针对网络订餐中食品安全的法律监管体系的研究

王俊月

摘要：随着大数据时代的到来，消费结构的转型升级，线上下线电子商务（Online To Offline，简称“o2o”）模式的发展，网络订餐行业不仅具有市场价值潜力，也面临严峻的发展形势，尤其对于食品安全的监管难题这一核心问题。当下，监管工作有待改进，法律法规也亟待完善。该文剖析当前网络餐饮市场的发展现状，汲取他国成功监管经验，为建立健全我国网络餐饮食品安全监管体制提出合理化构想及建议，以期通过法律层面上的规制促进我国网络餐饮市场的健康发展。

关键词：网络餐饮新模式;食品监管;法律规制

1 引言

在网络订餐前期较为粗放的发展状态下，网络餐饮的食品安全问题是整个网络餐饮行业发展的核心问题。因此我们当下需从以下几个方面进行分析，一是市场监管主体如何运用互联网信息技术实现对食品监管模式的优化升级，实现“互联网+监管”的现代化新型管理。二是如何协调同一监管链上的政府、市场和消费者各方利益，促使各方主动承担其各自的社会责任，合力创建网络订餐食品安全监督的新格局。三是建立多方位，立体化的社会监管机制，积极吸纳他国对于网络订餐食品安全问题的先进的法律监管经验，取其精华，去其糟粕，来构建我国新型的更加完善的网络餐饮食品安全监管体系。

我國网络餐饮市场是一个可控的有机整体，它的规模、经济运作和供求都应是在政府的科学调控范围内的。因此国家、府在整个网络餐饮食品安全监管体系中是主体地位，发挥着主导作用，也是网络餐饮市场食品安全监管研究工作的重点和突破点（1）。

2 网络订餐市场的概念界定

2.1 网络订餐的含义

网络订餐是指通过互联网，消费者自主线上订购各式餐饮的一种新型消费途径。网络餐饮借助互联网这一媒介，突破了信息交流在时间空间上的限制，具备了便捷性、流通性和强互动等优点。在此基础上网络订餐又可根据客户需求向其提供配套的配送服务，从而形成了线上下线电子商务（Online To Offline简称“o2o”）这条产业链。网络订餐的模式主要有网上定位、自营网上订餐和第三方网上订餐，其中，现阶段通过第三方网络订餐平台进行的网络订餐交易的模式居于主流地位，本文也将主要针对此模式进行研究。

2.2 网络订餐的特性

网络订餐这条产业链，好似棵苍天大树，商户是“树根”，深埋土层之下，客户是“果实”，他们之间会通过粗壮的“树干”（第三方网络餐饮交易平台），繁多的树枝（配送员）来进行交易，故生产经营主体和客户之间也就多了一扇可以遮蔽的屏风。这种空间上的不确定性和模糊性被准确定义为隐蔽性和跨地域性这两个特点。互联网在整个网络订餐的流通过程中是隐形的存在，这种虚拟的交易无形中增加了食品安全的隐患和风险。其中由于商户、第三方网络订餐交易平台、配送团队等主体多元，关系复杂所激化的利益矛盾亟待我们解决。政府、监管部门，社会对此有待建立系统全面的监督框架来管控我国网络订餐市场。

3 网路订餐市场的监管现状及难点

3.1 法律规制的缺失

2013年，智能手机的出世和迅猛发展，微信等一系列APP软件大潮般涌现，带动网络订餐行业以惊人的势头在这个大数据化的时代穿梭前行。据国家统计局发布数据，2017年中国餐饮业收入37644亿元，互联网餐饮外卖交易规模在餐饮行业占比仍较低，伴随着外卖服务场景的拓展和用户需求量的进一步深化，预计互联网餐饮外卖市场在未来三年内仍将维持增长的态势。预计2020年中国互联网餐饮外卖交易规模将达到5980亿元人民币。可见，网络订餐行业的发展前景是广阔的，但表象的繁华往往容易掩盖住底层的问题。从宏观上分析，由于第三方的网络订餐行业呈现一个相对前沿的状态，发展前期急躁粗放，而至今国家层面与网络订餐行业相关的法律法规有新《食品安全法》和《网络食品安全行为查处办法》《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》，其中《食品安全法》第八条规定县级以上人民政府食品药品监督管理部门和其他有关部门应当加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任。《网络食品安全行为查处办法》中第二十一条则规定对网络食品交易第三方平台提供者食品安全违法行为的查处，由网络食品交易第三方平台提供者所在地县级以上地方食品药品监督管理部门管辖。可见，这些法律规章中都有对于监管部门的责任划分的规定，但仍无明确的行政法规或部门规章的实施细则，对网络订餐中的违法行为也尚无行政处罚和强制措施，这给贪婪的市场提供了巨大的“商机”。从微观角度上看，一些地方性政府和监管部门的上级对其也尚无严格的管理和监督规制，即中央对地方的垂直管理，部分与部门之间的协作配合皆不能充分发挥其应有效能。这使得地方性政府和监管部门无限度的将有限的法律法规“弱化”“简化”，致使一些不法商家投机取巧，低质生产，对消费者的消费权益和食品安全保障造成严重损害。因此，中央对地方政府的纵向整合力度要加强，合理平衡和管控地方自治权。中央决策的科学有效性和地方政府的行政高效性要双向同步推进。

