论跨区水污染一体化防治及其法律规制

曹培忠 周艳波

（山东农业大学公共管理学院法学系 山东 泰安 271018）

一、一则消息引出的话题

最近一则消息在社会上热传，题目是《三峡水库现垃圾带 漂浮物聚集成片触目惊心》，同时配发了照片，文中说“国庆节期间，正处于新一轮175米蓄水期的三峡水库多处可见连片漂浮垃圾带，近坝水域也聚集了大量漂浮物。”①无独有偶，又有媒体说南水北调第一阶段水体由于调水沿线会经过污染区，水中携带了大量污染物和沉积物，因此断言称该水到天津就基本无法利用，最后有关机构迅速澄清说消息不实。在笔者的山东课题调研中，也发现了跨区水污染事件。

不管媒体处于何种目的，我国水体污染已经是不争的事实。2013 年12 月国新办就第二次全国土地调查主要数据成果举行发布会，会议透露我国土地污染严重的事实，“受污染的重点区域，都是过去经济发展比较快、工业比较发达的东中部地区，长三角、珠三角，还有东北老工业基地，还有湖南有一些地方，都是重工业的地方。”②为解决污染问题，国家每年将拿出几百个亿，启动专项治理的试点；并承诺在未来一个相当长时间内，按照“预防为主、协同控制，分区防治、突出重点，加强监控、循序渐进”的原则治理。政府提出以“新四化”实现中国民族的“伟大复兴”，其中建设生态文明和美丽中国，在前一段时间习近平总书记再次考察长江流域环境问题，重申“青山绿水就是金山银山”的新环境理念的背景下，无疑是重要内容，基于中国社会的国情，进行制度创新，治理污染，特别是跨区域污染，无疑是政府和学界临的重大问题。

基于此，本文从梳理我国跨区水污染入手，基于一体化概念，借助欧盟等发达国家绿色制度的启示经验，研究我国跨区水污染绿色保护制度和协同创新等制度建设。

二、中国跨区域水污染现状和原因分析——以三峡库区为例

三峡库区是一个比较新的概念，它包含了长江流域因为修建三峡水电站而被淹没的地区总称，辖湖北省、重庆市等库区，地处四川盆地与长江中下游平原的结合部；如果从长江流域角度讲，还包含所辖长江中下游地区，一直到东海入海口。

三峡工程举世瞩目，如何搞好三峡库区的生态环境保护已成为全世界关注的课题，也是检验中国环境保护的重大现实问题。从库区的情况看，固体废物对三峡环境造成极大的威胁，既有外源性污染，又有内源性污染。同时三峡库区水位上升，流速减缓，污染物扩散能力降低，水体自净能力减弱。

（一）三峡库区污染排放和处理

垃圾污染已成为库区一大公害，垃圾处理化程度低，通过雨水等汇聚到长江，污染严重。垃圾危害巨大，不仅占用大量土地、污染环境、吞噬土地，而且污染饮用水源，释放有毒有害气体，危害人民身心健康。依据有关课题的调查研究成果统计，目前库区城市生活垃圾总量超过200 万吨／年，生活垃圾机械清运程度低，各区县30%～40%处理方式多为露天堆放或简易填埋，无害化处理率仅8%；各区县现在仅有的几个垃圾处理场因剩余库容量小，位于人口密集区，二次污染严重，需逐步封场。沿江的其它区县多数谈不上处理，基本上是沿江河两案倾倒垃圾，以致两岸垃圾堆场已达620处，约398 万余吨，造成江面垃圾增加，长江水质污染。根据长江水利管理委员会三峡环境课题的考察结果，库区垃圾人均排放量约在0.7～1.2 公斤／天，垃圾成分复杂，部分垃圾通过雨水和河流等进入了三峡库区，在拦河段淤积，出现“上游污染，下游遭殃”的“中国式污染模式”。参见表1 三峡库区湖北和重庆段部分县市垃圾排放一览表。

