新中国社会保障70年：启示与展望

近日，中国社会保障学会在北京专题研讨“新中国社会保障70 年发展的启示”。多所高校与研究机构的专家学者出席，大家一致认为，新中国70 年是社会保障从无到有、从计划经济时期城镇居民的“专利”发展成为现在全民福利的历史演进过程，秉持的是中国共产党的执政理念和社会主义的本质要求，折射的是中国经济社会变革与民生发展进步。与此同时，现行制度安排还存在着诸多缺陷或不足，需要继续深化改革，全面建成中国特色的社会保障体系，最终将全体人民引领到共同富裕的社会主义福利社会。本刊选取部分专家学者的发言摘要。

将社会保障放在改革、发展、稳定中定位

华建敏（中国社会保障学会名誉会长、第十一届全国人大常委会副委员长）：对新中国社会保障70 年的发展，我有3 个层次的认识。

首先，要深入研究中国社会保障的历史经验与国际经验，使中国社会保障制度更加完备，更好地造福于中国民众。无论是成功的经验还是失败的教训，历史总能给予我们丰富的启发。中国自古以来就非常重视对历史的记述，简要概括为“国有史、县有志、家有谱、人有传”，四者相互支撑成为体系，这也是中国历经磨难但历史不中断的重要原因。真正的历史只有深入到社会深处才能找到它的本质，要重视研究历史，总结传承历史，用历史的经验创造新的历史。所以，要重视研究中国社会保障史，推动中国社会保障更加完备和高效，这也是我们社会保障学界的历史使命。

其次，要理清社会主义革命及建设时期30 年社会保障与改革开放以来40 年社会保障之间历史和逻辑的联系与统一。新中国建立初期，在百废待举、财政拮据的情况下，中国推出了与经济制度即生产资料公有制和高度集权的计划经济相配套的社会保障制度，诸如劳动保险条例、农村五保、城乡医疗保障制度等。改革开放以来的40 年，经济社会背景发生了巨大变化，中国的社会保障制度也进一步改革、变迁与完善。党的十八大报告提出了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”的总体布局。“五位一体”的“体”是指社会，“体”的底是社会保障，社会保障是托底的，社会保障也就是保障社会，保障了社会也就保障了政治、经济、文化乃至生态，保障了“五位一体”的社会发展。新中国社会保障70 年的发展之所以能够取得伟大的成就，就在于中国共产党坚持全心全意为人民服务的宗旨，以人为本，执政为民，以人民为发展中心，并一以贯之。

最后，新中国社会保障70 年的发展提供了5 点启示：一是必须立足于中国的国情，即社会主义初级阶段，经济发展不充分，人口多，老龄化步伐加快等；二是把改革、发展、稳定看作是所有大政方针的“铁三角”，社会保障制度的设计要放在“铁三角”中来定位，保经济增长与保社会稳定要同步，发展的速度、改革的力度和社会可承受的程度必须相适应；三是社会保障政策要稳定，但也要不断微调来适应新的情况，做到与时俱进；四是要学会反思，思考社会保障制度与经济制度的最大区别，必须以公平正义、互助共济为核心理念；五是立足中国本土，借鉴各国的先进经验，但不可邯郸学步。■

把握未来社会保障发展方向

郑功成（中国人民大学教授）：回顾新中国成立70 年来的社会保障发展历程，可以获得如下历史启示。

新中国的社会保障发展是两个高潮和中间不断探索的连续性进程，且探索还在进行中。第一个高潮出现在20 世纪50 年代，短短几年内迅速建立了一套完整的社会保障制度，中国现代社会保障制度自此开篇。第二个高潮是进入本世纪特别是近10 年，全面推进与市场经济相适应并能够顺应社会发展需要的新型社会保障体系建设，并使之成为全民共享国家发展成果的基本途径与制度保障。在这两个建设与发展高潮之间是一个不断探索的进程。计划经济时期，城镇社会保障就在不断扩展中经历了政策不断调整、内容不断充实的过程，1969 年更是将具有社会统筹性质的社会保险转化成了企业保险；进入改革开放后，社会保障改革成为必然选择，但采取的是此消彼长的渐进方式，新型社会保障体系逐渐替代原有的社会保障制度。两个阶段的社会保障发展是无法割断的，这是一种实事求是的历史观。

