关于加快沪苏一体化高质量发展的研究*——以交通互联互通为视角

王世文

(苏州科技大学 城市发展智库，江苏 苏州 215009)

一、研究背景

党的十九大提出实施区域协调发展战略，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。协调发展的城镇格局是提升市场机制有效性的基础保障，对解放和发展生产力具有重要意义，也是建设现代化经济体系的重要部分。长江三角洲区域(简称“长三角”)城镇体系结构完备、产业集聚度高、城镇化水平较高[注]根据《长江三角洲城市群发展规划》，2014年年末26市常住人口城镇化率为68%。、彼此联系紧密，存在建立具有全球竞争力世界级城市群和实现高质量一体化发展的经济基础。2018年11月，国家主席习近平在进博会开幕式上宣布，完善我国改革开放空间布局。在建设社会主义现代化强国新时代，长三角一体化是建设具有全球竞争力城市群的重要战略举措，也是提升区域经济内生增长动力的客观需要。

作为长三角经济总量第一、第二的城市，上海和苏州(下文简称“沪苏”)高质量一体化发展将对长三角一体化战略实施具有积极示范和强有力推动效应。[1]从“星期六工程师”到“大树底下种好‘碧螺春’”都表明沪苏具有紧密的经济社会联系。邹晨等人用修正引力模型对长三角城市群经济联系的空间结构演化进行定量研究，结果表明苏州一直是上海经济联系的首选城市，且经济联系强度和隶属度不断提升，2015年两项指标分别是2000年的8.18倍和2.14倍；他们还计算了长三角城市群网络中各城市的点入度和点出度[注]点入度表示某一城市经济发展接受城市群网络系统中其他城市的影响程度，反映了该城市的集聚能力。反之，点出度则表示该城市对其他城市经济发展的影响程度，用以衡量对其他城市的辐射能力。，数据表明无锡和苏州的点入度最大，且增长速度远高于其他城市。[2]从点出度来看，上海、苏州和无锡经济辐射能力最强，且苏州的点出度增长速度最快。从净辐射量来看，2015年，上海、苏州、南京、杭州、宁波和合肥属于净辐射型城市，是长三角城市群中的主要辐射源。因此，沪苏高质量发展一体化对长三角一体化具有举足轻重的影响。

有机融入长三角一体化发展战略，是新时代苏州经济发展的重要机遇，也是苏州应承担的历史使命，对苏州当前发展的战略意义胜于当年浦东开发区建设的深远影响。实现2019年《苏州市政府工作报告》“积极主动融入长三角世界级城市群建设，努力打造独具魅力的国际化大都市”的发展目标，培育苏州经济发展新动力，其根本在于实现沪苏机制体制一体化，但其具有较大的复杂性和系统性，还需分阶段逐步实现。就阶段性发展目标而言，还需从“完善我国改革开放空间布局”战略高度出发，精细布局沪苏互联互通综合交通运输体系方案，加快区域交通枢纽城市建设，尽快形成交通运输对一体化工作的战略性、基础性、服务性支持，以引领一体化高质量发展。

二、互联互通交通体系对长三角一体化发展的意义

(一)交通对区域一体化融合发展具有基础作用

关于国内区域一体化发展的研究，早期多是利用国际投资和贸易理论进行的延伸研究。国际贸易理论认为，交通成本是影响国家地区间贸易的关键因素之一，拥有发达交通基础设施的国家能够获取更大贸易量，也更容易实现区域经济均衡发展。利用其他理论对国内区域一体化进行的研究，同样证明：加强交通基础设施建设能够降低区域间贸易成本，提高区域贸易和投资的可能性与交易效率。而贸易扩张有利于实现规模经济、贸易创造、产业分工和充分竞争，由此获得的利益又会成为资源优化配置的内生动力，有利于机制体制一体化发展。因此，完善发达的交通体系能够为区域一体化发展创造有利的市场环境，交通体系互联互通被认为是促进区域经济一体化的关键环节，具有引导性和基础性作用。

