长三角城市群区域一体化发展的合作机制构建*

郝良峰

(苏州科技大学 商学院，江苏 苏州 215009)

随着交通基础设施的完善和城市集聚水平的提高，城市群已成为我国区域经济发展的重要载体。目前，我国已形成包括京津冀、长三角、珠三角、长江中游和成渝在内的五大国家级城市群，它们发展较为成熟且分布在不同的区域。其中，在2017年，长三角城市群以占全国2.2%的面积、11%的人口，创造了全国20%的财富，贡献了全国30%以上的进出口贸易额，包揽了全国10%的财政收入，成为我国城市群经济产出效率最高、城市间联系最紧密的地区，被誉为“世界第六大城市群”。

一、长三角城市群内部的冲突和矛盾

随着长三角城市群的高速发展和城市成员的扩充，其内部逐步呈现产业结构趋同、空间竞争程度增强、城市群协调机制缺乏等问题。

第一，上海作为长三角城市群的龙头城市，与东京、伦敦、纽约等城市群的中心城市相比，在经济规模、产业结构、对外辐射效应等方面均存在较大差距。例如，由表1得出，2017年上海服务业增加值比重为69%，而其他城市群中心城市第三产业所占比重均达到80%以上。可见，上海作为城市群中心城市的服务功能有待进一步提升。

表1 2017年长三角城市群产业结构构成

注：长三角城市群内部成员的数量在1992年至2016年间经历了三次扩充和调整，为保持样本的稳定性并突出城市群发展的延续性，表中选取了16个代表性城市进行数据分析

数据来源：根据2017年各城市国民经济和社会发展统计公报整理

第二，尽管高铁网络在长三角的布局有力地促进了区域一体化的进程[1]，但行政壁垒的存在长期困扰着长三角经济一体化的发展，在产业布局、资源利用、生产要素配置等方面都存在各自为政、恶性竞争的现象，从而不利于长三角的长远发展[2]。

第三，长三角城市群内部存在产业低端同构竞争关系。长三角地区作为外资企业的聚集地，长期嵌入由发达国家主导的全球价值链，并处于价值链分工的低端环节。长三角代工企业普遍陷入微利化、自主品牌缺位与自主创新能力缺失的发展困境。[3]由表2可以看出，2014年长三角核心城市与外围城市整体呈现一定的产业同构现象，如果将外围城市进行统计，则产业同构程度更高。

表2 2014年长三角核心城市与外围城市的产业同构系数统计

数据来源：根据2015年各城市统计年鉴整理

第四，受环境承载力的约束。长三角城市群经济的快速发展增加了对资源的获取，同时提升了对碳排放数量的需求，对区域内排污综合治理的要求也越来越高，城市的环境承载压力与日俱增。

第五，长三角城市群的合作机制有待进一步完善。尽管长三角城市经济协调会中的市长联席会议有效地促进了长三角内部基础设施的互联互通和产业协同发展[4]，但依然缺乏对整个城市群的顶层设计和制度保障，尤其缺乏协调区域发展的法律依据。

随着长三角区域一体化发展上升为国家战略，如何解决上述矛盾和冲突、完善城市群内部成员间协同发展机制成为引领区域一体化发展的关键。

二、世界级城市群区域一体化发展的经验借鉴

纵观世界级都市带的演变历程，不难在其特有的发展轨迹中找到共同点，即拥有发达的交通运输网络，明确的城市定位，以及成熟的协调管理机制。笔者以东京城市群、纽约城市群和伦敦城市群为例，分别从基础设施建设、产业布局、制度建设等方面来分析区域一体化发展。

东京城市群具有多样化的交通基础设施，且主干线与支线联系紧密，交通系统信息化水平高，通勤人口数量多；产业结构呈梯度分布，城市间分工协作关系明确并优势互补，周边城市均以东京为中心联动发展；成立关西经济联合会等权威机构，有完善的法律保障体系指导权力的执行。

纽约城市群同样拥有完善的公共交通体系，包括地铁网络、通勤铁路、城际铁路和发达的公路系统；产业互补性强，包括纽约(金融中心)、华盛顿(政治中心)、波士顿(科研中心)、费城(制造中心)，产业错位发展，而且商会组织作用突出；联邦政府直接参与城市群的发展，州政府采用资金战略支持，并制定了相关法律法规。

伦敦城市群拥有环形放射状的交通网络，郊区铁路运输容量较大；城市职能分工明确且特色明显，产业错位发展，同时发展新兴战略性产业，注重城市形象的塑造和宣传；早期成立巴罗委员会，并出台法律法规指导城市群的发展。

借鉴这三大城市群区域一体化发展的经验，长三角城市群应当因地制宜地从基础设施建设、产业空间布局和合作制度建设等方面同时推进。第一，在长三角城市群内部打造网络化的基础设施，构建智能化、立体式的交通体系，增强主线与干线之间的联系度。第二，统筹规划城市群内部的城市职能，对生产要素进行空间整合优化，促使产业形成协调互补的大格局。第三，将长三角城市群的规划通过立法形式加以规范，并成立长三角协调权威机构，完善法律保障体系，注重行业协会功能的发挥。