新中国的社会保障制度是社会主义制度的应有之义，并伴随中国特色社会主义的发展而发展。现代社会保障天然地追求公平与共享，其本质应当属于社会主义性质。资本主义国家创设社会保障制度，恰恰是增进了社会主义元素，强制共享机制的建立与发展才使资本主义得以延续。在新中国社会保障发展进程中，无论哪一阶段，客观上都是作为社会主义制度的重要构成部分并不断探索的历史进程。计划经济时代建立的传统社会保障制度，是传统社会主义公有制度的有机组成部分，是社会主义优越性的具体体现；改革开放以来逐渐建立的新型社会保障体系，同样是中国特色社会主义的有机组成部分，是造福全体人民并走向共同富裕的基本制度保障。未来社会保障的发展，必然作为社会主义的应有之义，为满足人民对美好生活的需要提供全方位的制度保障。

新中国社会保障制度的发展留下了宝贵经验，也有深刻教训。要坚持切实保障与不断改善民生、促进社会公正的取向，坚持走中国特色的社会保障发展之路，坚持社会保障与经济发展相适应；坚持共建共享，坚持尽力而为、量力而行，坚持理性创制、持续发展。

把握好未来走向。首先，对社会保障制度给予准确定性与科学定位。一方面，坚持将社会保障作为中国特色社会主义制度的必要且重要构成部分，是实现共同富裕的基本制度保证。另一方面，将社会保障体系纳入国家治理体系与治理能力现代化范畴，并使之真正发挥合理调节社会财富分配格局、化解社会矛盾、促进社会团结的功能。唯有如此定性与定位，才能真正在宏大的社会发展背景下深刻把握社会保障的发展规律。

其次，正视现实挑战，切实解决现实问题，优化现行制度安排。当前面临的挑战至少包括：人口结构发生深刻变化，少子高龄化趋势不可逆转；传统保障机制发生深刻变化，家庭保障功能持续弱化，价值取向多元化带来了集体主义式微和个人主义高涨；以互联网为代表的信息化、智能化带来的生产与生活方式的深刻变化，新业态、新生活成为新常态；人民福利诉求升级且多样化等。新时代的社会保障改革与发展需要适应这些深刻变化，全面加快优化现行制度安排，其中的关键在于做好统筹规划与顶层设计、回归并坚守制度互助共济性、切实维护制度统一性、加快提升制度公平性、真正形成政府主导下的多层次发展格局，并使整个社会保障制度沿着共建共享、法制化的轨道实现可持续发展。

最后，增强人民对社会保障制度的信心。当前，公众总是质疑社会保障制度的可靠性，一有风吹草动，就会出现恐慌或不信任制度的舆情。增强人民对社会保障制度的信心，已经成为深化社会保障改革和全面建成中国特色社会保障制度的一项基础性任务。因此，我国社会保障制度最深刻的危机绝不是财政危机，而是人民的信任危机。■

百年变局中的国外社会保障及启示

周弘（中国社科院学部委员）：现在世界各国在地区、行业、人群之间，收入保障不公已成为普遍现象。与此同时，国外社会保障制度也在经历着明显的变化，主要表现在以下几个方面：

劳动者保护。在世界范围内出现劳动力大规模流动和劳动生产方式转变，特别是美国发动贸易战以来，现有价值链受到挑战而面临重组，这将影响各个国家的经济和社会，会引起失业并产生新的就业。通过社会保障制度创新，使劳动者适应这些变化已经提上日程。

人口结构。在发达国家，老龄化、少子化正在加速，但也应注意一个新现象，即随着技术的发展，特别是智能机器人的应用，人口结构老龄化带来的挑战没有过去想象得那么严重，所以，社会保障制度如何借助技术发展，也成为一个议题。