熊剑平等人通过对相关文献的回顾指出：交通网络与城市群空间网络紧密相关，交通网络是形成城市群系统的基础，发达的交通体系是实现城市群空间有机融合的关键；交通投资对“城市资本、知识交流、城市规模分布、城际间相互作用等”具有突出影响，会改变城市空间集聚特征，导致城市规模结构空间分异；城市群空间结构发展经历了单中心、多中心和网络化三个阶段，其中，网络化城市群之间具有复杂的相互依赖和相互竞争关系，交通和通信设施是影响网络化城市群发展的关键因素。[3]基于国际贸易边界效应理论，赵永亮等人利用克鲁格曼(Krugman)的三区域NEG模型对国内贸易数据进行了实证研究，结果发现边界效应和自然地理区位差异、经济结构一样对国内贸易市场需求潜力具有显著影响，加大对交通和信息工程的基础设施投入有助于扩大空间上的市场需求潜力，带动区域与外部市场的一体化发展。[4]刘生龙等人利用 2008 年货物运输周转量普查数据证明省际交通基础设施和边界效应相关系数为-0.54，存在显著的负效应关系，交通基础设施的改善能够创造贸易可能性和降低成本，促进贸易增加，对区域一体化具有促进作用。[5]此外，赛迪顾问杨睿宸着眼于产业分工，提出区域经济一体化是经济发展和经济空间作用的必然结果，“区域经济将从独立的地方中心发展到功能相互依存的城市体系，形成有组织的经济综合体”。根据国外发展经验，他指出，“交通一体化是实现区域经济一体化的前提和基础，信息一体化则是经济一体化的重要支撑”[6]。

(二)交通互联互通是近期一体化发展的重点任务

区域一体化包括创新协同、产业协作、基础设施互联互通和公共服务共建共享等多方面的内容。交通一体化因具有引导性、基础性和服务性作用，成为一体化发展早期的重点工作目标和工作任务。

《长三角地区一体化发展三年行动计划(2018—2020年)》(下文简称《三年行动计划》)提出了六大发展目标。首要目标就是基本建成枢纽型、功能性、网络化的基础设施体系，实现“整区域综合交通运输服务和管理能力明显增强，现代综合交通运输体系基本建成”。该行动计划还从轨道交通网建设、省际公路运力提升、区域航港协同、世界级机场群打造、联合执法强化和公交一体化完善等六个方面，明确“构建设施互联互通、管理协同合作、服务共享共赢现代化综合交通体系”的任务书、路线图和时间表。

落实长三角一体化国家战略和推动《三年行动计划》也是长三角三省一市2019年政府工作报告的重点内容，其中各地对交通互联互通都给予了重视。上海提出“省际对接道路贯通、市场体系建设”等一批重点合作项目。浙江省提出，加快推进嘉兴全面接轨上海，牵头抓好世界级港口集群建设重点工作。《浙江省政府工作报告》在“扎实推进大通道建设”部分提出“加快构建多元立体、无缝对接、便捷高效的现代综合交通体系”；在“扎实推进大都市区建设”部分则提出加快推进杭州、宁波、温州和金华四大都市区核心区建设，推动综合交通枢纽建设，带动四大城市加快发展，打造长三角世界级城市群的“金南翼”。《江苏省政府工作报告》提出“积极融入长三角一体化，主动与国家层面对接，加强谋划，大力实施《三年行动计划》”的发展目标，并对具体交通项目做了精心布局，指出要“大力发展枢纽经济，以交通基础设施的互联互通促进区域更高质量一体化发展”。此外，近年来，江苏省委、省政府对交通运输工作高度重视，连续两年春节后第一个全省性大会都是交通发展任务布置动员大会。在2019年2月召开的“交通强省暨现代综合交通运输体系建设推进会议”上，省委书记娄勤俭提出，牢牢把握“交通是发展先行官的战略定位、‘十三五’是交通发展黄金时期的重要论断”，要更大力度强枢纽，打造整体功能强大的枢纽组团和枢纽偏好型产业发展高地。

三、完善沪苏互联互通交通体系的建议

长三角一体化国家战略既为苏州高质量发展提供了历史机遇，也对苏州提出了“完善我国改革开放空间布局”国家战略的新使命。城市群建设是区域一体化的重要载体，发达的交通运输体系则是实现城市群之间商品和生产要素自由流通的基础条件，对一体化发展具有战略性和引导性作用。把握历史机遇，担当历史使命，苏州还需战略性把握交通强国建设的黄金期，以需求、问题和目标为导向，加快落实交通重点项目规划、存量项目挖潜和保障措施优化等具体工作。

