灾害应对中的央地政府间组织网络研究

闫章荟 杨书文 王 徽

自然灾害发生的不确定性与发展的非线性特征凸显，引致应急需求的多元与异质，触发区域分散、性质多元和规模各异的组织形成应急组织网络，中央与地方政府间组织网络嵌套其中，发挥着最为关键的作用。而中央与地方关系的处理历来也是我国公共管理的一个难题，既往自然灾害应急管理实践表明，依赖中央政府权威可在短时间内集聚大量地方政府部门加入灾害应急组织网络，但网络裂解风险高，成员间互动与支持行为相对较少，资源重叠与断层同时存在，增强应急管理能力的协同效应并未充分显现。基于上述分析，研究灾害应对中的央地政府组织网络，考察灾害应对这一特殊任务情境下中央与地方政府间的关系结构与互动过程，探寻科层规则与组织网络的互动影响过程，提出更能适应灾害应急管理需求的央地关系动态调整策略,具有较为重要的现实意义和理论价值。

一、文献探讨

央地关系是我国最基本的政治关系之一，一直是我国改革进程中的重要课题，学界研究成果浩繁。“权力”下放与集中是学界研究央地关系的主要线索，“集权”与“分权”是学者们界定央地关系的两个重要维度，学界普遍认为中国的央地关系既有集权的特征也有分权的表现，形成了财政分权制[1]、分割权威制[2]、选择性分权制[3]、分领域集权制[4]和动态调整制[5]等观点。央地关系的另一个研究路径是对具体领域或权力类型的深入研究，最为典型是对央地之间“财权—事权”合理匹配的理性思考与实证研究，合理划分事权与明确支出责任成为学界共识，研究已逐步细化到具体权责分配与相应的制度支撑。[6-9]在此核心主题之外，央地关系研究呈现出百花齐放的状态，在机构改革与职能转变协调推进[10-11]、城镇化进程与央地关系调整的相互触动、央地之间关系法制化发展路径[12]、央地关系调整与政府创新之间的关系[13]等领域学界都有深刻的思考与探究。

自2003年之后，我国应急管理研究已取得重大进展，研究主题逐渐走向细化，研究方法日趋多元。从最初的“一案三制”研究逐步扩展到应急管理过程中的政府公共关系、应急管理的法律基础、应急管理中的组织间关系、应急管理的心理辅导、灾害与经济发展的关系等诸多领域。近年来，定量实证研究成果也逐渐增多，社会网络、面板数据分析、案例研究等方法都有应用。但作为应急管理中重要关系维度的央地关系尚未有人进行系统性研究，学界观点散见于应急管理研究的其他主题之中。如陈彪等人通过对地质灾害专项资金使用情况的调查发现，由于中央与地方政府目标不一致、信息不对称、缺乏监管等原因，地方政府的行为出现了异化。[14]滕宏庆认为，中央与地方政府应急预算分配缺乏立法安排，且应急预算粗略模糊，急需就中央与地方政府间的预算分配编制做出安排。[15]

组织网络研究起源于20世纪50年代部分学者对社会群体之间跨界关系的研究。组织网络研究业已成为社会学、管理学等多个学科领域的重要研究内容，虽然至今组织网络尚未形成明确统一的定义，[16]但组织网络的特征可以归纳为以下两个方面：(1)产生于动态而复杂的环境之中，[17-18](2)突破了原有的科层结构，组织互动过程中表现出了复杂的网络形态。[18]近十几年来，伴随着应急管理参与主体规模的增大与异质化，应急管理中组织间关系已经超越了政府和市场的传统范畴，“网络”成为描述灾害应对中组织间关系的理想范畴。[19]研究涵盖了自然灾害、公共卫生事件、恐怖袭击等各类突发事件，主题涉及适应性发展、[20]信息流动、[21]网络结构、[22]特殊类型网络[23]研究等，研究逻辑多是基于结构分析探讨合作达成效应。[24-25]

