北京市蜂业支持政策研究

李瑞珍，刘朋飞，刘世丽，方兵兵

(中国农业科学院蜜蜂研究所，北京 100093)

2018年中央一号文件提出，“以提升农业质量效益和竞争力为目标，强化绿色生态导向，创新完善政策工具和手段，扩大“绿箱”政策的实施范围和规模，加快建立新型农业支持保护政策体系”。蜂产业是现代农业的重要组成部分之一，它不仅能够生产蜂蜜、蜂王浆、蜂胶、蜂花粉等各种蜂产品[1]，还能为农作物授粉，达到增产提质的效果，为经济、社会和生态做出显著贡献[2]。为了保护养蜂生产的积极性，美国国会立法对养蜂业给予长期支持，20世纪70年代起，国会专门通过“养蜂弥补计划”(Beekeeper Indemnity Payment Program)，授权农业部对杀虫剂引起蜜蜂批量死亡进行赔偿[3]，以确保蜜蜂顺利为农作物进行授粉。

我国虽为世界蜂业大国，但发展能力不够强，除了与我国现代养蜂业发展较晚，科研相对滞后有关外，另一个重要因素是养蜂业缺少政府的政策扶持和社会的重视。进入21世纪以来，国家出台的一些养蜂支持政策为蜂业带来难得的发展机遇。2009年末，国家对蜂农实行高速“绿色通道”，减少了蜂农养蜂的转地成本。2010年，农业部在深入调研的基础上，接连制订并出台了《农业部关于加快蜜蜂授粉技术推广促进养蜂业持续健康发展的意见》和《蜜蜂授粉技术规程(试行)》2个文件，明确提出了“全面贯彻落实科学发展观，坚持发展养蜂生产和推进农作物授粉并举，加快推动蜜蜂授粉产业发展”等指导思想[4]，为我国养蜂业发展带来新气象。2012年初，农业部、财政部联合印发《2012年农业机械购置补贴实施指导意见》(农办财〔2011〕187号)，首次明确把养蜂专用平台加入到补贴之列。2013年，农业部印发《关于促进发展养蜂业机械化的通知》，明确对养蜂业机械的补贴力度要进一步加强[5]。2017年，山东省蜂业协会印发《关于申报养蜂机具补贴——蜂箱的通知》，对全国养蜂专业合作社及蜂群基础规模在80群以上的规模养蜂场户购置蜂箱进行补贴。

北京有悠长的养蜂史，是我国现代养蜂发源地之一。新中国成立以后，尤其是改革开放以来，北京蜂业取得很大发展，目前已经形成很完备的集管理、科技、组织、生产、加工、销售为一体的蜂业发展体系。北京蜂业发展之迅速，与北京市及各区县蜂业管理部门制定和实施各种养蜂扶持政策密不可分。为此，笔者对北京市蜂业支持政策进行深入研究，实证分析养蜂扶持政策的实施效果，为全国其他地区实施养蜂扶持政策提供借鉴。

1 北京市蜂业发展概况

北京市位居华北平原西北部，总面积1.68万km2，下辖18个区县，西、北和东北三面环山，山区面积(104万hm2)占总面积的62%；属温带半湿润大陆性季风气候，年均温度10 ℃～12 ℃，年均降水量达500～700 mm。植物分布受到土壤、海拔、地形、气候等的显著影响，植被种类和蜜粉源植物丰富，森林面积约有7 000 km2，约有58.4%的林木绿化率和41%的森林覆盖率，荆条、枣树、刺槐等蜜粉源植物在西、北和东北部山区大有分布。根据科学的数学空间模型推算，储蜜量超过3万t，最大载蜂量超过60万群。据学者调查，北京市蜜粉源植物一共有327种[6]。

据初步统计，截至2017年10月，北京市饲养蜜蜂总量为26万群，同比提高4%，蜂蜜产量685万kg，蜂王浆产量6.18万kg，蜂花粉产量2.63万kg，蜂蜡产量26.07万kg。蜂授粉收入达1 253万元，养蜂总产值达1.8亿元，蜂产品加工产值在12亿元之上，出口创汇多于1 800万美元。北京市养蜂业目前已处于全国前列，成为远郊区县的富民产业，为北京市农林产业的发展做出了重要贡献。