3.2 监管措施的低效落后

在网络订餐市场的迅猛冲击下，政府根本“无力”保障网络餐饮市场的良性循环，这里的“无力”主要体现在四个方面，上无法力（法律的支撑），下无权力，内无能力，外无助力（社会的协助）。没有法力后盾的保护下，政府当面对网络订餐市场的多元化和跨区域性特征所造成的乱象时，往往难以追溯到食品安全的根源。地方政府和监管部门权力不明，效率低下，只得采用人力物力财力的高能耗模式来适应传统的属地式管理模式对网络订餐市场进行跨区域监管和追责。政府及监管部门尚未建立全面精准的长效监管和追责机制，因此只得采取突击式监察、动员式监管的方式。餐饮市场已经以“互联网+”的现代化模式运转，而很多地方政府及监管部门尚未开启“互联网+监管”的新模式，尚未调动起消费者和大众的积极性和主动性。法律制度模棱两可，监管措施单一低效，技术水平滞后不前，资金不足资源有限，技术性人员严重缺失，社会协作度不高这重重障碍阻挡了政府监管的脚步。

3.3 网络订餐中潜在的配送隐患

第三方交易平台依托互联网大数据进行高效动态的人力配置，创造出新的经济增长点，带动我国网络平台劳动力市场繁荣发展（2）。地方性的法律法规尚未这种共享经济领域下的新型的劳动关系做出新的调整和转向。这不仅造成配送员劳动权利保护的缺失，而且在一定程度上直接影响我国网络餐饮市场的发展。

一方面是配送员权益的缺失，另一方面也增加了配送过程中的食品安全隐患。由于现有法律法规对配送员无明确规定和统一的标准，餐饮配送队伍一直以来被地方政府和监管部门忽视，配送员权益，配送过程中的食品安全保障一直是监管的盲区，这将成为网络餐饮市场未来发展的一个高危地带。

4 构建我国网络订餐食品安全的监管体系

4.1剖析发达国家的网络订餐食品安全法律规制

放眼众多发达国家的食品安全运作体系，监管工作在其中都有举足轻重的作用。美国，欧盟国家，加拿大等都已建立完备的网络食品安全法律监管体系，为其网络餐饮的正常运作打下了牢固的地基。

2011年，美国颁布《食品安全现代化法》，建立了适应现代化发展的新型食品安全预防体系，形成了联邦、州、地方三级监管网络，从政府单一主体监管转变为政府、民间组织、网络订餐企业、消费者等多元主体共同治理监督（3）（4）。欧盟国家迄今有关食品安全的立法和相关条例达200多个，并且采用“从田地到餐桌”的全程食品安全监管模式，針对食品追溯问题实行强制性的食品溯源制度。加拿大采用专一的监管部门专职专责的监管方案，即食品检验局（CFIA）集中统一进行全方位宽领域的食品监管，并且其对食品加工厂员工和国民进行专业知识培训以强化全民的食品安全和维权意识。澳大利亚则配备有顶尖高端的卫星定位技术来辅助消费者进行透明化监督（5）。可以说，我国与世界大多数发达国家在食品安全这一与民生问题密切相系的重要领域上有较大差距，因此我国也应迅速扭转方向找准目标，向现代化食品安全监督体系全面进军。

4.2健全我国食品安全法律法规，完善地方配套体系

我国庞大的网络餐饮市场亟需规范细致的法律法规。现阶段，我们要立足本国网络餐饮行业发展的实际情况，积极汲取发达国家先进完备的监管法律法规，有针对性地提出适宜我国网络餐饮市场发展方向的法律监管条例，建立从上至下、由内及外的监管体制来倒逼各个监管责任者进行高质量的监管工作;建立由点到面、棱角分明得立体环绕式的法律体系来平衡和协调我国网络订餐市场的利益关系;细化地方性监管规范，采用契合时代技术的监管理念和策略，辅以高匹配度的监管和追责措施。将市场的活跃性控制在制度的笼子里。因此，我对我国网络订餐食品安全法律规制的建议如下。