以生活垃圾为例子，目前库区各地市生活垃圾多为露天堆放、沿江倾倒，随水流汇聚到坝体，造成长江水质污染，上述消息就说明了三峡库区污染的严峻性。虽然沿江垃圾处理已有规划，但存在着选址不当、工艺技术落后等问题，仅有少量垃圾进行高效和无害处理，大部分处理方式为土法焚烧或简易填埋，二次污染严重。目前在三峡库区水环境的保护，正在通过污水处理厂和垃圾填埋场的兴建，来解决两岸城镇居民、游客和小型工业排放的污水和生活垃圾。

表1 三峡库区湖北和重庆段部分县市垃圾排放一览表

（二）三峡库区污染治理存在的问题

三峡库区垃圾收集、处理遇到的主要问题体现在以下几个方面：

1.统一协调管理体系不完备，分散执法

三峡库区垃圾收集、储运系统缺少统一协调机制，没有“垃圾处理规划”，不能将城区生活垃圾的管理、收集、运输和处理等各个环节有机结合起来，难以建立起高效完善的现代化城市生活垃圾管理一体化体系。

2.垃圾处理技术落后，设备差，影响了垃圾处理，导致违法倾倒

垃圾处理技术差，主要是简单堆集法，同时存在规模偏大、易造成二次污染等问题，部分地区从成本考虑，导致违法倾倒，是造成跨区污染的主要污染源。

三、一体化防治的欧盟经验和借鉴

为了控制跨库区污染和防止库区水体发生富营养化，有必要根据库区垃圾特性、库区地形地貌、水文地质及气候气象等特点，在开展经济、实用的垃圾处理技术研究的同时，也必须进行法制建设的“软实力”研究，积极借鉴其他地区的经验。

以“建立独立的欧洲中央银行，实行单一货币；将欧共体建成一个政治合作组织，采取共同外交及安全政策，建立一个强大的欧洲经济与货币联盟和政治联盟”为目的的欧共体12 国在马斯特里赫特首脑会议上正式通过《政治和经济与货币联盟条约》，即《马斯特里赫特条约》(以下简称《马约》)，以1993 年11 月1 日起开始正式生效的声明为标志，欧盟从此正式建立。无论是一体化环境政策制定、实施、评价，还是充分考量不同地区和成员国之间客观存在的不同的经济发展程度、社会制度，最终在环境保护层面上一体化实施严格的环保制度，对于我国防治跨区污染，都有积极的借鉴意义。

（一）欧盟一体化原则的演变历史进程

《欧洲联盟条约》，又称《马约》，第130R（2）强调“环境保护必须纳入其他共同体政策制定和实施中”，从此确立了欧盟环境和法律的“一体化原则”（integration principle）,其中“纳入”的含义是“external integration”，就是指环境政策目标纳入到公共体的其他政策目标。[1]综观一体化原则发展，可以看出，该原则的提出和国际社会的努力是分不开的，特别是联合国人类会议。③在以后欧盟制定的《欧共体环境行动规划》中，将“纳入”做了进一部解释，在《单一欧洲法》的第130R（2）中获得了法律地位，在该条款中规定：“环境保护要求必须成为共同体其他政策的一个组成部分”，之后欧共同体的委员会主任就有责任将环境保护要求视为本部门政策的一部分。该一体化战略逐渐成为全人类发展的战略，在1992 年巴西召开的联合国环境与发展会议上，通过了一揽子环境、经济、社会一体化关键的问题解决协议，最著名的就是《21 世纪议程》（21st Century Agenda），强调“确保在各级决策和所有部门中将经济、社会和环境考虑结合起来或者一体化（integration）,为有效将环境和发展纳入到每一个国家的法律政策中”，通过法律政策、文件和执行机制，促进国家、州（省）和地方政府在工业、运输、能源、农业和旅游等的结合，实现一体化（integration）。[2](P59)在以后的时间里，欧盟加大贯彻一体化原则的力度，其适用范围急剧扩大，影响到农业、地区发展以及不同部门。