社会保障制度对新兴产业的适应。在欧洲福利国家，保护劳动者免受债务危机和金融危机冲击的努力已经获得一些成功经验，证明社会保障对于保护劳动者、稳定经济具有正面作用，社会保障并不等于福利病。但一些发达国家的社会保障财政支出和其他公共支出之间的确是存在矛盾的，过度保护、迟滞技术创新也会影响经济。

社会保障制度的国界线凸显。当今世界的国界已经被贸易投资和人员往来多重打破，但社会保障制度还是一个有国界线的制度。外来人员的增加在福利国家引发社会矛盾，激发民粹主义，影响了政党政治。不同国家社会保障制度的差异很大，发达福利国家强调“劳工标准”趋同、减少“社会倾销”，认为低劳动力成本赢取的是“不公平竞争”，社会保障作为一种国家制度必须在更广泛的经济竞争中实行社会保护。

社会保障的出发点是人民生活的不断改善和丰富。在现实中，这个出发点并不总是鲜明。在很多西方国家，社会保障往往是利益集团利益平衡的产物。在这方面，中国可以做出自己独特的贡献。一是中国坚持社会主义制度为人民服务的根本目标不动摇，在社会保障制度的设计中坚持人民的根本利益而不是利益集团的利益。二是人民利益不仅仅是物质环境的改善，而是使人民在一个纷繁复杂的世界中，在挑战与竞争激化的条件下，有从容应对的素质及创造力，并且有更高的享受幸福的品味及能力。三是在利益多元化的条件下凝聚共识，加强团结，是促进社会保障从理念到实践发展的有利条件。

国民社会保障权益的进步

何文炯（浙江大学教授）：现代社会中，社会保障是国民的一项基本权益。社会保障是国家在风险管理领域的基础性制度安排。通过对老百姓基本风险的保障，确保全体社会成员的基本生存、基本发展和基本尊严，免除其对贫困、失业、疾病、失能等的恐惧，使之有稳定的预期，从而降低国家和社会的风险，进而实现百姓安居乐业、国家长治久安之目标。

新中国建立之后，人民群众翻身解放。70 年来，国民的社会保障权益得到确立并逐步扩展。1949 年第一届中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》和1954 年我国第一部《宪法》，都有社会保障的相关条款，由此确立了我国国民的社会保障权益。据此，国家陆续建立起灾害救助制度、劳动保险制度、公共卫生制度、农村五保供养制度等，形成了一整套全新的社会保障体系，有力地提高了人民群众的风险保障水平。

改革开放以来，国家在社会保障领域进行了一系列改革，实现了社会保障制度的转型和权益的扩展。尤其是，国家建立了城乡最低生活保障制度、城乡居民基本医疗保险制度、城乡居民基本养老保险制度和各类专项救助制度，以及惠及老年人、残疾人、儿童的一系列专项福利制度，使得社会保障权益从工薪劳动者扩展到全体国民。

我们在充分肯定社会保障领域国民权益进步的同时，应当看到其中的不足。根据现行制度安排，部分基本保障权益落实不到位，社会保障制度对改善收入分配状况的贡献不够理想。因此，要根据国家治理体系和治理能力现代化的要求，确立国民基本保障权益均等的理念，通过深化改革，建设更加公平、更可持续、更有效率的社会保障制度。现阶段的重点是：制定社会救助法、修改社会保险法，完善社会保障法制；逐步减少群体间基本保障项目设置差异，控制和缩小群体间基本保障待遇差距；改进社会保障制度运行体制机制，优化社会保障资源配置，有效落实国民社会保障权益。

新中国扶贫的伟大成就

童星（南京大学教授）：从贫困产生原因的分析切入，可以将我国的贫困治理分为3 个阶段。新中国的前30 年是贫困治理的第一阶段。当时在农村实施土地改革，在城市实行“广就业、低工资、多福利”政策，彻底消灭了剥削，铲除了制度性贫困。同时，这一阶段在农村探索了农业集体化，在城市开展了私营工商业改造，坚持走组织起来、共同富裕之路。

