“全国统筹”目标下的经办服务体系建设

■文／刘中海

养老保险经办服务体系为养老保险制度的落实、完善和发展提供了根本的组织支撑。养老保险全国统筹，经办服务是基础，尽快实现养老保险全国统筹，需要加快完善经办服务体系。

经办现状

改革开放以来，我国社会保险经办管理能力不断增强，基本建成从中央到地方的五级社会保险组织体系和服务网络。但从现有社会保险经办服务体系来看，其形成的基础和适应的场景是地方统筹的制度模式，以属地管理为主，不能适应养老保险全国统筹的需要。

地方养老保险经办服务由地方社会保险经办机构完成，归属各级人社部门管理。各地社保经办机构尽管接受上级人社部门的业务指导，其行为选择上必然以服从地方利益为主。在这种行为导向下，出于地方发展需要，容易出现政策分化。如以地区经济发展需要和减轻企业负担的名义降低缴费基数，制定差别化的费率政策；以解决历史问题的名义，将大量不符合职工养老保险参保条件的对象纳入参保范围等。近年来，养老保险领域出现了一些临时性、过渡性、随意性的碎片化制度安排，而碎片化的制度安排又会固化地方养老保险经办服务过程中的寻租利益，对养老保险全国统筹是反作用力。

属地管理的地方经办机构在管理服务的过程中，还容易各自为政，在自己负责的统筹区域内划分管辖权限，要求的各项申报资料、设计的经办服务流程以及选择的经办服务工具看似互有借鉴，差别不大，但并不都是完全一样的，细节之处的数据标准不一，口径有差异，统计和比对的准确性也大打折扣。地方重复投入，独立建设开发信息系统，耗费人力物力，造成大量成本浪费。同时，自我封闭的体系缺乏应有的透明度，纵向要进行接口转移，横向缺乏互联互通，信息无法有效共享，服务对象需要转移流动的时候不同地方有不同的表格要求，跨区域转移衔接程序繁琐，阻碍了人力资源流动。这些情况与养老保险全国统筹模式下的经办服务要求是相矛盾的。

在多年的社会保险经办服务进程中，属地管理的养老保险经办服务虽然取得了一定的成果，但由于没有做到全国“一盘棋”，数据使用和数据比对的空间和规模有限，服务窗口因参保者参保地区、参保类别、参保层级等差异，业务经办存在诸多障碍，限制了经办服务质量的进一步提升。同时，属地化的基金管理也使养老保险互助共济的功能无法充分发挥作用，基金保值增值难度加大，运行效能难以提高。

目标方向

养老保险全国统筹必然要求与之相适应的经办服务体系配套；推进养老保险全国统筹也是养老保险经办服务突破瓶颈的最佳契机。适应养老保险全国统筹的需要，结合属地化管理与养老保险全国统筹不相适应的问题分析，养老保险经办服务体系建设至少要达成三个目标，即服务一个标准、服务方便快捷和横纵向相互协同。

全国统筹模式下的养老保险经办服务一个标准，是养老保险全国统筹的根本目标和特征之一，这意味着任何参保主体在全国任何一级经办机构所享受到的服务规则和服务流程都是一样的，得到的权益记录在全国任何地方均有效，不受地域限制可以在服务窗口办理同一规则下的所有业务，受规则限制不能在任何地域办理所谓的“特殊业务”。如果将全国统筹的养老保险比作一个产品，那么经办服务规则就是产品的标准，全国所有经办机构应该按照同一标准生产同样的产品。统一养老保险经办服务体系，各级经办机构在形式上应展现同样的名称，进行同样的岗位设置，在工作内容上应使用同样的生产工具，履行同样的生产流程。

有了统一的标准，就应该保证参保主体在任何经办服务渠道获得相同的服务体验。在经办服务体系建设过程中要求尽可能多地提供经办服务渠道，让服务对象可以根据自身情况自由选择。除此之外，服务是否方便快捷的评价标准还可以包括是否需要更少的证明材料，能否就近办、马上办，能否网上办、“悄悄办”（例如资格认证）等。