（二）一体化原则的内容、实施和比较借鉴

一体化原则是将“环境保护纳入其他欧共体政策中的原则，要求必须纳入其他共公政策的制定和执行中”。虽然在《欧洲联盟条约》和《单一欧洲法》中关于一体化的描述不同，但是都明确强调了“制定”和“执行”两个方面，其主要内容是保护、保持和改善环境质量，保护人类健康，节约和合理利用自然资源，采取处理区域和乃至全球人类环境保护措施，实现“高水平的环境保护、环境防范措施（precautionary principle）,采取预防行动，防止环境破坏，环境破坏和治理有先源头治理（recetified at source）以及污染者付费用等。”[2](P123)从此，一体化原则的实际上成为欧盟机构的普遍性义务，要求这些机构在决策过程中，必须对于环境问题作出综合的、平衡的评价；特别是农业等领域要从区域角度从一体化原则考量。[3]

在欧盟内部一体化的实施问题上，主要是通过以下几方面实现的：一是通过法院决定一体化原则，该原则不是空洞的说教，而是通过一体化原则在法律中的判决实现，通过法律的判决让社会充分认识到“环境目标和共同体的政策相关，没有统一的原则，难以决定环境目标，必须通过法律基础和法律的判决来实现。”[4]二是通过审查保障一体化原则的实施。欧共体是否执行了一体化，部门制定的法令是否侵犯了一体化原则，在司法进程中法院进行审查，法院有广泛的司法审查自由裁量权。三是必须重视平衡原则的作用。在执行一体化原则发展环境和其他原则发生冲突，或者潜在冲突的时候，法院一般依据平衡原则通过（principle of proportionality）创立的案件来解决,优先保护环境。同时欧共体依据《马约》协调各种目标，例如增加生产、保障农业等政策时，一体化原则就具有最高的效力。[1]四是协调成员国在实施一体化原则中的作用。在一体化实施过程中，成员国由于差别而不同的义务，分为一般义务和特殊义务，从条约明确提出的“共同体政策”中涉及到成员国的政策制定，要求成员国必须遵守一体化，就成为成员国的一般义务。④

在不同的成员国中实施具有协同作用的环境保护政策，反映出当代欧盟环境保护的发展趋势，对于协调该地区的环境保护、环境政策和环境的持续、健康发展，对其他地区处理好环境与社会、经济和发展的关系有重要的借鉴意义。⑤“环境保护要求必须纳入其他共同体政策的制定和实施中”抓住了地区可持续发展的实质，是实现地区总任务的一个战略原则，只有通过一体化，才能建立地区的整体综合决策机制和协同管理制度，保证区域经济、社会和环境保护的协调、平衡和可持续发展；同时也是综合贯彻污染防治的重要保障，⑥因此，一体化原则所倡导的“环境污染源头治理的思想”和“污染付费”等原则，被认为是通过政策引导成员国寻求新的政策工具，通过政府控制和法律手段，降低污染，建设综合体系；该原则进一步成为国际环境保护的基本原则，在跨地区的水污染和地区污染中，起到了重要的借鉴意义，在以后的政策制定中，一体化原则无论是范围还是内容都发生了巨大的变化，最终成为地区决策的重要内容。可以说该原则对中国等发展中国家，有重要的参考和比较借鉴意义。中国目前确立“可持续发展原则，和经济建设、社会发展同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益、环境效益的统一”的战略方针，无论在原则认识和理论中都有相似之处，如地区的协调性和差异性，以及通过一体化政策实施，优先发展环境保护，防止污染的扩大和跨区域等方面是一致，⑦这也就为三峡库区跨地区污染的治理提出了国际比较视野。

四、中国跨区水污染一体化防治的法律规制

以适用不同成员国的实际情况，在区域内部一体化优先治理环境，将环境保护纳入到区域各项政策的决策、执行和评价中，利用法律规制，协调统一执法的欧盟经验，为三峡库区水污染防治，提供了比较借鉴的可能。