2 北京市蜂业支持政策介绍

近些年来，北京市各级领导十分重视蜂产业发展，结合发展都市型农业、新农村建设等有利外部环境不断加大政府推动、组织管理和政策扶持力度，对养蜂重点区县予以政策倾斜，为产业的发展营造了良好的政策环境和服务保障。

2.1加强政策导向，促进蜜蜂养殖2009—2011年，北京市接连3年出台《全市养蜂业发展扶持办法及实施细则》，每年拿出专项扶持资金300 万元，对新发展的蜂群给予每群100元的政策补助，对蜜蜂授粉蜂群给予每群30元的政策补助，累计投入资金900万元。密云历来重视蜂产业发展，截至2017年，已连续13年出台产业支持政策——《密云县发展都市型现代农业促进农民增收扶持奖励办法》(以下简称《办法》)，办法采取统购蜜蜂、统购蜂箱和老户带新户繁殖蜜蜂传授技术等措施，推动全县养蜂规模化、产业化发展，对年内发展的养蜂新户，蜂群数量超过30群(含)的，向其提供每箱150元的资金支持[4]。延庆区大力支持蜂业重点乡镇，2016年制定了《北京市延庆区支持低收入村户林业产业发展实施细则》，将蜂产业列入精准扶贫工作范畴，该政策自2017年起将连续实施3年，同时完成北京市第一个养蜂专业乡《大庄科乡蜂产业扶持工作方案》，加大养蜂专业乡建设力度。大兴区专项补贴农业授粉，推进蜜蜂授粉业发展，出台了《2017年大兴区蜂产业发展实施意见》，重点对蜜蜂授粉、无公害蜂产品生产和新发展蜂群加大支持力度。2012年全北京市旱涝灾害为蜂产业带来约1亿元损失，灾害发生后，北京市蚕蜂管理站出台了《北京市蜂产业受洪灾后保蜂扩繁指导措施》，力争将灾害损失降到最低。2016年昌平区同时出台两项产业扶持政策：一是蜜蜂养殖新增蜂群扶持政策，对符合条件的新发展蜂群给予资金补助；二是蜜蜂授粉发展计划，对授粉蜂群和使用蜜蜂授粉的种植农户均给予资金补助。

2.2将蜂业列为精准扶贫和重点发展工程2016年北京市启动千户养蜂精准扶贫工程和京津冀现代化蜂授粉服务区建设工程，承担市政府折子工程，研究制定出“十三五”时期促进低收入户养蜂致富的相关政策。在密云、平谷、门头沟等区筹建5个养蜂专业村，2017年，重点帮扶500户低收入农民实现养蜂脱贫致富。已建成高品质巢蜜等30个蜂产品生产基地，为重点扶持对象购置蜂群5 000群，购置新蜂箱、蜂胶采集器、摇蜜机等蜂机具共3万件，共开展11期培训班，参与培训的蜂农达2 000人次。

2014—2016年，绿纯(北京)生物科技发展中心将国家蜂业产业化综合标准化示范区的建设工作与精准扶贫有机结合，采用“养蜂农户+合作社+龙头企业”的组织形式推广标准化生产，先后在门头沟区对接2个贫困村和50余户贫困户，从物资、生产技术、采购销售等全方位进行帮扶。2015年，全国首个蜜蜂产业带在密云水库一级保护区建成，对保护区内7个镇32个村的3年内未饲养过蜜蜂的农户给予重点支持，对于那些不在水库一级保护区的全密云区农户，则实行养蜂普惠政策[7]。“十二五”期间密云政府有18个项目支持蜂产业发展，相关扶持资金达6 203万元[8]。房山区将蜂产业列为“十百千”工程，2011—2014年，共投入资金2 100多万元扶持蜂产业发展，2016年加大对养蜂基地和合作组织的扶持力度。怀柔区曾连续3年将蜂产业列为区政府折子工程，平谷区于2016年启动千户养蜂精准扶贫项目，并制定了支持蜂产业发展的相关配套政策。

