哈尔滨市区域义务教育均衡发展问题研究

张继亮 王映雪 赵莹

摘要：文章从义务教育均衡发展的内涵与衡量标准出发，在对哈尔滨市九个行政区义务教育发展状况进行充分调研的基础上，剖析了该市义务教育均衡发展中存在生源分布不均衡、学校发展能力不均衡、学生培养质量不均衡等主要问题。主张哈尔滨市在义务教育供给侧方面，积极推进办学经费、师资配置、管理服务、学校布局等结构性改革，增强学校发展的内生动力，同时，科学引导民办教育发展，激发民间资本活力，生发社会协同效应;在义务教育需求侧方面，调整完善中招“配额制”，积极疏导社会需求群体的选择心理与行为，切实保障“就近入学”原则的贯彻执行，维护社会公平。

关键词：义务教育;区域均衡发展;供需关系;资源配置

区域内义务教育均衡发展是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（ 2010-2020） 》提出的关于我国义务教育事业到“十三五”末期所要达到的发展目标。从近几年《全国义务教育均衡发展督导评估工作报告》来看，哈尔滨市在推进义务教育均衡发展方面取得了可喜的成绩。但是，从“区域”的概念与范围、“均衡”的内涵与标准、“综合差异率”的逻辑内涵、校际间发展能力与发展水平的实际差异性等方面来看，哈尔滨市的义务教育事业在实现均衡发展的目标道路上还有许多难题需要攻破。为解决这一现实问题，其一，要充分发挥供需关系和资源配置理论在该问题上的分析和解释力;其二，要明确各级政府在教育公共产品供给中的角色与任务，鼓励社会参与;其三，要从源头抓起，找准主要矛盾和矛盾的主要方面，优先治理矛盾集中区域。

一、供需关系与资源配置视域下义务教育均衡发展的内涵与衡量标准

义务教育均衡发展是指国家和社会所共同提供的义务教育类公共产品与服务，在全面、充分、高效、理性地满足社会公共需要的同时，产品与服务本身、产品与服务供给的过程及其结果均呈现出一种向上的变化。其中，“发展”是目的，“均衡”是手段，“均衡”是发展中的一种过程性样态，是从公平角度对发展方式提出的具体要求，均衡具体体现在以教育类基本公共服务为核心的供需关系均衡和资源配置均衡。基于以上的分析我们认为，现阶段哈尔滨市义务教育均衡发展的衡量标准应主要包括以下几个方面：第一，区域内校际间义务教育生源动态分布的相对均衡;第二，区域内校际间实际发展能力和发展潜力的相对均衡;第三，区域内校际间教育质量的相对均衡。

二、哈尔滨市区域义务教育均衡发展中存在的主要问题

（一）生源向优质学校（学区）集中的现象较为普遍

哈尔滨市义务教育阶段的生源在区域间和校际间分布并不均衡，主要向优质学区、学校集中。造成这一现象的原因排除家庭工作和生活需要等正常因素外，主要在于学生家长的“择校行为”，这主要通过户籍和学籍变动来实现。择校行为冲击了教育发展规划，导致部分教育资源闲置浪费，催生了“学区房”现象，制造了社会不公平、不和谐因素，加剧了义务教育校际间发展的两极分化。学生家长主导下的择校行为的产生，除受“光环效应”、攀比心理、从众心理影响外，也来自于哈尔滨市义务教育在部分区域间、校际间发展不均衡的客观实际。

（二）义务教育学校发展两极分化现象较为明显

影响哈尔滨市义务教育学校发展的因素主要包括两方面：办学经费和师资力量。从办学经费来看，2015年全市财政性教育经费较上一年增加了12%，但占GDP的比重仍然低于全国平均水平。同时，市本级教育财政实际用于义务教育阶段的经费所占比例偏低。在经费分配方式上，包含公用经费在内的常规教育事业费与学校在校生数量正相关，这无疑会造成薄弱学校发展资金不足，并直接加剧了校际间发展能力的“马太效应”。从师资力量来看，哈尔滨市存在师资队伍整体质量、优秀教师比例校际间不均衡的现象。师资队伍质量体现在年龄结构、学历结构、职称结构等几个方面，根本上决定着学校的教育质量和发展后劲。薄弱学校的师资队伍建设工作受到人才吸引力、培养经费、职业成就感等因素制约，并存在优秀人才流失的问题。