周弘

何文炯

童星

林义

改革开放以来的40 年是贫困治理的第二阶段。其中前15 年，党和国家将工作中心转移到经济建设，确立了先富帮后富的脱贫致富路径，破解了普遍性贫困。在当时贫富差距较小的背景下，解决生产力基础问题带来的减贫效应十分明显。1990 年后，面对出现的区域性贫困，采取了加强基础设施建设、促进教育科技文化金融下乡、引导剩余劳动力外出务工经商、成立“扶贫办”、建立农村社会保障体系等一系列政策举措，实施开发式扶贫。最初的18 个连片贫困区已减少为当前的“三区三州”，交通的改善、市场化与信息化程度的提高对解决区域性贫困起到了重要作用。消灭区域性贫困后，面对贫困群体“插花式分布”的新局面和贫困户识别越来越难、脱贫致富越来越难的新形势，贫困治理转向了解决个别性贫困的精准扶贫。个别性贫困与“三区三州”区域性贫困问题将截止于2020 年。

党的十九届四中全会公报提出“坚决打赢脱贫攻坚战，建立解决相对贫困的长效机制”，解决相对贫困将是2020 年后贫困治理的第三阶段。“相对贫困”是一个有争议的基础核心概念，但实施精准扶贫消灭绝对贫困之后的新贫困现象、新穷人问题已经提上了党和国家的重要议事日程。新型贫困主要产生于市场风险、城镇化、人工智能以及消费社会。这一阶段的贫困治理需要扩大观察贫困现象和制定反贫困政策的视野，需要制定一系列相配套相衔接的社会政策，需要政府、市场、企业、媒体、公众的合作治理。

基于中国文化融合发展的制度创新

林义（西南财大教授）：新中国70 年社会保障制度演化具有几个特症。一是演化路径与国家经济社会发展密切关联，并服务于国家的经济社会发展目标。卡尔·波兰尼的“双重运动”理论认为，社会保障制度出现是社会主义的应有之义。计划经济体制下的劳动保险制度的演化特征，为计划经济的运行和发展，提供了重要的民生保障基础；市场经济体制下的社会保险制度演化特征，其服务作用更加明显，如，作为市场经济的铺路石和基础性轨道，作为社会转型的重要润滑剂，作为社会转型的重要社会稳定器。不管是计划经济还是市场经济体制下，我国的社会保障都并非压力和博弈背景下的被动制度安排，而是人民政府为民生福利、为经济体制改革顺利推进的主动性制度安排。二是强制性制度变迁和诱致性制度变迁相结合。一方面，中央政府积极推行的主导性作用非常明显，另一方面，地方政府及基层的探索、执行机构的探索、行为主体与各方存在的博弈等，在养老、医疗保险改革领域较为明显。三是国际经验借鉴与本土实践探索相结合。国外经验借鉴选择体现时代性、阶段性，制度保持引入时的形式，如运行机制、缴费机制、待遇机制、管理制度等。但又有明显的中国当时经济、社会、文化发展特征。四是社会保障制度作为经济发展、经济改革的重要配套性制度安排。五是非正式制度因素在很大程度上促进或制约着制度发展的走势。决策机制、运作方式、社会文化心理等因素对社会保障制度的运行效果具有较大的影响作用，体现出显著的内嵌性制度演化特征。

总结新中国70 年社会保障发展的基本经验，坚持以人民为中心的社会保障改革发展宗旨；遵循基本国情的制约，理性学习域外经验；遵循社会保障制度发展的内在规律，历史逻辑、实践逻辑、理论逻辑；短期发展与长期可持续发展等，为未来发展提供重要的历史经验基础。中国社会保障制度发展面临重要的机遇与挑战。客观环境的变化引发国民对社会保障制度的高质量发展需求，同时还面临着超老龄社会需求、风险社会需求、技术变革需求和社会价值观念变化的需求等。新需求必然带来新发展机遇和新的挑战，环境变化引起社会保障制度发展面临多维度的风险和不确定性。要探索经济保障、服务保障和精神慰藉结合的综合保障制度。面对新业态、新技术、新风险的发展指向，社会保障改革发展在制度载体、运行机制、服务领域、服务方式方面都需要创新发展。这也是一条基于中国文化融合发展的社会保障创新发展之路。