总体而言，虽然央地关系研究成果众多，深刻且立意长远，但紧急且复杂的灾害情境下的央地关系研究尚有待加强。应急管理研究领域虽一致认可央地协同的重要性和特殊性，却并未形成系统性研究成果。应急管理领域的组织网络研究多为静态网络研究，对网络的动态演化相对关注较少，侧重结构性因素，相对忽略个体行动者的角色与位置。就研究视角而言，无论是央地关系还是应急管理领域的研究，多集中于宏观分析，对个体行为和角色的关注较少，而个体尤其是占据合作网络中关键位置的个体往往具备影响整体协同效率的能力，未来研究有待在重视宏观研究的同时更加关注微观个体行为。在对策建议方面，多基于具体案例或国外理论援借做出，仍未能跳出“人事权、财权、事权和立法权”的科层分析框架，进一步造成对策建议多局限于“权利分配与整合”的体系。综上，本文以三个典型自然灾害案例为基础，研究复杂灾害情境中的央地政府间组织网络，通过对这一特殊组织网络核心目标、成员间关系联结、互动过程、权力结构等因素的分析，勾勒其演化轨迹，探寻网络结构与科层规则的相互作用，从关系、结构和互动的角度提出灾害应急管理过程中的央地关系调整策略。

二、理论基础与研究设计

(一)理论基础

本文采用网络演化理论和结构角色理论以及图论与中心性分析，关注灾害应对过程中央与地方政府组织网络的发展演化，既研究这一组织网络的结构化特征也分析其中的个体角色。网络演化理论研究组织网络如何随时间而变化，这种变化对个体行动者的影响；结构角色理论有助于回答在组织网络之中，行动者的比照对象如何确定、行动者之间如何进行权力转移、结构对同级行动者合作的影响等问题；组织网络的可视化与中心性分析则有助于分析整体网络的结构特征与具体个体角色。

1.网络演化理论

网络演化理论认为网络的形成主要有两种模式，第一种模式称为“目标引导模式”，组织网络的形成起始于目标的订立，网络优化的动力是全体行动者对目标的一致认同；第二种模式称为“偶得模式”，顾名思义，组织网络形成于行动者的随机社会互动，两两互动建立关系联结，关系传递产生小群体，小群体集聚形成较大型的组织网络，网络能否优化取决于互动过程中是否能够建立起共同的价值观和行为规则。[26]

目标引导型网络具有一定的官僚化特征，强调网络内部的强有力控制，一个“纯粹的目标化组织网络”意味着剔除了网络成员之间一切不围绕目标进行的社会互动过程。现实世界不存在纯粹的目标引导型网络，早有学者提及，为了更好地达成目标，需要利用网络内成员的私人关系网络，目标引导和偶得的交替循环才是大多数组织网络演化的基本轨迹。[27]

2.结构角色理论

结构角色理论来源于社会网络理论，[26]主要探讨在网络之中，行动者之间是如何相互影响的，它包括结构内聚性、结构对等和角色对等[注]本文研究未用到角色对等的相关内容，因此，在此不做介绍。等概念。

在一个特定社会网络内部，如果两个行动者所受到的群体结构制约相同的话，那么他们具有结构方面的内聚性。如图1所示，在一个小群体内，行动者c与行动者d是其他行动者都可以联结到的，那么不管c与d彼此的认知如何，它们都将因为受到来自这些共同的其他行动者的压力而做出相似的决策和行为。

图1 结构内聚与结构对等

同样，在图1这个小群体中，行动者a与b扮演着相似的角色，两者与群体网络内部的其他行动者有着完全一样的关系，隶属于同一上级，且与同级别其他组织的关系一致，因而彼此是可以相互替代的，在这个层面上，行动者a与b被称为是结构对等的。

结构内聚与结构对等存在相互混淆的可能性，但在具有等级制的组织网络之中，结构对等可以存在于同一等级的行动者之中，却不可能存在于上下级行动者之中，因为上下级行动者在组织网络中扮演着不同的角色，存在着各自不同的纵向横向关系。结构内聚则可能存在所有行动之中，上下级之间所形成的结构内聚，有可能将上级行动者的影响力传递到下级行动者身上，因为上下级行动者之间形成了一个双向的二方关系，基于纵向权威、资源互补、甚至情感等基础，影响力会从上级向下级传递。[26]