（一）通过地方立法和区域立法将一体化原则在法律文件中明确阐明

如果说以实现区域一体化发展为目标的欧盟内部的法律条约，为环境保护纳入其他经济、社会发展中，实现“协调和统一发展”奠定了法律基础，使空洞的说教成为具体的、高等级的、权威的法律文件，和中国的可持续发展相比有相似之处，那么相比我国的宪法和污染防治的法律规定，没有宪法意义上的单列法律文件，⑧只是通过其他法律、法规和政策文件中体现“可持续发展”，如最近通过的国务院《三峡库区合作规划》也仅仅是社会发展的规划蓝图，⑨不能不说是遗憾。要实现跨区水污染一体化防治的法律规制，应当借鉴欧盟一体化的经验，将一体化原则上升为法律规范，甚至是宪法规范；也可以借鉴欧盟经验，检讨“原则是软法，只有抽象的，思想上的指导作用，没有改变具体的、可检查的约束了的”传统观点，将跨区域治理污染从原则上升为“具有可执行性的，可以接受检查、审查，受到法院直接维护的”新的司法原则。实际上，在广义的三峡库区省份中，都有地方立法权，从技术上讲是可行的，只是没有专门的运作，因此库区环境污染治理是一项长期而艰巨的任务，必须严格制定一体化法律法规和管理制度。

（二）通过建立专门法院，参照国际上通行的司法审查一体化原则，在特殊政策上实施司法审查制度

我国已经加入了WTO，按照国际惯例，应当建议司法审查制度，借鉴WTO 的DUS 和欧盟司法审查制度，⑩在环境保护政策与一体化是否一致等问题上，在专门法院建立审查制度，如在运输和农业领域实施的一项新的法律和法规是否有效地执行了法律规定的一体化原则给予法律上评价或者是质询。这与国家公益诉讼制度有一定的相似之处，主要是通过提高环境立法、政策决策质量和一体化原则，从立法阶段，实现专门法院如海事法院的司法审查，平衡环境目标和其他目标的重要性。通过建立审查制度，一体化预防水污染，防止以影响地方经济发展为由污染下游环境。

（三）通过法院的典型案件和司法裁决肯定一体化原则

如何评价一项法令的实际效果，是空洞的说教还是有实际功能的准则，是一个关系到法律效果的问题，同时法院的司法判例和裁决的清楚表明，也是实现司法引诱和导向的重要制度。在我国重视司法判例的今天，可以借鉴欧盟经验，⑪突出司法典型判例和裁决的作用，在司法文书中，如条约、法规和指令等可能的文书内，强行纳入，强调执行一体化原则；在典型案件中通过司法机构实现具体化，成为法律文化的重要生长点和基础，再依此推动政策决策和执行协调经济、社会可持续发展和环境保护的一体化决策。但是在目前的司法实践中，由于存在着跨区司法问题，难以有司法审查问题，就连跨区公益诉讼也不多，和欧盟比较有较大差距，难以满足社会对于司法的需求。⑫

（四）一体化原则实施过程中重视源头治理，差别对待流域内不同省份的客观实际，建立一体化执法体系，从自由贸易的角度，处理好环境和贸易问题

在广泛深入开展多层次的宣传工作，提高人民群众对环境保护的认识，增强库区水质保护的意识，形成加强环境投入和环境管理的共识的同时，妥善处理一体化原则和经济发展的冲突，优先发展环境解决社会问题；在跨区经济决策以及执行有关政策时，正确对待成员地区在环境保护和预防污染方面的不同作用，从“共同政策”中，明确遵守一体化原则的重要性，借鉴欧盟环境保护和自由贸易发展的经验和启示，从中挑选有益中国的经验；⑬从污染机制和污染环境影响的不均衡中，差别对待源头污染和下游的不同情况，对已受到污染的库湾和支流应采取源头控制、末端治理与生态修复相结合的措施；建立统一经济政策，利用金融工具，如建立基金等，让一体化成为可能，真正建立联系制度，通过专门机构将环境保护和防治污染纳入共同的政策中，在WTO 自由贸易的环境中处理上下游的关系。⑭

（五）建立一体化责任体系，实施有效连贯的环境责任规则

欧盟环境政策和法律责任体系中的一体化原则（integration principle），在欧盟历史上有影响的条例、指令和决定中有明确的规定，如国际立法动议权（有翻译为立法创制权，initiatives）的施行方面为跨区域防治水体污染，强化了责任立法。