2017年，密云区对于全区具有养蜂能力且有养蜂意愿的低收入户，每户免费发放蜂群30～50群，意蜂每群扶持700元，中蜂每群扶持900元，扶持资金中100元用于技术培训费用，其他用于购买蜂群、蜂箱和蜂机具等。全区共聘请30名村级养蜂能手，采用“1+5”技术扶持模式，即聘用1户养蜂能手对5户低收入户进行手把手指导。养蜂能手一年获得5 000～10 000元不等的技术服务费。此外，还给予他们在自身蜂群扩规、标准化蜂场建设和蜂机具更换方面的项目扶持。

2.3对新型经营主体的扶持对养蜂业新型经营主体的扶持主要表现在对养蜂合作社和对蜂场的扶持。

2.3.1对养蜂合作社的扶持。2012年，密云区政府扶持全区养蜂专业合作社改造生产设备、生产车间和生产环境，共投入资金50万元。2017年，密云区对207户低收入户开展养蜂脱低，涉及饲养蜂群9 620群。若参与养蜂脱低的合作社订单收购低收入农户生产的蜂产品金额超过50万元(含)，按收购额的20%给予合作社资金奖励；若合作社雇用低收入户，按合作社实际支付其工资总额的20%给予合作社奖励[9]。

2.3.2对蜂场的扶持。密云区扶持养蜂户整改蜂场环境，并结合有机蜜的生产，改建蜂场生产车间，对常规蜂场(50～200群)、规模蜂场(200～600群)、超级蜂场(600群以上)、公路沿线蜂场等，均有相应资金和技术支持政策助力其做大做强。常规蜂场：免费提供蜂箱扩规，统一蜂场建设；规模蜂场：统一修建或改造标准养蜂生产车间30 m2以上，包括摇蜜间、蜂机具消毒间和储藏室，支持规模蜂场“扩规模，建基地，走特色，创品牌”；超级蜂场：除了统一修建生产车间外，在养蜂生产的自动化、机械化建设上提供补贴；公路沿线蜂场：统一修建集养蜂、蜂产品销售、旅游于一体的“蜂舞云间”小木屋，统一绿化美化蜂场，提升产业整体形象。2012年共扶持蜂场40个，涉及扶持资金150万元，平均每个蜂场享受政策扶持近4万元。

2.4强化对蜂业发展的金融助力密云区扶持水库一级保护区产业带内重点养蜂合作社发展，协调在3年内提供贷款支持，合作社若如期还款还息，将得到全部担保费和贴息扶持[7]。

养蜂业是一个风险极大的产业，建立适合蜂业特点的养蜂政策性保险和灾害补偿机制具有十分重要的意义。北京市蜂业气象指数保险，引入了气象指数，提出了保产量这一概念，是第一个基于产业链管理的政策性农业保险。2014年，北京市蚕业蜂业管理站完成《北京市蜂业气象指数保险条款》的编制工作，并开始在密云区试点实施，2015年扩大试点范围，在密云、门头沟、昌平3区试点实施[10]，截至2017年底，已在北京市试点实施4年。每群参保蜂群的保险金额确定为420元，每群蜂保费为40元，其中，市、区县两级地方财政保费补贴32元，个人承担8元。

3 蜂业支持政策的实施效果

3.1蜂群饲养规模逐步扩大在良好的政策环境下，蜂农养殖蜜蜂的积极性得到很大提高。从全市看，北京市在2009—2011年新发展蜂群数达5.3万群，增长22.4%。从区县看，以密云为例，2017年密云饲养蜜蜂总量达到11.5万群，而2004年底密云饲养蜜蜂总量仅为3.2万群，蜂群数量增长了259.38%，年均增长约11%。国家蜂产业体系经济课题组每年对北京固定观察蜂农进行调研，如下表1所示为调研所得的2009—2016年户均饲养蜂群规模情况。从表1可知，除了个别年份有所下降外，整体来看，北京市、昌平、密云区的户均饲养规模呈增长趋势。北京市户均饲养蜂群数量从2009年的103.48群增长到2016年的135.89群，昌平区近年来增长不明显，密云区户均饲养规模从2009年的124.23群增长到2016年的208.47群，增长幅度达67.81%，2016年密云户均饲养规模是昌平的近3倍。