3.图论及中心性分析

组织网络图形化表达及个体中心性分析都是了解个体角色的手段。最低上限是树形图中的一个重要概念，它强调要保证组织网络内部能够有效地控制纷争，必须使得组织网络之中的大部分组织都在“统一指挥”之下，即同一个组织只拥有一个领导。

程度中心性衡量的是组织网络内一个行动者的社会交往能力，通过个体在网络中与其他行动者之间的联结数量来衡量。中介中心性考察的是一个行动者控制其他行动者的能力，是衡量一个组织作为媒介者的能力，若一个组织占据了其他两个组织沟通路径上的重要位置，它拒绝媒介，这两个组织就无法沟通，一个组织占据这样的位置越多，它的中介性就越高。程度中心性和中介性是考察组织网络中个体角色的重要指标，依据程度中心性和中介性高低，一个组织在网络中大体可能扮演四种角色，如表1所示。

表1 程度中心性和中介性所界定的组织角色

4.理论的现实关照

对于中国灾害应对中的央地政府组织网络而言，理论的现实关照体现在五个方面。

第一，央地政府组织网络内目标的统一，一方面有赖于中央政府对目标的整体性控制，另一方面又需通过地方政府之间的不断互动过程加以强化。

第二，因结构内聚有助于权威的自上而下转移，中央层级的指挥协调机构与受灾地政府的指挥协调机构形成结构内聚，将有利于分散中央层级政府的压力，在一定程度上缓解了中国灾害危机治理责任过度顶端化的问题。

第三，非受灾省地方政府与受灾省地方政府之间形成结构对等关系可以促进地方政府之间的合作。地方政府间结构对等关系的形成，还有助于形成灾害应急管理组织网络的多层次指挥核心，既能分散中央政府的压力，又能保障灾害应急组织网络的行动统一。

第四，统一指挥和高效沟通对于灾害应急管理而言尤其关键，为保障组织网络的有效性，网络内应避免多头领导的出现，因此灾害应急组织网络应具有较高的权力集中程序。对于灾害应急管理而言，过于分权化的组织网络可能会导致谣言滋生与决策执行困难。

第五，中央政府应降低自身的程度中心性，同时保持较高的中介性，这样既能保证灾害应急组织网络的合理互动密度，又能维护中央层次灾害应对组织的权威，维护灾害应急组织网络内的秩序。

(二)研究设计

本文将研究时间限定为灾害发生后三周，研究此段时间内，央地政府组织网络的形成、结构与互动过程。本文选取了三个典型自然灾害作为研究案例：2008年汶川地震的应急管理过程在中国自然灾害应急管理发展进程中具有里程碑意义，而2010年玉树地震与2013年芦山地震应对则是对汶川地震之后我国自然灾害应急管理学习适应能力的检验。而且就组织网络规模而言，三个典型自然灾害应对过程中都形成了性质多元、节点数量较多的组织网络，适合应用社会网络分析工具进行组织网络关系结构分析。

数据资料主要来源于《人民日报》《经济日报》与受灾地政府日报，部分补充性资料来源于各大媒体网站以及政府官网。主要抽取信息包括两类：一类是参与组织的基本信息，包括救灾核心目标，灾害应对过程中各类型组织的数量、性质、加入时间、彼此沟通联系方式；另一类是关系网络数据，主要是各类组织之间的关系联结情况。关系数据转换为数据矩阵之后，利用UCINET软件对数据进行可视化表达与中心性分析。

合作的发生与演化过程复杂，影响因素多元，本文研究焦点在三个典型案例所折射出的中国自然灾害央地政府组织网络的演化与成长，共考察了四个影响央地政府合作的指标：一是参与组织的数量和行动时效；二是组织间价值观念的相似程度；三是否有一个统一的领导以及领导发挥作用的程度；四是网络的结构与央地组织的个体角色。[28]

三、灾害应对中央地关系实证分析

(一)央地政府参与组织数量与行动时效

1.组织网络中央地政府组织数量

组织网络的规模越大，合作达成难度越高。就网络的整体规模而言，汶川地震中参与组织的规模数量最多，组织网络规模达到了238个；玉树地震由于地理空间限制和交通等方面的影响，网络规模较小，只有106个；芦山地震虽然灾害等级与伤亡数量都远远低于汶川地震，但网络规模仅次于汶川地震，也达到了210个。