在欧盟环境责任体系中，侵权法律事实，不是一个现时的概念，而是超前的概念，如该责任体系中将损害表现定为“环境退化”（environmental deterioration） 和“ 环 境 灾 害”（environmental disasters）；从类型上看分为“传统环境损害”和“一般环境损害”。[5]针对上述不同的行为和损害，可以采取不同的责任，如在追究主体的责任方面，依据欧盟不同损害和主体的责任，在主体环境责任体系中，可以采取“有效消除污染和恢复环境”，“提起诉讼和国际条约协同一致”，和采取“财政担保”等责任方式，这些责任既有行政责任，同时又有民事责任，形成连贯的有效的法律责任体系。中国可以借鉴该制度，建设中国的环境规则，完善责任体系。

综上，如何建设美丽中国，消除跨区水污染，如三峡库区水体污染，保护生态环境，已成为社会关注的课题，也是检验中国环境保护的重大现实问题。从客观情况上看，固体废物对三峡环境造成极大的威胁，各地市生活垃圾多为露天堆放、沿江倾倒，造成江面垃圾增加，长江水质污染已经成为不争的事实。如何治理可以借鉴欧盟经验，强调“环境保护必须纳入其他共同体政策制定和实施中”的“一体化原则”（integration principle）,使之成为跨区域的普遍性义务，以解决目前存在的跨区水体污染问题，实现可持续发展。

注释：

①参见新闻报道：4 日上午，记者在紧邻三峡大坝的185 观景平台上看到，三峡大坝坝前水域有大量垃圾漂浮，几艘清漂船正在忙碌作业，打捞漂浮垃圾装船运走。水库上游多处水域也看到带状漂浮垃圾。在三峡库首第一县秭归县江段，大量树枝、塑料、生活垃圾在茅坪港附近形成了漂浮带。现场清漂工作负责人周功虎介绍，垃圾聚集主要是因为三峡水库正处于新一轮175 米试验性蓄水过程中，随着库区水位的逐渐抬高，原本在江岸边的大量垃圾进入江水之中，并顺流而下形成漂浮带。http：//www.qia nzh a n.com/news/d et ai l/365/141007-ba44bd01.html，2014-10-16

②依据有关权威机构发布数据，我国近20%的土地遭受不同程度污染。中国水稻研究所与农业部稻米及制品质量监督检验测试中心2010 年发布的《我国稻米质量安全现状及发展对策研究》称，我国1／5 的耕地受到了重金属污染，其中镉污染的耕地涉及11 个省25 个地区。在湖南、江西等长江以南地带，这一问题更加突出。资料来源《中国新闻网》，http://www.ch i n a news.com/gn/2013/05-05/4787618.shtml。2014-14-12

③1972 年在联合国召开的人类环境会议上，欧共体提出了环境同经济和社会发扎协调一致性，在会议文件《人类环境宣言》中宣布“为这一代和将来世代保护和改善人类环境，已经成为一个十分紧迫的目标，这个目标将同争取和平和全世界经济与社会发展的目标协调实现”；之后的《内罗毕宣言》中强调“环境、发展、人口和资源之间的紧密而复杂的相互关系”，“只有采取一种综合的并在区域之间能作到的统一办法”，强调这种关系，才能实现环境无害和持续的社会经济发展。”国家环境保护局编译：《21 世纪议程》，中国环境科学出版社1993 年版，第61-62 页。

④参考《欧洲联盟条约》第130R（2）条的有关规定。

⑤《欧盟联盟条约》第2 条规定，“共同体的任务是通过建立一个共同市场和一经济货币联盟，以及通过实施第3 条和第3A 条提出的共同政策或者活动，在整个共同体内促进经济活动的协调、发展，尊重环境的可持续的非膨胀增长。”

⑥如《欧盟联盟条约》第130（R）中规定“共同体的环境政策应当建立防备原则以及采取预防行动、环境破坏应当优先在环境源头整治和环境费用等原则的基础上，树立一体化原则的观念。”

⑦受政策制定、社会环境和制度的不同的影响，在欧盟地区和中国实施可持续发展方面有许多不同，如在欧盟中的国际文件，如《马约》中法律等级高，权威大，有比较强的约束力；同时该原则有比较多的表现形式，内容明确，不仅在理论中指导作用都有可行性，通过检查、审查制度维护到法律体系华中；进而通过法院的nv nvironmental Law and Policy inthe European Union and the United States，PraegerPublishers，1997.