采用同样的服务标准，实现服务的方便快捷，提供更少的证明材料，实现更多的数据运用，需要上下级经办服务机构之间和不同地方经办服务机构之间能够协同一致，互联互通。要把看似分散的多级经办机构链接成一个有机整体，横向打通数据壁垒，纵向实现有效监督，按权限设置操作流程，让各级经办机构在相同的操作方式中实现流水作业，分级调度、过程可控、高效运转，推动实现养老保险经办服务全国一盘棋，为实现养老保险全国统筹目标提供坚实支撑。

实现路径

当前，养老保险全国统筹已经建立企业职工养老保险基金中央调剂制度，各省正在加快部署和推进养老保险省级统筹工作，经办服务体系的改革完善也要针对存在的问题和需要实现的目标，和养老保险全国统筹的制度设计同步。

统一信息系统。信息系统是养老保险经办服务的关键工具，从2000 年以来，通过“金保工程”一、二期建设和社会保障卡系统建设，已基本实现全国所有社会保险经办机构经办服务的信息化。功能完善、流程便捷的信息系统每个省都能找得出来，关键是没有统一。经办服务需要的关键能力要素主要是数据收集和数据处理，要实现养老保险全国统筹经办服务流程化、标准化和统一化目标，最好的方式是从统一信息系统入手，通过充分总结地方养老保险信息系统建设经验，把全国统一的社会保险公共服务平台建设与养老保险全国统筹的目标结合起来，将经办政策、经办要求、经办规则、经办流程嵌入信息系统，做到参保、登记、核算、支付、迁入、迁出、统计、分析、稽核、监督、审计等功能于一体，全面建成一个数据向上集中，服务向下派送，数据收集与数据整理一个不错、一个不少的“上通下达、左右畅通”的网格化运行机制，发挥数据流动的最大效用，使得更少的证明材料与网上办、马上办和“悄悄办”成为可能。

经办资源要重新分配调整。假设某市为一个统筹单位，市区两级经办机构在事权分配上为市一级管理服务市属登记企业，区一级管理服务区属登记企业，服务对象在地理位置上不是就近办，不同经办机构服务不同对象，容易造成参保主体多跑路、跑错路。

视觉中国

改革的目标是标准化、便捷化，这意味着所有参保主体要在就近窗口办理业务，必然要求在某市实现窗口的多布点、小规模和多功能。不管是省属、市属还是区属登记企业，其业务办理可以在统一的窗口就近完成，多布点会明显推动经办管理的扁平化发展。如果某市现有机构为市、区两级，窗口设到区一级，在省级统筹模式下市一级的直接经办作用就自然弱化了，要么变成一个窗口，要么负责宣传、统计和上传下达，事权的变化意味着责任的变化和人员力量配备的重新调整，需要资源整合，再次分配。

省以下机构垂直管理。统一信息系统，调整不同层级的权责，进行经办服务资源的再次分配，将打破属地管理的原有利益格局，会是一个不断博弈的过程，要提高效率，最好是将从中央到地方的经办机构垂直统一管理。但同时还有3 个方面的因素要考虑：一是地方经济社会发展差异，从中央到地方的大一统管理难以让这种差异得到适当体现，有可能从另一侧面影响效率；二是中央与地方的责任分担，全国统筹并不是吃大锅饭，更不是单纯砍掉地方职能，中央更多进行顶层制度设计，地方负责好具体的经办服务，才能够保证养老保险全国统筹行稳致远；三是要考虑多层次养老保险体系的发展，养老保险全国统筹是第一层次基本养老保险的统筹，主要考虑公平，第二层次补充养老保险（企业年金、职业年金），第三层次的商业养老保险，在考虑公平的同时需要强调效率，应该依托省一级力量，充分发挥地方的积极作用，实现二、三层次养老保险的百花齐放。综合这些因素，选择以省为单位的社会保险经办机构垂直统一管理，是实现养老保险全国统筹目标下经办服务体系科学统一的更佳路径。■