三、长三角城市群区域一体化合作机制的构建路径与措施

1.共享交通基础设施，完善系统管理体制

随着长三角城市群的发展，生产要素的流动性不断得到增强，城市与城市之间的交流需求不断增加，生活节奏不断加快，这就要求城市群内部建立发达的交通系统。根据国内外经验，这种交通系统应当是一体化和智能化的，然而在长三角城市群内部依然存在“断头路”现象。因此，应从区域经济一体化发展的战略角度出发打通“最后一公里路”，从而在物理构架上促进要素的流通和市场一体化水平的提升。优质高效的交通系统不只是体现在基础设施的互联互通，更需要信息一体化、制度一体化的支撑。信息一体化建设是实现交通系统智能化的必要条件。而交通信息化的区域分割、部门分割会形成各自为政，造成不必要的重复建设和投资浪费。基础设施能否真正实现共享的关键还在于制度的顶层设计。

城市群交通一体化是一项系统工程，需要完善交通系统管理体制，促进交通运输相关部门协调发展，优化沿海(江)港口、公路、铁路、航空的交通枢纽布局，并在信息化发展的基础上实现交通系统的智能化，增强交通系统内部的协调能力和反应能力。

2.打破市场分割，促进产业高质量一体化发展

长三角城市群内部存在因行政壁垒导致的市场分割，产生产业同构竞争和资源浪费的现象。事实上，如果以更加细化的分类产业进行分析，则城市间的产业同构程度会明显降低。长三角一体化发展的关键在于打破长期以来形成的城市间的流通壁垒，消除市场分割，实现产业协同发展。因此，长三角一体化发展必须在坚持全面开放的前提下，通过产业价值链和创新价值链的构建，实现要素的自由流动与优化组合。

具体而言，首先，明确长三角未来发展战略，消除市场壁垒。长三角城市群应打破行政“玻璃门”，通过产业空间整合实现产业高端化、要素高级化以及集群高度化。其次，形成城市间职能分工的优势互补。长三角城市群目前已形成以上海为龙头、南京和杭州为两翼、其他节点城市网络化发展的空间格局。上海在带动长三角产业结构升级等方面将发挥重要作用，其应大力发展现代服务业，并突出发展以创新和研发为主的高端制造业，这对诸如苏州等周边城市先进制造业的打造具有催化效应[5]。我国城市经济体量普遍较低[6]，南京、苏州、无锡、杭州、宁波等区域性核心城市则应进一步扩大城市规模，提升综合承载能力和服务功能。最后，加快城市间产业价值链和创新价值链构建，形成长三角城市群发展“一盘棋”格局。城市群一体化发展应当注重“链”的构建，注重产业的前向和后向联系，注重创新要素的流通和协同，通过打破行政壁垒和推进市场融合促进城市价值链的构建。

3.转变政府职能，推进区域联动发展

新时代背景下，地方政府的核心职能是服务，相应地，地方政府的行政理念也应实现从传统管制型政府向以服务为核心，以竞争、开放、透明、有限、法治、民主、高效为价值理念的服务型政府转变。在城市群区域一体化发展的框架下，转变政府职能具有更加丰富的内涵，包括：摒弃原有的“唯GDP论”的政治考核体系；打破“一亩三分田”的狭隘思维，以城市间共下“一盘棋”的思维推进区域的联动发展。

长三角区域的联动发展就是在明确城市定位的基础上开展基础设施、产业、政府部门等不同领域的合作，在利益协调的基础上形成长期稳定的联系，使长三角区域内各城市能最大限度地获取区域内经济合作的利益。区域内的联动发展建立在区域协商机制的基础上，长三角城市经济协调会对长三角城市间的政府合作、市场整合与城市群经济绩效的提升发挥了重要的促进作用[7]，但仍需完善的法律体系和共同的利益协调机制为保障。这就要求建立负责区域协调管理的综合性权威机构来统筹规划各项事宜，并制定相关政策。从城市群的宏观角度来看，政府部门也可以更加主动有效地协调城市群内部产业的协同分工与整合，保护生态环境，并通过消除市场分割促进区域一体化发展。

四、结 语

通过对长三角城市群产业结构的数理性分析以及对世界典型性城市群一体化发展的经验借鉴可以发现，长三角城市群区域一体化的高质量发展不仅需要克服物理距离的束缚，更需要产业一体化、人力资本一体化、制度一体化等无形要素的支撑。经验表明，高质量的区域一体化是多维度的、立体式的，应拥有发达的交通基础设施网络，明确的城市职能定位，以及完善的区域协调管理机制。经过多年的发展，长三角高铁网络正逐步形成，城市间协调发展机制不断完善。在首届中国国际进口博览会开幕式上，国家主席习近平宣布：“将支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略。”[8]制度红利的赋予和一体化架构的形成为长三角实现区域高质量一体化提供了土壤和种子。随着长三角区域一体化发展战略的进一步落实，长三角城市群将在发挥区域高质量一体化发展示范效应、引领我国构建现代化经济体系、推进我国更高层次的改革和开放等方面发挥重要作用。