⑧早在本世纪初，就通过了《水法》，从其立法的部门属性和目标的上看，水法是为了合理开发、利用、节约和保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展需要而制定的法规。单就水污染来说，没有类似欧盟的法律效果，如宪法类法律效果，对于水污染的治理和处罚力度也相对较小。相比欧盟不仅有类似宪法性质的条约，强调环保的意义，同时有专门的水污染防治法律法规，协调处理跨地区的河流水污染和治理等问题。早在1968 欧盟的前身就有《欧洲水宪章》，同年就出台了关于协调保护水质量的地区间的协定，防止出现跨区域污染，到现在关于水的立法文件多达25 个，主要是分两类：一是从防止污染出发的指令，设立专门质量标准，要求成员国遵守质量标准义务；二就是有关水体污染管理的政策，如1992 年通过的《第五个环境行动规划》，强调水污染的防治和治理的重要性，源头治理，内容包括水的管理目标、检测和协调等内容。笔者注释。

⑨在最近通过的国务院《三峡库区合作规划》也是一个专业合作规划，规范中原则性描述太多，没有就跨区污染问题的机制和解决措施，提出有效的建议；但是文件中有关于协同治理的原则性规定。参看《三峡库区合作规划》，来源中国新闻网，2014-10-12。

⑩中国入世历史进程经过了17 年的艰苦谈判，其中问题之一就是，在谈判阶段的司法体制问题。如以美国为首的西方国家粗暴干涉中国内政，把阻止中国复关作其为对华实行经济制裁的主要内容，台湾当局又在1990 年申请入关，当时的布什政府迫于国内压力，支持台湾当局加入关贸总协定，使台湾这个中美关系敏感政治问题卷入到中国加入G A TT/W T O 谈判进程，中国入关政治化。在谈判过程中要求中国改变现有制度，实行西方司法体制，建立独立的司法审查制度。最后经过谈判，中国在入世一定书中添加了“司法审查制度”，文件中规定，可以建立专门的司法机构就W T O 自由贸易的政策，独立公正地法律调查。实际上，为了防止出现制度的改变，特别是根本制度上的改变，我国对于司法审查的态度过于保守，也难以发挥司法审查的功效。参见曹培忠《W T O 与中国农业法律若干问题研究》，中国农业科技出版社，2007，第5-6 页。

⑪在上世纪80 年代，切尔诺贝利案件中，欧盟法院通过了包含《马约》第130R（2）条款的“反映了共同体的措施必须满足环境保护要求的原则”处理环境保护和经济发展的关系的典型判例，为以后一体化原则的广泛认同，积累了重要的判例经验，也使一体化原则从空洞成为了具体的原则。参见Chernobyl I case，Case c-62/88 European Parliament V.Council[1990]ERC1-1527.

⑫在欧洲，为了环境保护，通过典型案件肯定环境保护的价值，最著名的就是1988 年的“丹麦瓶子案件”，突出强调水污染防治的重要性。笔者注释。

⑬在协调地区差别，保护环境，促进经济发展，振兴西部经济过程中，欧盟的处理自由贸易和环境保护的经验十分重要，对于中国是重要的启示：一是坚决执行环境保护原则，使经济可持续发展；健全环境保护的贸易管理体系；制定单独的贸易单行法规；提升全民的环保意识。笔者注释。

⑭中国经济的快速发展和环境保护有着十分密切的联系，贸易环境问题成为GATT和WTO的优先议题，WTO 的法律体系中呈现出更多的“绿色印记”，如WTO 协议和《贸易技术技术壁垒协议（TBT）》都涉及到环境的保护，环境贸易政策成为鲜明的课题。从该意义上讲，下游省份的经济快速发展与环境保护有着一定联系，为实现经济的可持续快速发展，必须协同担当区域污染的治理问题。又见曹培忠《WTO与中国农业法律若干问题研究》，中国农业科技出版社，2007 年，第45 页。