我国巨灾风险防御体系构建研究

何树红 姜 毅 邹丽华

一、引 言

自进入21世纪，全球社会经济迅速发展，人类在享受时代发展的同时，也遭受着巨灾风险的影响。由于过去粗犷式的经济发展加之自然环境的不稳定性，全球各类自然灾害频繁发生。近年来全球已发生数次伤亡惨重、损失巨大的特大自然灾害，巨灾风险已成为阻碍人类社会发展的主要障碍，如何进行巨灾风险的分散、转移，如何构建巨灾风险防御体系已成为备受关注的世界性课题。

我国国土面积广阔，地理、气候环境复杂多样，自古以来就遭受各类巨灾风险的影响，是全球受灾最为严重的国家之一。据统计，2016年我国自然灾害共造成全国约1.9亿人次受灾，1 432人因灾死亡，274人失踪；52.1万间房屋倒塌，334万间不同程度损坏；农作物受灾面积2 622万公顷，其中绝收290万公顷；直接经济损失5 032.9亿元。[1]频繁发生的自然灾害和过于集中的巨灾风险已成为阻碍我国社会经济发展的一大威胁，如何构建和完善巨灾风险防御体系是在我国发展步入新时代、决胜全面建成小康社会关键时期亟待解决的问题之一。

国内外学者在巨灾风险的分散和防御方面积累了丰富的研究成果。一部分集中于探讨巨灾风险的分散和管理体系的建立：Goshay在1973年就提出结合保险、再保险等手段将巨灾风险转移到资本市场，通过金融市场分散和消化数额巨大的灾害风险；[2]Joanne讨论了将自然灾害风险转移到保险市场、资本市场的可能性，认为该方法能提高发展中国家的灾害应对能力；[3]欧阳越秀认为我国必须建立基于不同灾害类型的差异化多层次巨灾风险管理体系；[4]何树红等提出了使用保险、巨灾债券以及巨灾基金等金融工具分散我国的巨灾风险；[5]程悠旸认为保险业要开发出适合我国国情的巨灾风险衍生品，并建立相应的管理体系；[6]王和认为我国已基本具备发展巨灾保险的条件，需加快建立我国的巨灾保险制度。[7]另一部分集中于探讨巨灾风险管理过程中政府的角色和职责：Robert认为对于损失巨大的灾害风险政府可以适当结合个人和公共政策进行管理，结合市场和一定程度的政府干预是具有协调性和合理性的灾害风险应对方式；[8]Gurenko认为政府在应对突发性自然灾害时需设计一套综合风险管理战略框架，以国家财政为基础建立可持续的灾害分散和损失补偿机制；[9]张琴等认为在我国的巨灾风险管理过程中，政府的角色应是进行事前防范和事中控制；[10]曲鹏飞等建议我国政府从完善法律体系、培育良好巨灾风险管理市场环境等角度定位其角色，发挥其管理作用；[11]万敏认为我国政府应改变其相应职能，在农业巨灾风险管理中扮演组织者、协调者和引导者的角色。[12]根据已有研究成果，本文着重研究基于我国巨灾风险现状的巨灾风险防御体系，结合国内外先进经验，从灾前、灾中和灾后的角度给出构建我国巨灾风险防御体系的建议，并说明其中各参与主体的责任与义务，以期提高我国应对巨灾风险的能力，降低巨灾风险对我国社会经济发展的不利影响。

二、我国巨灾风险基本概况

巨灾风险主要是指由自然灾害或者人为因素导致的大量人员伤亡和财产损失，其中自然灾害主要为地震、台风、洪水等突发性自然灾害，人为因素导致的灾害主要为恐怖袭击、特大交通事故、突发性火灾等。国内外学者对巨灾风险的定义存在一定的差异。本文依据我国面临的巨灾风险特点，将巨灾风险的来源主要确定为地震、台风、洪水、暴雨、泥石流、低温雪冻等自然灾害，即该类自然灾害是我国面临的主要巨灾风险。

一方面，根据我国历年自然灾害经济损失情况[13](如图1所示)可知，我国面临的巨灾风险往往会造成较大直接经济损失，特别是发生较严重的巨灾事件后，造成的损失会对当年的经济造成严重的影响。就趋势而言，存在巨灾风险导致的直接经济损失正呈逐年上升的特点，即随着社会经济的发展，在财富积累的同时，我国面临的巨灾风险也正逐渐增大，特别是2008年四川汶川的地震灾害使得当年经济损失达到最高值，一旦发生严重灾害事件损失程度往往较大；就波动程度而言，自2008年后，巨灾风险导致的经济损失随年份的变化呈现一定的波动性，即我国面临的巨灾风险日趋复杂，其不确定性程度增大的特点，对我国的巨灾风险管理水平提出了新的要求；就直接经济损失占各年GDP和财政支出百分比而言，巨灾风险导致的经济损失占据历年GDP和财政支出的较大份额，表现出对历年社会经济发展及财政支出造成一定影响的特点，不利于国家财政预算制定和战略发展。