建设善治型社会保障制度

王延中（中国社科院研究员）：首先要充分肯定70 年的辉煌成就，初步建成了中国特色的包容性社会保障制度。新中国社会保障发展历程分成改革开放前后两个阶段，第一个阶段主要在城镇建立针对国有集体经济单位职工的劳动就业保障制度，第二个阶段则在经济体制改革过程中建立了覆盖绝大多数劳动者与社会成员的综合社会保障体系，连续不断的建设与改革，为劳动者和城乡居民搭建了防范社会风险的安全网。借鉴国际经验，但并不照搬国外的模式，中国的社会保障制度可以称之为包容发展型。这一制度把全世界五分之一的人口包容进来，通过社会救助、社会保险、社会福利与公共服务体系，为中国人建立了一个托底保障为基础、社会保险为骨干、政府社会市场多元主体充分发挥各自作用的综合性制度，成为现代社会国家治理体系的重要组成部分。

其次要正视社会保障制度长期可持续的困难挑战，防止债务型社会保障。经济高速增长时期往往是社会保障发展的黄金期，欧盟的福利病、拉美的福利危机都是在经济高速增长时期对社会保险基金可持续性的考量不够。经济与社保最好同步发展，相互促进。但是，经济增长的周期与社会保障的刚性增长之间的矛盾必须考虑，要考虑量入为出。举债型的社保会使自身风险加重，带来危机。针对职工社会保险项目，还要考虑收支平衡原则，尽量通过技术手段比如延迟退休年龄、降低养老金年度增长率等举措确保基金支出可持续。社会保障是个长期目标，要避免政策的短期化。

最后要理性地发展健康的社会保障，即善治型社会保障。社会保障是社会治理很重要的一个方面，社会保障本身也是国家对社会的善治，但社会保障的治理要走向善治型，自身在管理、机制等方面要和善治目标有机结合起来。未来要围绕中国特色社会主义的本质属性和社会建设目标，努力建设共享发展成果、实现共同富裕的美好社会。社会保障的包容性已经初步实现，下一步要促使劳动者、社会成员之间的社会保障待遇趋于公平，增强社会保障调节收入分配的功能，为社会保障走向善治，进而促进国家的善治发挥更大的作用。

社会保险与共和国共成长

席恒（西北大学教授）：上半年，我们完成了70 年“中国社会保险大事记”的整理工作，在梳理中发现，社会保险事业的发展与经济的发展轨迹十分相近，中国社会保险与共和国共成长。

社会保险大事件的发生与我国经济发展具有极大的契合性，体现了中国社会保险事业与共和国共成长的发展经历。首先，从发展阶段上，这种契合性表现为经济兴则社保兴。一方面，中国经济发展为我国社会保险事业奠定了坚实的物质基础；另一方面，社会保险事业的稳步推进，充分保障了我国经济发展的持续稳定。其次，从发展内容上，这种契合性表现为社会保险事业从开始的保障部分人群到保障全体国民，体现了发展成果的全社会共享。再次，在发展项目上，这种契合性表现为社会保险事业从单一项目到综合保障的持续发展。最后，在发展水平上，这种契合性表现为社会保险程度从低水平保障到保障水平、保障质量不断提高，以增进人民群众的获得感、幸福感和安全感。

任何制度或政策都是约束条件下的适应性选择。中国社会保险事业的未来发展，也是在人民对美好生活不断追求的目标约束，在人口、经济、社会、政治、技术等制约条件、支持条件下的全体人民的适应性选择。其中，人口条件包括人口结构、人口规模等，经济条件包括经济发展水平、发展速度、发展质量与蓬勃发展的平台经济等，社会条件包括社会结构、社会文化、人们对社会保险的期待等，政治条件包括中国特有的垂直分工的政府管理体制、共产党人的初心等，技术条件包括信息技术、互联网、物联网技术等。中华民族五千年的智慧和中国共产党人以人民为中心的治国方略，正是根据不断变化的社会经济条件对包括社会保险事业在内的社会福利进行适应性的制度安排。我们相信，当面对14 亿人口、地区差异、人群差异、社会经济条件差异的社会保障问题逐步得到解决的时候，中国社会保障制度的优越性将更加显现。

