事件类型和影响程度不同，实行分级分类指挥；二是参与主体职责划分，突发事件处置过程中各应急部门的职责应明确，避免交叉和缺位，以实现应急资源和力量的最优配置；三是机构设置完备性，各级金融机构特别是基层机构，应根据突发事件类型合理安排应急部门及负责人，确保应急管理全过程无缺位。

1.2.6 应急保障能力指标说明

主要包括金融基础设施(软硬件)保障能力，金融业务处置专业人员、现场维稳人员、专家顾问团等人员保障能力，资金保障能力，通讯、文电传递保障能力，交通、医疗保障能力等。

1.2.7 专业处置能力指标说明

一是金融业务处置能力，金融突发事件发生后，应急指挥部应及时对事件原因调查、分析，组织会商，制定专业处置方案；二是法律追责处置能力，应依照相关法规，追究相关人员法律责任，但处置以不影响突发事件应急响应为前提。

1.2.8 应急预案编制与演练能力指标说明

主要指应急预案应具备完备性、科学性、可操作性，并根据实际使用效果，定期修订，保证重要业务部门应组织不少于每年1次的应急演练，并定期举办金融应急培训。

1.2.9 公众金融应急能力指标说明

金融应急宣教内容和方式应多样化，针对性强，有实效，切实提升公众金融风险感知和防范能力。

2 区域金融突发事件应急能力评价方法

2.1 评价方式

结合目前金融突发事件应对情况，并遵循规范性、科学性、可操作性等原则，编制出金融突发事件应急能力评分表(表2)。该表可对被评估对象快速评估，简单易操作。评价过程中采用部门评价法，由区域政府内负责金融应急事务的部门采用访谈或者调查等方法采集金融应急能力建设的信息，并以此作为评分标准。

表2 区域金融突发事件应急能力评分表

续表2

注：评分标准：80分及以上为优秀；70～79分为良好；60～69分为中等；59分及以下，不合格。

评价步骤为：先选定被评估对象及考察期，收集待评估项目的有关数据和资料，对照评分表梳理被评估对象应急能力现状，直接勾选评分，然后汇总，参照评分标准确定优秀、良好、中等和不合格四个等级。最后结合得分情况，可有针对性地提出改进方向和建议。

2.2 实例评价过程

2.2.1 北方某市概况

该市地处我国北方地区，人口众多，交通发达，经济、文化、科技发展水平较高，鼓励并重视第三产业的发展，其中金融行业对地区生产总值的贡献巨大，但金融突发事件爆发量逐年增加，且影响范围大。

2.2.2 评价过程

该市金融应急能力建设方面的基本情况如下：

(1)金融风险监测预警方面：人民银行驻本市机构有本系统内的风险监测预警制度，但主观性较强；银保证监驻本市机构有本系统内的风险监测制度，但不够系统化，且未形成日常化管理机制；市政府金融部门有对于部分金融领域(如小额贷款)等风险监测制度，但还不够全面，且实效性待改进。此项得8分。

(2)金融风险处置能力方面：该市对于监测到的金融风险处置，大部分采用“一事一办”“大事才办”等处置方法，缺少规划化处置措施和日常化管理。此项得4分。

(3)金融突发事件快速反应能力方面：金融突发事件信息报送较为及时，预案启动及时。突发事件需跨部门处理时，多数通过电话联系等方式完成沟通。上下级部门之间非等级协调较好，现场维稳疏导目前主要依靠公安系统完成。此项得12分。

(4)舆情管理能力方面：目前尚无统一的金融风险信息披露平台，信息公开机制主要在政府公开信息目录中有部分涉及。媒体沟通流程尚未规范化。此项得5分。

(5)应急组织体系建设方面：目前刚完成金融突发事件应急组织架构的搭建工作，按照突发事件结果类型和等级响应。各成员机构应急职责清晰，但跨部门协调联动机制还有待常规化和规范化。此项得7分。

(6)应急保障能力方面：金融基础设施(软硬件)保障只单纯依靠事件发生后向供应商采购单一渠道完成；目前具有金融背景的应急人员较少，专业处置方案多由金融系统专业人员提出，缺少应急知识的系统训练；金融突发事件专家咨询团尚未构建；财政预算中，金融突发事件应急资金合并到其他突发事件中对待，不单独区分；应急职能部门通讯主要依靠电话、传真等传统通讯方式，缺少应急通讯方式；金融突发事件相关法制法规较少，且多为银行、证券、保险分领域内的专项规定，缺少综合性金融应急处置法规；金融突发事件应急预案中体现基本处置流程。此项得12分。