另一方面，我国巨灾风险导致的人员、房屋、农作物损失同样巨大(图2、图3所示)，与巨灾风险的严重性存在较高的正向关系。就受灾情况而言，表现为大部分年份的受灾人口多，因灾死亡失踪人口数量大，仅2015和2016年受灾较轻，在一定程度上反映出我国自然灾害的影响范围大，巨灾风险过于集中的特点，人民群众的风险意识和应对能力需要提高；就房屋倒塌情况而言，表现为大部分年份因灾导致的房屋倒塌数量多，有逐渐上升的趋势特点，即巨灾风险对我国房屋等基础设施影响巨大，若灾害发生于房屋等基础设施密集的地点，会对相应设施造成严重损毁；就农业而言，农作物受灾面积随年份的变化表现为逐渐下降的趋势，即近年来我国农业应对巨灾风险的能力有所提升，但从数额上看表现为农作物的受灾面积依旧过高、受灾范围大的特点，对我国的农业发展存在较大的威胁。

资料来源：中国统计年鉴(2000年—2016年)

资料来源：中国统计年鉴(2000年—2016年)

资料来源：中国统计年鉴(2000年—2016年)

总体而言，我国自然灾害风险特点有三：一是造成的经济损失数额巨大，占GDP和财政支出的比重过高，对历年的经济增长造成了不利影响，干扰了正常的财政预算和支出，不利于新常态下我国社会经济的稳定发展；二是自然灾害发生频率高、受灾范围广，基础设施抗灾能力较弱，在面临严重灾害时易遭受严重影响，造成巨额财产损失；三是群众防灾意识和应对能力不足，在发生灾害时除经济损失外造成的人员伤亡也较严重，群众的生命安全面临巨大威胁。因此，我国面临的巨灾风险过高，对社会经济的威胁程度日趋严重，建立符合我国国情的巨灾风险防御体系，提升巨灾风险管理水平是当务之急。

三、我国巨灾风险管理现状分析

(一)现状

当前，我国巨灾风险管理主要由政府、企业、金融机构和社会组织参与。其运作方式是由政府负责实施全国性的防灾减灾计划，企业、金融机构、社会组织负责参与。其主要手段是制订并实施应急预案、政府指挥并负责救灾、以财政为主的多渠道资金投入和使用少量风险管理金融工具。整个过程的主要资金来源是财政款项，并存在少量的社会捐助。即政府负责的巨灾风险管理模式，其承担了过程中的主要事项。

1.制订实施应急预案

在我国巨灾风险管理中起主要作用的是涉及多种灾害的应急预案体系。应急预案体系由政府制定和实施，其明确了一段时期内的巨灾风险管理目标，在此基础上针对具体灾害类型作出具体的实施方案，由中央到地方逐级下达，期间明确了各部门的职责与义务。同时，各部门还会依据当地实际情况补充新的预案，多角度完善应急预案体系。由此，我国形成了一套自上而下的多元应急预案体系，在灾害发生后，可按照不同的灾害响应级别在已有预案的指导下实施救灾。

2.政府指挥并负责救灾

我国在灾害发生后，能形成以政府为总指挥并主要负责的救灾模式。通常，政府在灾害发生之后根据其严重性发布灾害等级，由等级高低确定指挥部门，由指挥部门联合灾区政府实施职责明确、相互协调的救灾工作，形成了政府统筹指导、地方政府实施、灾区企业和民众广泛参与的抗灾救灾机制。该机制在灾后能迅速调用大量人力、物力、财力参与救灾，有较好的救灾秩序，通常能及时展开对灾区的抢险救援。

3.以财政为主的多渠道资金投入

为应对巨灾风险造成的巨大经济损失，我国财政部门提供了大部分的救灾资金，同时通过企业、社会慈善组织等渠道能筹集一定数额的救灾资金。由于巨灾风险破坏性巨大，会对灾区造成巨大的经济损失和资金需求，导致当地无力承受和应对，财政部门会根据受灾情况，通过追加财政、安排专项资金等方式为灾区提供资金保障。同时，各企业、慈善组织会举行自发捐助活动，在企业、社会组织等多渠道作用下能为灾区筹集一定的救灾资金和物资。

4.使用少量风险管理金融工具

我国针对巨灾风险的金融工具较少，对巨灾风险的管理和分散作用相对较弱。就2008年雪冻灾害而言，其造成直接经济损失约1 516亿元，保险赔付仅占损失数额的3%，而后来的5·12汶川地震造成四川投保财产损失约100亿元，而财险赔付不到该损失额的2%，保险产品的赔付数额相对较低，群众面临的巨灾风险过于集中。[14]就巨灾保险而言，我国仅在云南大理、怒江等部分县区进行试点，浙江宁波的巨灾保险体系构建仅初见成效。试点工作主要是采取政府主导、各大保险公司参与、分阶段实施的原则进行，还存在很大的发展空间。[15]