就央地政府参与比例而言，中国自然灾害应对过程中，中央层级政府组织所占比例逐渐降低，汶川地震中，中央政府占到总参与组织数量的47.9%，芦山地震中，这一比例已经降到了25.7%。受灾省政府组织参与比例在三次自然灾害中有所波动。

表2 三次自然灾害应急组织网络成员分布情况

注：2008年汶川地震中的其他组织包括境外公共组织、境内外的公益组织及企业；2010年芦山地震的其他组织包括境内外公益组织及境内企业；2013年芦山地震中的其他组织包括境内外公益组织及境内企业。

资料来源：作者根据前期文本资料整理所得。

2.央地政府达成合作的时效分析

行动时效性的影响因素较多，反过来，也可以认为行动时效在一定程度上可以反映行动者的合作动机强弱、目标的一致性和彼此之间的默契程度。从汶川地震到芦山地震，我国自然灾害应对过程中，合作的达成效率越来越高。汶川地震发生当日，有31个组织加入网络，占到了网络整体规模的13%，灾后次日，网络规模达到151，灾后三天，网络规模达到167，组网工作完成70%；玉树地震发生当日，69个组织加入救灾网络，占到了网络整体规模的65%，灾后次日，救灾组织数量达到88个，灾后第三天，加入组织数量达到91个，组网工作完成86%；芦山地震发生当日，122个组织加入救灾网络，占到了网络整体规模的58%，灾后次日，网络规模达到154个，灾后第三天，网络规模达到201个，组网工作完成96%。在此过程中，中央政府在汶川地震、玉树地震应对过程中，行动速度都明显高于地方政府，尤其是受灾省政府组织，但在芦山地震中，灾害发生当日，加入救灾网络的地方组织数量超过了中央政府组织数量，且非受灾省地方政府参与数量达到了54个。这表明，汶川地震之后，若不考虑灾害等级与伤亡数量，经过数次灾害应对过程中的反复合作，中央与地方政府之间行动更为默契，地方政府尤其是非受灾地政府参与灾害应对的主动性更强，合作动机更高(详见图2、3、4)。

图2 汶川地震各类组织加入灾害应急组织网络时间

图3 玉树地震各类组织加入灾害应急组织网络时间

图4 芦山地震各类组织加入灾害应急组织网络时间

(二)自然灾害应对过程中央地政府价值目标的统一过程

一般而言，重大自然灾害的严重后果所催生的合作意愿是央地合作中最大且最直接的动机，战胜灾害，成为灾害应急组织网络中所有组织的共同目标。在此总体目标之下，每种类型组织又有各自的具体目标。我国灾害应急目标设定与社会的发展进程、考核政府政绩的标准息息相关。

1998年洪水灾害发生之时，中国正处于经济建设的关键时期，中央抗洪抢险目标如下：“确保长江大堤和松花江大堤的安全，确保重要城市的安全，确保人民的生命财产安全。”[29]这一目标之下，部分地方政府尤其是基层政府与民众的利益可能受到损害，因而部分受灾省份出于自身利益的考虑，不愿为整体抗洪大局做出牺牲，对中央的目标有一定的抵制，整个灾害应急组织网络的目标靠中央政府强力推动执行。[30]伴随着我国执政理念的更新与经济的飞速发展，灾害应对的核心目标逐渐转移到对个体“人”的生命、生活和财产的关注之上。“千方百计保交通畅通、保正常供电、保市场供应、保基本生活、保安全稳定”[31]是2008 年南方低温雨雪冰冻灾害应急组织网络的核心目标，中央与地方政府虽然能就这一目标达成共识，但在具体细节目标上则无法实现统一。各地方政府间信息沟通和合作欠缺，多数受灾省份仅关注本行政区域内的灾情，甚至部分省份为了减轻救灾负担，采取封闭道路、转移灾民的行动，非受灾省份职能部门有所行动，但整体的救灾积极性仍显不足。[32]汶川地震发生后，温家宝总理发表讲话，确定了抗震救灾的核心目标是“一切想着人民，一切为了人民，一切为人民的利益而工作，确保灾区人民生命财产安全”[31]，这一目标很快得到受灾省政府的认可执行，同时非受灾省份也积极投入抗震救灾中，纷纷派出救援队伍，全力抢救伤员，央地就抗震救灾目标达成一致，大大提高了灾害应急组织网络的工作效率和效果。玉树地震期间，时任国务院副总理回良玉强调：“当前抗震救灾工作第一位的任务是全力救人，坚持以人为本，……最大限度减少人员伤亡。”[33]各地方政府、各职能部门随即在中央抗震救灾目标的指引下展开工作。[34]2013年芦山地震中，中央与地方就“首要任务是保障灾区人民的生命安全、尽快恢复正常的生活秩序”[35]这一目标达成一致，非受灾省份积极有序地参与救援。