（1）法律监管体系的透明化、技术化、特色化

第一，针对网络订餐市场的特性，需提出全新的监管理念与之相契合。首先要实现网络订餐市场的透明化生产，经营和监管一体进程，将监管工作精准地融入到网络订餐市场的运行当中，将市场的每一缺口对应到相应的法律条例中，让网络订餐市场的食品安全问题和每一项监管工作及监管信息都变得透明可见。市场一方，要把生产经营和后续环节中的每一步都纳入监管的范畴，针对第三方网络订餐平台和商户的矛盾，要用地方性的法律法规来捕捉商贩的“机遇”，平衡地方网络订餐市场的利益杠杆。监管一方，不同地域各个部门之间要实现监管工作的高度匹配和对接，每一项监管工作都不应是独立存在和发展的，不同区域的监管工作应是交融互进的、信息共享的、配合协作的。再者，国家和地方应将监管力量全面整合，重新调配，让崭新的监管队伍、透明的监管工作渗入到网络订餐食品安全的市场中去。监管工作要呈现出一个透明化的大网，一方面监管工作要面向消费者，要主动去关注和关照消费者的权益，让网络订餐市场的发展现状、有关法规政策和监管工作全方位无死角的呈现给国家和人民，让消费者相信我国网络订餐市场的安全品质保证，清楚如何监督市场和政府工作，如何运用法律手段来维权。另一方面要充分吸纳社会力量，进行政务数据资源的公开流动。

第二，植入数据大思维，预见性的建立网络订餐市场及食品安全监管的云信息平台。用大数据手段形成线上线下同步治理的监管模式，保证市场动态和监管信息的透明化。在云信息平台上将监管工作从订餐食品安全的预防、管制，到后续工作整个过程串联成一体，对生产经营者的生产经营信息、交易信息和消费者投诉信息等要全面放大公开。督促政府、商户、第三方网络订餐交易平台等各方依法签订合同协议，实现各方信息的透明和对称。国家应适时改善政府及监管部门的监管环境，增加对其政策、技术、资金、人员的支持，全面提高监管效率和效能。建立“联网+监管”的监管体系，及时更新监管技术设备，优化资源配置，增加监管工作的技术人才，加强对监管人员的信息网络化监管的技能培训。要用现代化、技术化、法律化的监管模式和工作要迎战当今的网络订餐市场。

第三，地方要根据地方网络餐饮市场发展的实际制定颁布特色化针对性的法律法规，监管工作的程序化和具体化要相互交替、互相体现、融合递推。运用整体性协调性的治理原则构建地方监管工作的网络式框架，全面控局，层层深入，逐一缩小细化，如对商家和平台的市场准入要多重审核，加大对生产者所提供产品的安全检测和审查，对包装餐具的卫生检查和环保责任追究提供相关标准和配套执行方式等。而对于商户和第三方网络订餐交易主体在生产经营中所享有的生产经营权，所履行的社会和法律义务都应在地方性的法规中详细界定。再者，地方性法规中应建立一套体系化的追责体制，整体加大对生产经营方违规违法的惩戒力度，增加对其刑事责任的追究，通过等级区分的方式规定不同程度的违法处分措施，向社会公示违法违规企业的相关违法违规信息，以提高生产经营主体的风险责任意识。

（2）法律法规的高匹配度和递推性

高匹配度主要指法律法规和网络订餐市场食品安全现状的匹配，政府及监管部门的监管措施与网络订餐市场信息的匹配，各监管部门和各市场主体之间权责的匹配。国家需尽快匹配网络餐饮市场现存问题，出台专门专项的网络订餐市场交易监督管理的行政法规，并出台配套的相关部门规章和规范性文件。无论是国家上级部门出台的法律法规还是地方性政府制定的地方条例都务必实现高度的匹配，要用先进性的创新性来保证它的权威性。中国当下网络订餐市场的食品安全的监管部门多而杂、散而乱，改进的关键点就是统一监管标准，整合监管力量，专一监管责任，形成一条节点分明的监管链，每一个节点都有配套的监管和责任主体来监管，而社会充当总的监管者。法律法规的制定可先细化生产者、经营者、消费者几大单个主体权益然后几大主体相对接，即先独立每一市场主体的责任，再将几个主体的权益有序整合。政府既要充分掌握市场信息，使其监管措施能够与市场信息和需求贴合配对，同时监管工作要兼顾市场的统一性和整体性。