(二)分析

我国当前的巨灾风险防御体系在多年的实践过程中积累了一定的经验，在有明显优势的同时也存在一定问题。

就优势而言，我国当前以政府负责、统一指挥、多方参与、多渠道资金投入的巨灾风险防御体系在灾中、灾后发挥了重要的作用。(1)统一指挥、多方参与的救灾模式为抢险救灾带来了凝聚力，能调动大量的人力、物力、财力投入到救灾工作，在应对和缓解灾害风险时具有统一性和效率性；(2)财政部门在重建工作中提供了资金及政策优惠，为灾区重建提供了有力支持，可加快灾区的灾后经济恢复速度(如2008年灾后的汶川在政府的帮助下迅速恢复到了灾前的经济发展水平)；(3)多方渠道的社会捐助为灾区筹集了一定的物资(如公益部门提前准备的救灾物资以及企事业单位的众多捐赠)，可有力支持灾区重建工作，特别是金融机构能为灾区提供贷款利率优惠，可缓解灾区资金需求压力。

就问题而言，表现在四个方面：(1)我国当前的巨灾风险防御侧重灾中和灾后，而针对重要的灾前预防仅有应急预案体系和部分基础设施的加固和建设，主动利用金融工具分散风险的措施不充分，并且面对巨灾风险较被动，各应急预案体系缺乏一定的整体性和协调性，在灾害风险管理中起关键作用的灾前预防工作有待进一步重视和加强；(2)政府承担了过程中的大部分工作，不仅要制定防灾计划，还需投入大量财政资金，但这种模式下也存在财政救灾资金支持有限、补偿力度不足、救助能力不强和补偿效率不高等问题，作为主要的受灾主体以及各市场主体的主动参与相对较少；(3)由于政府在救灾过程中完成了大部分工作，企业和民众的防灾意识不强，巨灾保险投保意愿低，保险公司的承保能力由于保费限制而达不到较高的水平，而其自留保费、自有资本和公积金难以覆盖巨灾风险导致的经济损失，甚至会致使保险公司无法持续经营，由此导致了我国的巨灾风险难以分散；(4)由于我国缺少充足的金融应对手段，资本市场现有的金融工具对巨灾风险的管理能力较弱，没有专门、系统的法律制度来规范、指导、保障其运作，导致巨灾保险品种稀少、实施困难，而巨灾债券、基金等工具的实施仅处于起步阶段，为进一步巨灾风险金融产品的创新和推广带来了一定的困难。

四、国内外先进巨灾风险防御体系经验借鉴

在应对巨灾风险方面，世界各国在不断改进和实践的过程中积累了丰富的经验，同时，我国宁波的巨灾保险体系试点也取得了一定的成果。这类先进经验对构建和完善我国巨灾风险防御体系具有一定的参考和借鉴价值，相应的对比如表1所示。

表1 国内外巨灾风险防御体系对比

(一)日本的多元化巨灾风险防御体系

由于自然灾害的频发性，日本建立了一套从政府到民众的多元化巨灾风险防御体系，由政府、市场和民众的共同参与实现。[16]就政府而言，其角色是主导者和规范者。作为主导者，日本政府根据巨灾危害程度对各部门明确了不同的职责，依据灾害大小规定了灾后的主要负责部门和协同部门，形成了统一领导、职责明确、多部门共同协作的救灾机制；作为规范者，日本政府负责出台法律规范明确参与主体的职责和义务、制定巨灾风险管理计划和应急预案。[17]就市场而言，分为一般市场和金融市场。一般市场中的企业从提升自身应对能力开始，大到制定应急预案和储备救灾物资，小到日常模拟演练，在灾前预防上做了充足准备，其灾时应急和灾后恢复能力较强；金融市场则主要发挥风险管理的功能，以地震保险为例，日本形成了根据损失程度划分的从保险公司到再保险公司再到日本政府的三层地震再保险体系，实现了地震灾害风险的有效分散。[18]就民众而言，其自身有较高的防灾意识，应急反应迅速，自我保护能力较强。[19]

启示：日本的多元化巨灾风险防御体系突出了政府、市场和民众的共同协作性，在相对完善的法律体系和应急体系的作用下，各部门的责任和义务明确，强调防灾减灾从自身做起的原则，具有较强的主动性。相对于我国市场和民众参与较少的“被动”防灾模式，日本的多元化巨灾风险防御体系值得学习和借鉴。