综上，央地的救灾目标由各自为政到逐渐达成一致，贯彻中央救灾目标的方式也由中央采取措施惩戒不服从指挥的地方政府，向地方认同中央目标主动执行的方向转变。央地目标一致，非受灾省份认同救灾目标，积极投入救援，有利于救灾工作的展开。

(三)灾害应急组织网络的权力集中程度与领导效力

常态下，我国的中央与地方关系同时呈现权力集中与分散的特征。自然灾害应对过程中，一定程度的权力集中有利于在短时间内快速集聚大量资源，并高效率地贯彻核心领导的命令。中央政府的责任下放，必须以受灾省政府的权威获得为前提，而灾害情境下的紧急授权受限于法律、程序等日常规则，因此，来源于关系结构的权威传递尤为重要。

汶川地震灾害应急组织网络之中，程度中心性与中介中心性前4位的组织完全一致(见表3)，且全部为中央政府组织，而且整个组织网络的程度中心性和中介性指数也较高，网络交往密度仅为0.003 7，而网络的凝聚力指数则高达0.506，这表明在汶川地震灾害应对过程中，中央政府组织居于网络的核心位置，成员召集、资源调配、信息传输的正式与非正式权力完全由中央层级政府掌握，无论是受灾省政府还是非受灾省地方政府都扮演着命令执行者的角色，没有参与到决策与协调过程之中。

表3 汶川地震灾害应急组织网络中心性指数与网络密度、凝聚力指数

数据来源：作者自行计算所得。

玉树地震灾害应急组织网络之中，民政部与受灾地政府玉树州政府两个组织的程度中心性和中介中心性都比较高(见表4)，受灾省地方政府开始进入权力中心，但网络中却出现了41个孤立组织，占到了整体网络的38.7%，网络的凝聚力指数也降低到了0.020，这表明在玉树地震过程中，央地政府间开始进行分权的尝试，地方政府承担了更多的应急管理责任，但却未能在网络中获得足够的权威，缺乏协调和指挥的能力，未能很好地促成网络内的协同合作。

数据来源：作者自行计算所得。

芦山地震灾害应急组织网络中心性前五位的组织中有三个组织来自于受灾省地方政府(见表5)，且整体网络的程度中心性与中介性指数进一步降低，孤立组织数量虽然也有48个，但所占比例却大大降低，整个网络的凝聚力指数有所上升，但仍然比较低，这表明芦山地震过程中，地方政府的关系联结建立能力有所增强，但整个网络内组织间的沟通合作途径仍然不够畅通，组织间合作的中间环节过多，组织间交往不畅。

综上，自然灾害应对过程央地政府之间权力集中与分散并不是问题的关键，中央政府向地方政府的权威传递最为重要。虽然灾害本身的严重程度有所区别，但无论是汶川地震还是芦山地震，统一指挥和适度权力集中都是非常必要的。汶川地震应对过程中出现了权力过度集中于中央政府的情况，玉树地震中，中央政府责任下放的同时，受灾地政府却未能够在网络中获得相应的权威与能力，导致大量孤立组织出现，网络凝聚力低下。

表5 芦山地震灾害应急组织网络中心性指数与网络密度、凝聚力指数

数据来源：作者自行计算所得。

芦山地震中，中央政府进一步放权，受灾省政府组织在网络中成为了非正式的权力核心，但核心组织的程度中心性和中介中心性都比较低，这表明受灾地政府虽然占据了网络内的权力核心位置，但无论是其自身与其他组织的合作能力，还是其促成整个网络协同合作能力方面都还有所欠缺。