(7)专业处置能力方面：银行、保险、证券业务处置主要由各部门业务人员处理，并追究相关法律责任。此项得8分。

(8)应急预案与演练能力方面：该市有市级金融突发事件应急预案，但部门、基层金融突发事件应急预案体系还在建设中。应急演练主要局限于银行、保险、证券等部门内演练。金融业务应急演练达不到“双盲”要求。金融突发事件应急培训较少。此项得11分。

(9)公众金融应急能力方面：针对公众的金融风险宣传较少，特别是社区等基层宣传力度不大。此项得4分。

市政府金融部门根据上述情况于2018年9月中旬对金融应急能力建设评价，总分71，评分结果为良好(具体评分略)，从各能力要素得分情况来看，目前该市金融应急能力较强的有金融突发事件上下级之间的快速反应能力、应急组织体系建设能力、应急预案建设、专业处置能力等；评分较低主要集中在金融风险监测预警和风险处置能力、跨部门协调联动能力、舆情管理能力、应急演练和公众金融应急能力等方面。

3 区域金融突发事件应急能力建设重点

我国大部分区域金融突发事件应急能力建设都存在类似于上述北方城市的问题，这是由我国金融监管体系和风险管理制度不完善所导致的，今后金融突发事件应急能力建设应重点关注以下几个方面：

3.1 明确政府在金融应急管理中的定位

按照我国《突发事件应对法》和《国家突发公共事件总体应急预案》规定，在应对突发事件时，应建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。具体表现为地方人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责。法律、行政法规规定由国务院有关部门对突发事件的应对工作负责的，从其规定；地方人民政府应当积极配合并提供必要的支持[10]。

鉴于金融行业的特殊性，我国在20世纪90年代确立了金融业分业经营、分业监管体制，其监督监管工作主要由一行三会负责，风险控制和应急处置工作也由其承担。但由于金融业跨业融合创新趋势愈演愈烈，银行、证券、保险等行业交叉和融合逐渐深化，准金融机构和类金融机构业务创新速度快，监管具有时滞性。而这些领域却是近几年爆发金融突发事件的“重灾区”，受损投资者多数会选择到当地政府部门上访或者聚集维权。因此，亟需由地方政府协调辖区内中央外派机构之间协力合作，共同应对金融突发事件。

3.2 跨部门协调联动

我国金融业采取“垂直管理，分业监管”模式，但现今金融业综合经营趋势明显，很多大中型银行、证券公司和保险公司通过设立、并购其他金融行业子公司和开展以资产管理业务为代表的交叉性金融业务，跨行业跨市场开展“大金融”式综合经营[11]。以一行两会(中国人民银行、银保监会、证监会)为代表的分业监管与“大金融”之间产生了冲突，在处理涉及交叉业务或创新类金融业务的突发事件中，常常出现监管真空区。例如“e租宝”等大批网络借贷违约事件发生前，网贷行业准入门槛低，监管职责划定有缺失，一些不法企业钻空子，非法吸收大量公众存款，造成恶劣影响。

一旦监管失效，随后开展的应急处置工作也面临“谁来负责？谁来处置？”等问题，无法依靠监管制度自行解决的问题常常转变为地方政府临时指定部门来担任应急工作，应急工作效率和效果可想而知。因此，各金融主管(监管)部门联合行动，在明确各自应急职责前提下，共同应对跨部门跨行业类金融突发事件则显得尤为必要。

3.3 凸显监测预警

应急管理工作按照事件演变过程，可分为事前防范、事中处置和事后恢复三个阶段，每一环节都不可或缺。现代应急管理理论强调事前防范对应急管理工作至关重要。因为一旦进入到事中处置和事后恢复阶段，则意味着事前防范已失效，金融突发事件已导致影响和损失，应急处置只是尽快地止损和将影响尽可能降到最低。

而金融活动因其业务特殊性，扩散效应较强，一旦突发事件出现，例如突发挤兑或者集中退保等，其影响极易通过金融机构、金融市场以及媒体宣传等迅速扩大，事中处置和事后恢复成本都比较高。“e租宝”等金融事件爆发后，单起事件就出现高达百亿损失。如果能及时识别金融风险，控制事件发展演变，将金融突发事件遏制在萌芽状态，既可以避免事态扩大，提升应急管理效果，又可降低应急管理工作成本。

因此，金融突发事件的应急管理工作应更强调监测预警，建立完善的金融风险预警系统，及时识别金融风险，对达到警戒线的监测指标及时准确发出预警信息，尽早采取有效措施，控制和化解金融风险，防范突发事件形成和升级。