(一)大格局高质量规划交通重点项目

推进长三角高质量一体化融合发展，建设具有全球竞争力的世界级城市群，打造全球资源配置的亚太门户[注]详见《长三角地区一体化发展三年行动计划(2018—2020年)》指导思想部分。，既需有久久为功的韧劲，也需有时不我待的作为。具有重大影响力的阶段性成果能够为高质量一体化发展提供实践经验和锻炼队伍，也能够为企业和居民提升一体化发展的获得感、增强一体化发展信心营造有利氛围。因此，近期还需聚焦重点领域和重点项目，成功落实一批有重大影响和较强示范性的合作项目。互联互通交通体系建设对区域一体化发展具有战略性、引导性和服务性作用，也是新时代人民美好生活需要的重要体现。党的十九大以来，交通强国战略的实施和江苏省政府对现代化综合交通体系建设的关注，为苏州交通事业发展提出了历史使命，也提供了政策黄金期，激发了市场有效需求。因此，实现沪苏交通体系互联互通是近期苏州长三角一体化工作的重点领域之一。

第一，把握一体化发展对交通需求的内在规律，建设人民满意交通。

沪苏地域相邻，经济文化联系紧密，互联互通交通需求不断增强。近年来，国内主流交通服务机构和部分学者对沪苏跨市人口流动问题给予了关注。例如，2016年滴滴平台大数据的分析结果显示，苏州、杭州是与上海联系最紧密的城市[7]。百度对长三角城市群2016年出行数据的统计结果显示，沪苏两市出行总量在长三角城市群中具有绝对优势，而镇江与南京、嘉兴与杭州出行联系强度相对较高。苏州人以昆山出发的比例最大(达65%)，以嘉定区为目的地的比例最大(达39%)，但市中心渗透率呈现加速趋势。上海市以嘉定区和青浦区到苏州出行人数最多。受通勤造成的潮汐出行现象影响，沪苏工作日城际出行量呈现钟摆型潮汐特点[注]百度地图数据显示每434个上海工作人口中有一人会去苏州，每151个苏州工作人口中有一人去上海。；但横向比较看，又不同于北京与廊坊、广州与佛山的一体化关系[8]。而学界关于长三角地区跨城通勤的研究同样表明，苏州居民是前往上海工作的人群中最主要的来源，花桥前往上海中心城区工作的人数甚至高于奉贤、南汇和青浦三地[9]。

在沪苏一体化发展的不同阶段，沪苏两地间客流和物流具有不同的发展特点，必然产生不同的市场需求。以上滴滴、百度的统计数据和有关学者的研究尽管在一定程度上反映了苏沪两地人口流动的特点，但并不能全面反映沪苏客流和物流发展现状，对规律和趋势的把握尚需深入具体，对交通需求的认识也需系统。以市场需求和问题为导向是交通工程项目提出与可研的重要基础。为了实现对项目的前瞻性与主动性预判，苏州市可以考虑设立“长三角一体化发展交通研究所”类似机构，对沪苏以及长三角其他地区交通需求规律、趋势进行更全面系统的研究，对发展现状进行持续滚动评估，以目的、结果、问题和需求为导向提出交通工程项目建设建议，以专业引领沪苏交通系统互联互通率先，以项目推动交通强国示范区建设[注]相对而言，深圳市对粤港澳大湾区交通深度一体化具有更明确的发展重点与目标，如提出实现深圳与大湾区各城市100%轨道交通直达，构建港深莞惠“1小时通勤圈”，深莞惠河汕“3+2”经济圈、“2小时交通圈”。。

第二，把握新时代交通体系变革趋势，加速综合交通运输体系建设。

由于技术、管理、需求不同，在不同历史时期，交通运输体系发展的目标也会有所不同。在新时代交通强国建设时期，2018年全国交通运输工作会议围绕建设现代化经济体系的要求，提出了建设交通强国的“四梁八柱”，其中，“八大体系”之首便是“构建综合交通基础设施网络体系”。2019年江苏省交通工作会议也提出，到2035年江苏省基本实现“一日联通全球、半日通达全国、2小时畅行全省……货物经由江苏口岸直运主要发达国家和‘一带一路’沿线主要国家，基本建成人民满意、保障有力、国际领先的交通强省”[10]。这既是交通强国和交通强省建设的目标，是交通运输业现阶段发展特点和规律的体现，也是沪苏互联互通交通运输体系发展的战略方向。