(四)整体网络结构与央地政府组织个体角色

虽然绩效结果源于所嵌入的关系系统这种论述至今仍存在一定争议，但群体关系结构对群体绩效的影响是毋庸置疑的，相应的，中央与地方政府之间的关系结构必然影响灾害应对的效率效果。

汶川地震灾害应急组织网络结构如图5所示。结合中心性分析结果，可以推断，在汶川地震灾害应对过程中，央地关系网络呈现如下特点：第一，权力高度集中于中央政府，网络中大部分组织都处于中央“统一指挥”之下，有利于地方政府之间的协调与纷争的解决，中央政府的适度权力集中提高了组织网络在应对突发灾害时的效率，保证了中央决策与执行的高效；第二，地方层级的政府部门抗震救灾的积极性明显提高，但相互之间的沟通联系仍然不足，情感关系疏离，高度依赖中央层级政府的统一调度指挥；第三，权力高度集中于中央政府加之地方政府间的无联结状态，造成这种结构缺乏适应性，网络裂解风险非常高，若将民政部与国家抗震救灾总指挥部两个组织剔除，整个组织网络将裂解为一盘“散沙”。

■非受灾省政府组织; ●公益组织; ▲受灾省政府组织; ◆中央层级政府组织 + 市场经济组织

玉树地震灾害应急组织网络结构如图6所示。结合中心性分析结果，可以推断：第一，中央政府通过对玉树州政府的放权，玉树地震灾害应急组织网络呈现出双层领导的结构特征；第二，网络内部关系联结数量严重不足，中央政府与玉树州政府的责任分工显然并未明确，导致网络中大量孤立组织的存在；第三，受灾地政府虽然在结构上成为了网络的次级权力核心，但其与非受灾省地方政府和其他类型组织之间的关系联结几乎没有，造成有位置无权力的现象。

芦山地震灾害应急组织网络结构如图7所示。结合中心性分析结果，可以推断与前几次的灾害应急组织网络相比，芦山地震灾害应对中的央地关系主要呈现出三方面的新特征：第一，保持了玉树地震中实践的多层级权力核心的央地关系模式，同时又有所完善，孤立组织的比例明显减少；第二，央地之间分工更为明确，中央层级的核心部门联接中央层级的部门，主要负责总体的调度指挥，受灾地的核心部门联接地方层级组织，对中央的救灾目标进行具体贯彻实施；第三，地方政府之间的联系沟通不再必须通过中央的统一调度，非受灾省地方政府直接与受灾省地方政府建立了关系联结，合作救灾。

■非受灾省政府组织; ●公益组织; ▲受灾省政府组织; ◆中央层级政府组织 + 市场经济组织

■非受灾省政府组织; ●公益组织; ▲受灾省政府组织; ◆中央层级政府组织 + 市场经济组织

综上，责任与权力必须相伴而生，在我国自然灾害应对过程中，中央政府在下放责任的同时，地方政府却未能获得相应的权力，危机状态下“人事权、事权、财权与立法权”的紧急下放显然并不现实，因此，地方政府的权力无疑需要通过关系结构的调整来获得，一方面在中央关键部门与受灾省核心指挥部门间形成结构内聚关系，使得受灾省核心协调部门临时性获得中央政府的权威；另一方面受灾省政府与非受灾省政府间建立结构对等结构，使受灾省政府与非受灾省政府的行为因受到同样结构的压力而趋于一致，减少摩擦，加强协同。

四、结论与讨论

(一)研究的主要发现

首先，就参与组织的规模与行动时效而言，灾害应急组织网络的整体规模虽未呈现出明显的变化趋势，中央政府一直是灾害应对最为关键的参与组织，但地方政府所占比例已明显提升，灾害发生当日加入救灾行动的地方政府数量在芦山地震中已经超过了中央政府组织。在行动时效方面，已经证明既往的互动经验，有助于合作的快速达成，从汶川地震到芦山地震，灾害应急组织网络的组网效率明显提升，地方政府的行动力在玉树地震和芦山地震中都有着明显地提升。