表1 2009～2016年北京固定观察蜂农户均饲养规模情况

注：北京数据来自50户固定观察蜂农；密云数据来自15户蜂农

Note:Data are from 50 fixed bee farmers in Beijing;Miyun data are from 15 bee farmers

3.2京津冀蜜蜂授粉产业协同发展为推动京津冀蜜蜂授粉产业发展，促进京津冀设施西瓜等果蔬主产区优质高产，北京市大力推广新型现代配套蜂具，培育优质高效授粉蜂种，并根据“京津冀”现代农业生产区域作物种类，提供适宜不同作物、不同季节、不同种植环境的适宜授粉蜂种，使蜂农、瓜农、果农、菜农经济效益达到最大化，打造了“京津冀万亩蜜蜂授粉绿色田园”。据统计，2017年上半年北京市共开展蜂授粉4万hm2，总增产值为4亿元。

3.3产业基地建设成效显著北京市蜂业生产基地建设工作以国家蜂产业技术体系建设为契机，重点加强无公害蜂蜜生产基地、蜂产品溯源管理基地、新型蜂产品生产示范基地等建设工作[11]，目前全市有各类产业基地72个，通过完善基础设施建设，加强科技推广和技术力量配置，推广标准化生产规程，综合生产能力均显著增强。

建设蜜蜂健康高效养殖技术基地1个，研发养蜂转运装备和机具2个。建成4个蜂产品可溯源监控技术示范基地，2 000群可追溯蜂群被投入其中，基本实现基地蜂产品生产全过程的可溯性[8]。在密云区建成1个新型巢蜜规模化生产示范区，示范农户100户，进行两种新型巢蜜的生产示范，年产普通巢蜜2万框，自酿式瓶装巢蜜1万瓶，创意图文巢蜜5 000块。在门头沟区建成3个自流蜜生产基地，基地规模均在500群以上，通过配套自流蜜生产技术，使基地蜂蜜产量提高20%，降低蜂农劳动强度80%，实现了规模化、集约化养蜂。建成3个无公害蜂蜜生产基地，由养蜂合作社牵头，由规模养殖大户组成，共有蜂群2 000群。

3.4蜜蜂良种繁育与保护工作成效显著为让首都人民更直观的了解与保护中华蜜蜂，在密云区冯家峪镇中华蜜蜂保护区内打造了4个特色蜂场，包括：全国最大的中华蜜蜂崖壁蜂场，蜂场有悬挂式蜂箱600个；原始数桶蜂场，有蜂群200群；特色加厚保温格子蜂箱蜂场，蜂群有200群；土耳其蜂箱蜂场，有蜂群200群。同时，房山区积极申报中华蜂地理标识，努力打造房山品牌，助推北京市中蜂产业的发展与保护。同时，为进一步提高北京市蜂种良种率，提高蜂群产量，北京市西方蜜蜂育种中心加大种蜂王繁育改良力度，繁育蜂王“密云一号”发放给蜂农。为解决蜂病防治难题，降低蜂群发病率，2017年，在密云区太师屯镇建设了北京市首家蜜蜂医院，配备有实验室、诊断室、检测室、蜂药展示与销售大厅等。

3.5风险保障效果(表2) 从表2可知，蜂业气象指数保险试点实施4年来，共有密云区、昌平区、门头沟区的1 271户蜂农、11.85万群蜂群参保，投保额共473.9万元，实现了4 975.9万元的风险保障。2014、2015年连续为参保蜂农户均提供1 893.90～2 241.56元的灾害救助，北京市蜂农应对风险的能力得到显著提升，一定程度上保护了蜂农生产积极性。

4 政策存在问题

北京市蜂业支持政策有利推动了蜂产业的发展壮大，但仍存在一些问题，归纳起来主要有以下几个方面。

4.1政策缺少规划，配套措施不完善虽然北京市及各区不定期的出台一些政策鼓励养蜂业发展，但从这些年的发展和蜂农调查看，除密云在连续政策支持下养蜂业有了大幅度提升外，其他区县蜂业提升有限。分析原因，主要是对蜂业发展缺乏通盘考虑，缺少对未来发展的系统性规划，顶层设计不足，致使落实政策的具体配套措施不连贯。这样的话，政策见效快，失效也快。

