我国农民采用轮作休耕存在的问题及对策

张长青，路广鹏，马祎明

(黑龙江八一农垦大学经济管理学院，黑龙江大庆 163319)

2018年中央一号文件中提到“三农问题”是国民经济和民生的根本问题。严格坚守耕地红线，确保国家粮食安全，全面落实永久基本农田特殊保护制度，扩大耕地轮作休耕制度试点，举全党全国全社会之力，要有更大的决心，更明确的目标和举措，促进农业综合升级，农村和农民综合进步与发展。力争到2035年，农村全面振兴能取得决定性的进步，基本实现现代化[1]。由此可以看出今后发展对农业的重视程度，特别是耕地，“藏粮于地”不仅要满足现代的生活需求，还要更多地为子孙后代考虑。耕地是生存的根本所在，应保护好耕地，让耕地有持久力，可持续发展[2]。实施耕地轮作休耕这一制度既可以产出高质量农产品保障当代人的生活需求，又能让耕地休养生息，增加肥力，可持续发展。

1 我国农民采用轮作休耕的必要性

1.1从我国粮食安全方面来看作为一个人口众多的国家，我国有必要确保口粮的自给自足。近年来，全球粮食产出量高，粮食充足，所以国际市场粮食价格比较低。如果国内粮食不够，可以向国际市场低价采购，且通过轮作和休耕来养护我国耕地，农民得到国家轮作休耕补助，其收入也不会减少，确保了农民收入和我国耕地可持续发展[3]。但是，必须清楚地了解我国的粮食安全。到2020年，我国要实现粮食总产量6.41亿t的目标，必须保持粮食作物种植面积在1.08亿hm2。但是在我国耕地整体质量欠佳，备用耕地少，开发难度大且分布不均衡，农民种粮消极等问题仍然存在的情况下[4]，要达到白皮书中95%粮食自给率是有难度的。这就要守住耕地红线和粮食播种面积的底线，执行并落实中央的耕地保护制度，积极推行耕地轮作休耕。可以看出，粮食安全问题不可松懈，必须谨慎推进耕地轮作休耕。

1.2从我国耕地污染方面来看长期过度利用耕地资源，我国的土壤侵蚀破坏严重，土壤侵蚀面积约占我国土地面积的1/6，每年土壤流失约50×108t。在土壤中流失的养分，相当于当前我国施用的化肥量[5]，其中黄土高原区[6]和东北黑土区等地耕地严重退化[7]。据2014年国土资源部统计数据显示，过去15年里，我国耕地使用不当受到严重破坏。据环保部调查，我国耕地受工业污染、重金属污染、化肥农药污染严重[8]，全国受农药严重污染的耕地面积超过1 333×104hm2，其中大部分集中在经济发达地区和粮食主产区[9]。根据2015年《中国耕地地球化学调查报告》显示，受重金属重度污染耕地为232.5万hm2，轻度污染耕地为526.6万hm2，总共调查了0.924亿hm2。地下水开采每年增速25×108hm2，全国大型地下水漏100个，水土流失造成耕地破坏面积1 500×104hm2，超采破坏面积6 200×104hm2。全国受大工业“三废”污染耕地400×104hm2，受污水灌溉耕地216×104hm2，受乡镇企业污染耕地187×104hm2。全国受镉(Cd)污染耕地1.33×104hm2，受汞(Hg)污染耕地3.2×104hm2，受氟(F)污染耕地66.7×104hm2。这些污染严重威胁着我国粮食安全，因此耕地管理迫在眉睫，耕地轮作休耕势在必行。

1.3从我国劳动力短缺以及耕地缺乏管理方面来看近年来我国农村劳动力的转移为农业改造提供了机会，同时也改变了长期以来我国农村持续高强度的耕地利用模式，例如江西和两广地区许多农民将水稻两季种植改为一季种植。我国2/3的农民依然以分散的方式耕地，且劳动力以留守老人和家庭妇女为主。目前在我国农村20世纪80年代出生的不会种地，90年代出生的不提种地，而2000年后出生的更不知道种地是什么。从这个角度来看，在农村人地关系发生重大变化的背景下，要提高耕地肥力并有效利用，实现农田保护、粮食安全[10]，耕地轮作休耕势在必行。

1.4从国家政策方面来看2016年开始，我国轮作休耕的试点涉及内蒙古、河北、东三省、湖南、贵州、云南、甘肃；2017年，我国轮作休耕的试点面积不断扩大；2018年，我国耕地轮作休耕试点规模总计200.00万hm2(表1)。