同样，《苏州市综合交通运输“十三五”发展规划》总目标是“到2020年基本建成现代综合交通运输体系”。综合交通运输体系是由铁路、公路、水路、航空等各种运输方式及其线路、站场等组成的综合体系。“十三五”以来，苏州市现代综合交通运输体系建设工作全面加速推进。《苏州市2016年度交通经济运行分析》指出，苏州交通基础设施投资呈现总量下降和投资结构多元化的特点，公路、港口项目的投资量占比下降，铁路项目的投资占比上升，成为投资重点。2017年和2018年苏州延续了这一发展趋势。2017年苏州市交通基础建设计划投资为57.6亿元，相比前三年的平均水平下降了52.9%；2018年进一步下降到50.38亿元(见表1)。从投资结构看，2017年苏州市铁路投资占比高达61.32%(见图1)。随着沪通铁路二期、沿江城际铁路等项目的推进，铁路投资在“十三五”“十四五”期间将持续成为苏州市交通建设的重点。

表1 2014—2018年苏州市交通基础设施投资计划比较

数据来源：根据2016—2018年《苏州市交通经济运行分析》整理计算

以上统计数据表明，苏州在建设交通运输综合体系方面已经发力作为，交通运输事业发展的格局也悄然发生了变化。但就沪苏互联互通发展需要而言，苏州交通运输综合体系建设工作尚存短板，如对沪苏互联互通交通运输体系缺乏清晰系统的战略主张，沪苏在该领域缺少深入合作机制与战略共识。铁路、航港、高速、航空和公交一体化发展也存在不足。例如，港口合作方面，尽管太仓港和上港集团之间早有深度合作，但《三年行动计划》对通州湾、小洋山、上海港、宁波港、上港集团、浙江海港集团都提出了具体发展计划，而对太仓港发展几无提及，这将不利于苏州通江达海优势在未来一体化战略中的发挥。又如，百度、滴滴有关大数据都揭示沪苏是长三角关系最紧密的城市，但在公交一体化和高速收费一体化方面却严重滞后，对交通效率发挥和市民出行体验带来明显不利影响。再如，作为长三角经济和人口总量第二城市，苏州对航空出行和运输有着较大的市场需求。《三年行动计划》提出合理布局通用机场，共同推进大机场搬迁和南通新机场规划建设工作。通用机场建设在苏州具有市场规模优势，也是苏州现代交通综合体系和枢纽型城市建设必不可少的环节。《新时代民航强国建设行动纲要》的发布提供了通用机场建设的政策机遇期，苏州应着眼长三角一体化国家战略和完善改革开放空间布局发展需要，尽快形成可行方案，取得各方认可。此外，现代综合交通体系不仅是交通运输模式多元化，如何完善多式联运更具有突出意义。上海具有国际贸易和航运中心的优势，沪苏两地长江和内河水道相通相连，多式联运具有悠久的合作基础，苏州还需主动接轨上海，借助信息化、大数据、智能化技术，提出高起点具体合作项目，打造长三角跨地区多式联运发展示范样板。

第三，把握大项目建设和运营科学规律，完善互联互通交通体系保障措施建设。

三分谋划，七分落实。组织保障是实现沪苏交通体系的关键与核心。当前，苏州在现代综合交通体系建设主体、人才、经验和融资方面还存在一些弱项，对沪苏互联互通和交通枢纽城市建设形成了明显制约。为了有效提升沪苏交通体系互联互通建设，加快交通枢纽城市建设，苏州还需加强有关保障措施建设：(1)由交通、发改、规划、土地和交警等部门设立交通一体化领导小组及办公室，定期会晤，主动对接长三角一体化工作办公室，形成信息沟通机制；(2)通过兼并重组和完善治理机制，加大对交通运输投资、建设、经营市场主体的培育，择机建立沪苏两地合作公司，联合进行交通投资与运营，实现从项目一体化向市场一体化转变；(3)积极争取国家专项建设基金，成立市属交通一体化专项基金，探索建立社会资本参与交通基础设施建设与运营合作机制，积极引进社会资本，推广政府与社会资本合作(PPP)模式；(4)将交通建设和运营高层次人才列为苏州市紧缺人才，完善国资薪酬考核激励体系，加大对交通运输领军人才的引入与培育；(5)坚持系统推进，以构建综合交通基础设施网络体系为沪苏互联互通的引领方向，积极发展交通运输装备体系，构建交通运输服务体系、交通运输创新发展体系、交通运输现代治理体系和交通运输安全发展体系，实现协同发展。