4.2市级与各区及各区之间的政策支持缺乏协调性市级产业扶持政策与各区县扶持政策无法做到很好的统一和结合，处理不当容易产生冲突。北京各区县对蜂业重视程度不同，对蜂业发展支持政策力度大小不一，相互之间的政策缺乏协调性，造成不同区蜂农待遇有较大差异，扶持效果有一定差距，一定程度上影响了蜂农积极性。

表2 2014—2017年蜂业气象指数保险投保和赔付情况

注：*2015年密云遭受干旱，但因保险期最后连降暴雨，降水量达到气象指数标准而无理赔

Note:Miyun suffered a drought in 2015,but no claims were settled as a result of heavy rain at the end of the insurance period

4.3对政策的依赖性大一方面，部分低收入户养蜂缺乏责任心、进取心和奋斗精神，对白给的蜂群不用心管理，不参与技术培训，“等、靠、要”的依赖思想严重，张口要政策，伸手要条件，因此，对这部分收入低的农户帮扶成效很小。另一方面，北京蜂业发展的现有成就主要靠政府支持发展起来，如果政府调整政策，未来蜂业发展的走势难以预料。

4.4政策与实际需求不相符以蜂业气象指数保险为例，设计的保险条款过于苛刻[10]；保障范围小，暴雨、泥石流等突发自然灾害不在保险范围内，蜂农投保积极性下降，主要还是保险设计与蜂农实际需求不相符。

5 对策建议

5.1加强政策顶层设计，制定长期规划在蜂业发展的不同阶段，因地制宜制定支持政策，并保证政策的持续性。若养蜂发展停滞，应采取低水平的普惠政策；若旨在提高蜂业专业化、规模化水平，初期或发展期可以通过“实物(蜂箱)+资金”形式进行扶持；对于规模养蜂户，从增收节支角度，选择“保护价收购”或“糖补”等扶持方式；总体上，在维持北京市目前蜂业发展水平的条件下，推动养蜂重点大县更好更快发展。蜂业扶持政策的长期规划，应从提高蜂群生产力和养蜂队伍建设方面进行扶持。采用蜂王专业化生产模式，对残留量低、安全系数高的蜂药进行补贴，以提高蜂群的生产效率；对不使用蜂饲料替代品的绿色养蜂模式进行扶持，回归蜂产业的原生态功能。构建新型养蜂技术支持体系，设立常规性的技术培训课程和应急性救助系统；制定养蜂人才培养计划，扶持年轻的养蜂新人成为养蜂能手，提升养蜂队伍的战斗力。

5.2设立扶持门槛，培养自主养蜂意识设立扶持门槛，协调市县两级蜂业扶持政策良性运行。只将养蜂意愿强烈且有养蜂能力的蜂农作为扶持对象，其他特殊群体由政府保障其基本生活需求，防止对养蜂扶持政策过分依赖。为培养养蜂户的责任意识和危机意识，向诚心愿意靠养蜂脱贫的农户收取保证金。帮扶到一定程度后，政府通过政策优惠引导有基础的养蜂户自己养蜂致富。

5.3“政府+合作社或能人+蜂农”发挥桥梁纽带作用实践证明，“政府+合作社或能人+蜂农”的扶持方式能较好地落实养蜂补贴。因此，北京各区县应重视发展、支持当地的养蜂合作社，充分发挥其在政府与蜂农之间的桥梁纽带作用和在信息、资源方面的优势[12]，增强其造血、服务功能和用活用好政策的能力，提升政策扶持效果，使政府、合作社、蜂农三方受益，促进蜂业发展，最终从一家一户的蜂农“小生产”转向市场“大生产”。

5.4完善风险保障机制将蜂业气象指数保险的覆盖范围扩大到北京市其他区县，修改保险责任和赔偿办法，扩大突发自然灾害的保障范围，以提高蜂农的投保热情。借鉴浙江经验，探索在北京市建立系统的风险救助体系，增强风险保障能力，让蜂农安心养蜂[13]。