医保发展：外部环境与制度要素的协调

王延中

席恒

仇雨临

钟仁耀

仇雨临（中国人民大学教授）：新中国成立以来，我国医疗保障制度经过了从无到有、试点探索、全民覆盖、新一轮完善等发展阶段。梳理70 年的发展脉络，可以发现我国医保制度的历史路径表现为：制度架构从多元分割到整合，逐步迈向公平统一的全民医疗保险体系；保障体系从单一到多层次,以满足多元化的医疗需求；医保责任从个人缺位到多方分担，最终确立了以社会统筹为主的社会医疗保险模式；保障对象从部分到全民普惠，政府从过去只管职业群体到为非职业人群提供财政补贴；社会医疗保险的管理也逐渐从单位职能中得以释放，逐渐形成社会化的医疗保险管理体制。

我国医保制度经历一系列演变、取得一系列成果背后的历史经验是，一方面在计划经济时期，预防为主的卫生工作方针、全民参与的公共卫生治理以及农民自创的合作医疗制度等，以较少的卫生投入取得了突出的健康绩效。这些做法虽然是由当时特定的历史环境决定的，也为今天在“共建共享”的战略主题下建设健康中国提供了宝贵的经验借鉴。另一方面，纵观整个医疗保障的演变过程，经济体制、卫生服务体系与医疗保障制度之间具有极大的关联性，不同制度要素的协同演变和互相适应配合才能形成制度改革的合力。经济体制改革催生医药卫生体制与医疗保障制度变革。卫生服务体系与医疗保障制度之间，整个医药卫生体制本身也需要与外部的经济体制之间协同演变，如果医药卫生内部各要素调整滞后于经济体制变革或彼此间有不适应的因素存在，同样会影响到整个改革成效。例如，医疗机构的行政化在计划经济时期起到了行政控制医疗费用，维护劳保医疗和公费医疗持续性的作用，但在社会医疗保险发展完善的同时，亟需关注医疗机构的行政化改革，否则医疗保险的发展成果最终难以实现，无法惠及参保人。此外，我国医保制度的发展道路遵循了从试点先行到全面推开，从数量扩展到质量提升的发展过程，因此当前医疗保险在实现数量上全覆盖的基础上，发展重点将进入到从制度全覆盖到实际公平全覆盖，从聚焦数量扩面到关注医保质量提升与功能深化的阶段。

构建解决相对贫困的长效机制

钟仁耀（华东师范大学教授）：党的十九届四中全会通过的《决定》指出：坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制。这指明了 2020 年后社会救助的主要任务和目标。

长期以来，由于社会救助制度的先天不足而具有无法应对相对贫困的弊端。相对贫困人员的收入水平高于最低生活保障线，且往往不属于现行社会救助对象；但他们一旦遇到大病、教育等大额的刚性必要支出就会陷入相对贫困。因此，应该通过建立支出型贫困社会救助制度来弥补这一漏洞，从而形成收入型贫困社会救助体系与支出型贫困社会救助体系并存的基本框架，这是我国未来社会救助体系建设中的一个必然选择。

收入型贫困社会救助体系由最低生活保障、收入型专项社会救助构成，其实施对象是最低生活保障线以下的绝对贫困群体，识别指标是收入指标。支出型贫困社会救助体系由支出型专项社会救助制度构成，实施对象为最低生活保障线以上的相对贫困群体，识别指标为各种刚性必要支出，只要刚性必要支出大于其收入，均可以享受支出型贫困社会救助。构建支出型贫困社会救助的长效机制，关键在于对“刚性必要支出”作出严格的界定。

绝对贫困向相对贫困的改变，意味着我国未来社会救助定位与目标从现有的生存型向发展型转变，那些影响国民生存权与发展权的支出项目都应被包含进来。借鉴《个人所得税专项附加扣除暂行办法》将大病医疗、子女教育、继续教育、赡养老人以及住房贷款和租房等6 项支出纳入个人所得税专项扣除，支出型贫困社会救助对象认定的支出项目主要应是医疗支出、教育支出、住房支出、照护（赡养老人）支出。■