表1 2016—2018年我国开展耕地轮作休耕试点面积

2 我国农民采用耕地轮作休耕中存在的问题

近年来由于耕地长时间的消耗导致农作物产量不高，且还存在农民习惯性种植某一种作物而使得我国农产品市场不均衡，农产品价格不高，产量也不高，农民收入低，造成农村整体经济水平滞后[11]。

2.1施用大量化肥和农药对耕地造成污染耕地轮作休耕对粮食增产增效要低于施用化肥带来的效果，这就使得农民对休耕和轮作的重视程度不高。尽管大量施用化肥会带来环境污染，但是农民往往更加重视施用化肥。

2.2农产品产量不能满足人口增长的需要随着我国人口增长速度的加快，对粮食的需求总量也逐渐增长，这就使我国农业生产力面临着较大的挑战，而如何通过提高生产技术水平来增加粮食产量，也就成为现阶段农业生产发展亟需解决的问题。同时，工业化和城镇化所带来的优质耕地面积下降，更是进一步限制了农产品供应总量的增加，为了能更好实现和满足对农产品的需求，加大对土地的耕作强度成了必需。土地轮作休耕成为种植业的“奢侈品”。

2.3农村劳动力流失严重越来越多农村劳动力收入的主要来源是进城务工，农业生产成为一般农民从事的一些辅助性活动，农业生产以节约劳动的作物种植为主，一般选择管理相对便利、收入相对较高的作物，造成长期单一作物种植，更没有人愿意为了保护耕地而选择轮作和休耕。

2.4农民对耕地存在盲目轮作休耕现象在国家实施耕地轮作休耕以前，地方也存在这一现象，但并不是为了提升地力，而是希望能够通过休耕的方式实现节水、调结构等目的。实际上，有些地方“休耕”的原因是农村劳动力流失，有些农村只剩下老人和小孩，很多耕地出现了无人耕作的现象。我国在轮作休耕上不仅缺乏对农民的技术指导，而且存在对区位的选择不够准确、风险防范意识薄弱、监管监测能力有限等问题。

2.5政府对农业生产不够重视，对农民不够尊重目前整个社会普遍是重视商业轻视农业，大量的资金和资源都投入到了商业，政府财政收入增加给不少人带来了财富，但农民们得不到收益，因而农业变成了一种没人愿意从事的产业。农村耕地没人愿意种植，使耕地轮作休耕这一政策无法开展。

3 促进我国耕地轮作休耕的对策

3.1因地制宜对农民进行耕地轮作休耕指导对每一块耕地都要进行田间走访，通过了解农民近几年的种植情况来合理进行轮作或者休耕，一定要做到因地制宜。例如常年种植玉米的地块就要进行轮作大豆来改善耕地质量，提高粮食产量；对于出现退化、常年不收的耕地要进行休耕管理来保护，使农民不需要通过过度施用化肥农药来提高产量和收入，从而减少对耕地和环境的污染。

3.2增加单位面积产量，确保粮食安全通过科学技术手段为耕地的轮作和休耕提供基本保障。同相关部门进行协调，给农民们分配技术员，指导农民进行种植，提高单位面积产量，提升农业生产力水平。

3.3加快乡镇企业建设，保障农村劳动力就业加快乡镇企业发展，提高农业生产力水平，实现乡镇企业解决农民就业问题，有效保证农民收入水平的提高，从而保证农民可以安心进行耕地轮作和休耕。另外，加快农村社会保障体制建设，让农民不再通过单一的耕作来维持生存，保证农民收入，让农民们有条件进行耕地轮作休耕。

3.4避免撂荒造成二次损害耕地在休耕的具体操作中，要特别注意休耕和耕地荒废的区别。此外，在休耕期间，应进行除草、耙地等维护工作，杜绝休耕的耕地无人管理变成荒地，如果造成撂荒将更不利于耕地改良，耕地荒废无人管理导致的土壤肥力下降等损害超过正常作物种植造成的损害。

3.5提高对农业投资力度和尊重农民的意识要提高整个社会的思想意识，加大力度宣传，使人们知道农业是生存和发展根本。政府要引导社会资金投入农村建设，加大农业科技建设力度。政府不仅要提高农业补贴，还要引进企业进行农产品商品化建设来提高农民收入，让农民打消轮作休耕会减少收入的顾虑，使农民积极参与轮作休耕。

4 结语

农村经济发展和整体经济协调发展离不开中央的政策和引导，应确保耕地轮耕、休耕的顺利进行，大幅度减少农药、化肥、地膜等有害污染，提高耕地自然产出能力，确保粮食产量，确保农产品成为绿色无公害产品，从而确保我国粮食安全和耕地红线，就像习总书记所说“中国人要把饭碗端在自己手里，而且要装自己的粮食”。同时，保证生态友好且实现人与自然和谐发展，推动现代化发展。