（三）义务教育最终效果校际间差异较大

义务教育的最终效果一般具体量化为中考成绩。受上述主要因素影响，從分层抽样数据来看，哈尔滨市义务教育最终效果在区域间、校际间呈现一定的差异。优质学校省、市重点高中统招和配额上线学生数、最终录取率均优于其他学校特别是薄弱学校。在配额录取线下浮25分的情况下，非优质学校仍然存在上线生源不足的困境，并直接影响了其社会吸引力和资源性竞争力，导致恶性循环。

三、推进哈尔滨市义务教育均衡发展的总体思路及具体措施

加快推进哈尔滨市义务教育均衡发展的总体思路可以概括为“一个中心，三个重点”，即以优化义务教育资源配置、改革中考招生配额制度为中心，重点促进义务教育生源分布均衡、学校发展能力均衡和教育质量均衡。

（一） 推进中考配额制度改革，积极引导社会选择行为

结合北京等城市中考招生配额制的实践经验，哈尔滨市在配额制中考招生工作中可以尝试分阶段在以下方面进行探索：其一，在配额指标数计算和配额指标分配过程中，适当向薄弱学校倾斜，可将办学及资源使用绩效所涉及的相关因素纳入名额分配参考指标体系，鼓励薄弱学校提高办学质量;协调重点高中适当下调配额录取控制线，增加薄弱学校配额指标，发挥政策激励和引导功能，建立资源效能视角的公平分配制度。其二，科学合理设置省重点高中的录取批次，建立基于高中周期性高考成绩的录取批次动态调整机制，引导学生理性填报志愿。其三，适当扩大配额上线考生在同一批次的选择范围，降低考生的志愿选择风险。其四，在各批次配额志愿录取过程中，遵从校内配额指标优先完成的原则，出现校内志愿集中则按综合分数在校内进行高低排序，出现志愿空闲则优先在本校内调剂完成，从而保证薄弱学校配额指标不外流。其五，逐步扩大市重点高中统招志愿招生范围和配额志愿的覆盖面，从而降低市重点高中在行政辖区间分布不均衡的消极影响。

（二）进一步加大教育财政支付力度并调整分配结构，提高经费使用效益

继续增加市本级教育财政支付力度。发挥财政性义务教育经费的主渠道作用，发挥市本级教育财政的统筹功能，缓解区（县）经济社会发展不平衡给义务教育均衡发展带来的经费压力。财政预算教育经费的分配应充分体现义务教育优先发展的原则和均衡发展要求。提高义务教育事业费、公用经费、基建经费、教师培训费在预算经费中所占的比例，具体分配适当向薄弱学校倾斜。教育行政部门可继续在经费校际间分配的依据、标准等方面进行探索，建立更加完善科学的义务教育经费分配指标及评价体系。加强经费管理，强化审计监督，提高义务教育经费的整体使用效益。

（三）加强师资队伍建设，实现优质师资配置均衡化

努力把优秀师资队伍建设和师资配置工作有机结合起来。师资建设和配置工作的主体是人，因此要在充分尊重人、发展人的理念指引下，充分发挥教师的主体性，激发其主动性、积极性和创造性，自觉参与到教学改革与实践中，自觉参与到师风师德建设活动中，克服工作惰性，从内在提升教师的事业归属感、职业荣誉感、成就感、获得感。同时，教育行政部门可以充分发挥政策工具优势，为教师经验交流、进修培训、观摩学习等搭建服务平台，并以制度的形式加以固化。道里、南岗、香坊区的集团化办学实践，为师资队伍建设工作提供了有益的经验，此过程可以充分发挥现有优质师资的传递、帮助和带动作用。在机制建设上，教育行政部门和学校可将教师参与师资建设及质量工程建设的过程及结果作为教师工作量核定、绩效考核、职称评聘、评奖推优等工作的重要计算依据。

（四）优化义务教育均衡发展的体制环境

教育行政体制改革的工作主要围绕两个方面进行，其一是权力下放，其二是转变职能。在权力下放方面，市级教育行政部门可在充分保障统筹规划、综合协调等基本功能的前提下，进一步将部分人权、事权、财权下放给区（县）级教育行政部门，充分调动基层工作积极性，强化基层行政主体责任。在转变职能方面，市、区（县）两级义务教育行政部门应积极转变理念，寓管理于服务过程之中，积极转变自身在义务教育事业发展中的角色，根据“法无授权不可为，法定职责必须为”和“管、办、评主体既相互分离又相互协同”的原则，切实尊重学校的办学自主权，通过政府购买服务的方式积极引入社会组织对义务教育发展的第三方评估，支持义务教育特别是薄弱学校的全方位建设与健康快速发展。

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