其次，就组织间价值观念的相似性而言，作为单一制国家，中央与地方之间的政治因循与灾害的严重后果所催生的合作意愿是央地政府间合作的重要基础，但能够唤起地方政府间的共情心理，符合大多数地方政府长远利益的价值追求，更能促进合作的达成，提升合作效力。自汶川地震之后，自然灾害应急管理过程中“经济”目标向“生命与生活”目标转向，地方政府与中央政府的价值观念已逐渐统一。

再次，就灾害应急组织网络内的权力集中程度和领导效力而言，无论灾害本身规模与影响如何，灾害应急组织网络的适度权力集中是必要的，权力核心可以由中央层级组织担任，也可以由受灾省政府担任，但受灾省政府的权威则需要依靠中央政府的权威传递来获得，从汶川地震到芦山地震，地方政府的参与规模、比例都有显著提升，但受灾省政府并未能真正成为整个救灾网络的权力核心，在中央政府下放责任的同时，受灾地政府的责任与权威却未能有效匹配。

最后，网络结构与网络内的权力集中程度、领导角色变化关系密切。汶川地震网络结构呈现为以两个中央政府组织为核心的关系结构，此结构裂解风险高，地方政府参与不足，地方政府间互动不足，协同效应无法显现。玉树地震中，受灾省地方政府尝试承担起关键组织者与协调者的角色，中央政府试图通过责任下放突破汶川地震灾害应对中权力过于集中的问题，但由于受灾省地方政府权威与经验的缺乏，造成了网络联结的低效率，应急管理组织网络虽然形成，但网络内联结数量过少，大多数组织各行其道。芦山地震应对过程中，受灾省地方政府承担了网络组织者、协调者的角色，央地分工逐渐明确，但中央政府的结构核心地位并未保持，受灾地政府权威不足与中央政府缺乏对灾害应对过程的整体控制的问题同时存在。显然，我国自然灾害应对过程中，中央政府责任下放的同时，并未注重保持在网络中的权力中介地位，多层次领导核心虽然已经逐步建构，但地方政府却未能通过与中央政府的关系联结，继承中央政府的权威，地方政府之间由于关系联结结构与数量等方面的问题，未能实现以结构的力量凝聚共识和行动的效果。

(二)研究建议

一是自然灾害应对过程中培育“双塔连体”组织网络结构(如图8所示)，即以中央政府关键部门和受灾地政府协调指挥部门为核心，在网络内部形成中央与地方两个等级的指挥协调核心，同时推动中央政府核心部门与受灾地政府协调指挥部门形成结构内聚关系。

图8 灾害应对中央地关系的“双塔连体”结构

这种结构内聚关系的形成，一方面需要中央政府核心部门与受灾省政府核心指挥部门在降低程度中心性的同时，保持较高的中介性;另一方面也需要中央政府核心部门与受灾地政府核心部门之间建立紧密型的关系联结。与此同时，地方政府之间、地方政府与其他各类组织之间的高频率互动是保障结构内聚关系作用发挥的重要支撑。

二是以常态下的互动构建起省政府间的结构对等关系，地方政府在灾害应对中承担类似的角色，有助于增进合作，增强认同感。具体措施可考虑在地方政府之间建立定期的联系会议制度，加强彼此间的日常沟通，同时推动地方政府围绕应急管理相关工作与社会组织及各类企事业单位形成常态化的关系联结。

三是以党的组织系统为支撑，以党的思想领导、政治领导为媒介，以党的总书记为核心，以广大党员为基础，在央地政府间培育统一的价值观，并在灾害应对过程中贯彻上下一致的目标诉求，实现央地政府的价值统一。

(三)研究局限

本文研究灾害应对中的央地政府组织网络，试图突破“人事权、事权、财权和立法权”的分析框架，从央地政府的关系、互动和协同过程切入，分析问题，提出对策。研究时间限定于灾后三周，但灾害应急管理中的央地关系问题不限于此，灾前、灾中与恢复重建阶段都涉及到央地关系，防灾阶段与灾后重建阶段的央地关系调整仍需以“人事权、事权、财权和立法权”为基础维度。此外，本文立论于三个典型自然灾害案例，由于案例选择范围的限制，三个案例之间的可比性，案例本身的代表性及结论的准确性都有待进一步的研究与验证。