(二)充分释放存量交通资源潜在价值

存量项目优化提升具有投资小、见效快和土地集约等特点，能够达到四两拨千斤之实效。以苏州绕城高速为例，作为苏州市管最长高速，建成以来对实现苏州五区二市联网畅通和快速过境发挥了重要作用。在当前长三角区域一体化发展时期，苏州绕城高速还可抢抓机遇，继续挖潜优化，其潜力释放将对实现沪苏地理空间一体化和提升绕城高速公司市场竞争力具有积极意义。

第一，取消淀山湖实体收费站，率先建立苏沪一体收费新模式。近年来，随着路网互联互通的优化提升，绕城南线已越来越多地成为苏州市民前往虹桥和浦东机场的选择。但因苏沪高速车流结构不同和利益不同，两地分别采取按重量和按车型计费标准。标准不同和部门利益不同成为跨界实体收费站取消的最大制约因素。对此，建议地方利益服从区域一体化共同利益，有关各方进行充分沟通协商，按照国内惯例统一收费标准；根据试运行结果，考虑双方损益和外部收益，改革收费收益分配方案，实现双方利益的合理均衡。退而次之，也可以聘请专业技术团队，在现有收费标准不变的条件下，开发比较复杂的收费和利益分配系统，维持分配标准不变，降低制度变革难度。

第二，优化绕城北线辐射功能，统筹苏州全域发展新需求。前瞻性统筹考虑长三角一体化背景下苏州经济社会发展需要，优化绕城北线同上海外环高速、上海绕城高速的互联互通。除考虑智能化收费系统建设之外，绕城北线应进一步考虑太仓港区域、苏南沿江铁路和未来一体化项目建设等需要，主动对接《上海市城市总体规划(2017—2035年)》和正在编制的《上海大都市圈空间协同规划》，加强苏州市区、常熟市同上海市、太仓市全域的协同合作，优化苏州大市全域综合交通体系，实现苏州绕城北线同上海高效互通，充分挖掘绕城高速存量资源潜力，发挥交通在一体化发展中的前导作用。

第三，挖掘服务区资源潜力，打造区域旅游发展新动力。作为环太湖地区“二环六射”高速公路网中的“一环二射”，苏州绕城高速拥有太湖、阳澄北湖和石牌3个服务区，途经光福、穹窿山、太湖、同里、甪直、周庄等著名旅游景点。绕城高速太湖服务区、阳澄北湖服务区分别位于风景宜人的太湖和阳澄湖之滨，占地270亩和80亩，拥有稀缺的土地资源，地理优势得天独厚。因此，建议苏州交通和旅游部门加强合作，精心谋划，积极争取在上述两个服务区新增高速出入口功能，按苏式传统建筑风格改建现有服务区设施。一方面方便上海消费者来苏度假旅游，带动乡村经济发展；另一方面挖掘服务区资源潜力，提升绕城高速国有资产价值。此外，淀山湖实体收费站撤销后也可考虑积极扩容，改建服务区，满足未来车流量增长的需要。

总之，长三角一体化潜在红利释放和新时期人民对休闲旅游的需求为苏州绕城高速发展提供了市场机遇，长三角一体化国家战略、交通强国战略和稳投资目标又为其发展提供了有利政策机遇。交通管理有关部门应积极争取、挖掘绕城高速资源潜力，为长三角一体化发展提供基础性、先导性支持，也为绕城高速车流量和服务质量提升创造新机遇，从而有利于绕城高速在未来13年收费期间尽快收回投资和增强对新建高速路的融资服务能力。

四、结 语

长三角一体化发展能产生规模经济和技术溢出正外部效应，对提升资源配置效率、培育经济新增长极和完善改革开放空间格局具有战略意义。但一体化也是各城市比较优势重构和城市间利益重新均衡的过程，诸多难点和矛盾都需各方全力协同攻克。作为长三角经济和人口总量排名第一、第二的城市，沪苏高质量一体化发展具有基础优势和较强示范效应。体制机制一体化是根本，而交通体系一体化是基础。作为近期阶段性一体化发展目标，苏州还需战略性把握沪苏一体化发展的机遇和使命，高质量、系统性、前瞻性谋划沪苏交通系统互联互通发展计划，不断拓展市场交易边界，为促进区域资源要素内生集聚和产业升级提供引导性支持，积极有效落实完善改革开放空间布局战略部署任务。