(二)美国的政府主导型巨灾风险防御体系

美国地理、气候环境相对复杂，多飓风、地震、洪水、森林火灾等自然灾害，经过多年实践，美国形成了政府主导型的巨灾风险防御体系，其流程包括确立法律法规、制定防灾计划体系、明确管理机构、确定实施部门和制定奖惩措施。首先，美国通过法律法规和计划体系规定了各主体的职责和义务，其中最典型的是国家应变框架(National Response Framework)和国家事故管理体系(National Incident Management System)，两大体系明确规定了政府、市场等主体的职责和关系，同时规定了防灾过程中的程序标准，实施标准化运行；[20]其次，确定由国土安全部和联邦紧急事务管理署主要负责管理，从基层到联邦政府安排了不同的职责和义务；再次，美国政府还积极联合保险公司经营巨灾保险，部分保险资金由政府亲自运作并作为最后保险人；最后，政府要求部分地区必须购买强制巨灾保险，不参保的企业或个人将遭受罚款，甚至灾后拒绝为其提供救助，同时结合财政补贴、税收减免和贷款利率优惠等措施提高巨灾保险的参保率，积极鼓励金融机构通过再保险、巨灾风险证券化等多种金融工具进一步分散其承保的巨灾风险。[21-23]

启示：首先，美国通过完善法律法规和管理体系，明确了政府的主导地位，确立了基本框架和各部门的职责和义务；[24]其次，在实践过程中与保险公司合作，结合强制参保、罚款、财政补贴和调整贷款利率等方式发挥了保险的风险分散作用；再次，积极鼓励资本市场对巨灾风险做进一步的分散。总的来说，美国的政府主导型巨灾风险防御体系构建流程同样值得我国学习。

(三)泰国、印度尼西亚、越南等国家基于社区的巨灾风险防御体系

泰国、印度尼西亚、越南等国家大部分国土处于热带、亚热带地区，雨水丰富，气候变化多样，主要城市临海，如海啸、地震等严重的巨灾风险时常威胁着这类经济发展相对滞后的发展中国家。由于这类国家自身经济实力的制约，其巨灾风险防御体系的重心放在了社区层面，以社区备灾、应灾和减灾为重点，强调社区范围内的群众积极参与，即基于社区的灾害风险管理体系(Community-based Disaster Risk Management, CBDRM)。[25]该体系特点包括社区备灾、应灾和减灾，鼓励社区群众广泛参与，关注社区内的弱势群体，注重社区灾害应对“软实力”建设。就备灾、应灾和减灾而言，主要针对灾害进行预防性处置，在源头消除，对于无法避免的利用卫星监测等科技手段做好预防、警报和控制；[26]就鼓励群众参与和关注弱势群体而言，重点在于通过培训、演练提高社区群众安全意识和防灾能力，对高危、脆弱人群做到重点关注；就提升社区灾害应对“软实力”，首先通过培训和演练提升社区自身的组织和灾害响应能力，其次聘请专业团队分析社区内的多种灾害因子和承载脆弱性，进行社区风险区划，最后通过定期的风险分析制定相应的社区灾害风险管理规划并建立社区预警系统。[27-28]这些工作一方面从社区层面提高了群众的灾害风险预防意识和积极性，另一方面降低了社区的灾害脆弱性，对于部分灾害从源头上进行了消除。

启示：基于社区的灾害风险管理体系与我国政府的社区治理模式存在诸多一致性，当前的社区建设已为基于社区的灾害风险管理体系奠定了基础，[29]进一步建立基于社区的综合巨灾风险防御体系将对增强我国区域灾害风险防御、提升社区群众的灾害风险应对能力起到关键作用，并能从一定程度上改善过度依赖政府救援的灾害应对模式，充分发挥社区成员的自主应对能力。

(四)我国宁波的巨灾保险体系试点工作

宁波市近年来多次遭受台风、暴雨等自然灾害的影响，面对巨大的灾害损失，宁波市开始探索并建立当地的巨灾保险体系，于2014年11月开始巨灾保险试点工作。[30]宁波的巨灾保险体系主要包括巨灾保险、巨灾基金和商业巨灾保险。其特点为：首先，政府负责建立巨灾保险制度，具体经营交由保险公司负责。政府的职责是主导和规范，积极引导巨灾保险制度的有效实施，规范市场行为；保险公司负责以市场化的方式提供和运作巨灾保险，充分发挥保险公司的专业性。[31]其次，保险公司在试点工作中高度重视可操作性，利用新的操作方式降低了受理、查勘、理赔等手续的实施难度；针对存在较大灾害风险的地区，将自然灾害导致的次生灾害风险也纳入了承保范围。再次，试点工作先从巨灾风险相对集中、对巨灾保险需求较高的地区开始，针对民众的巨灾保险从家庭财产保险开始；巨灾基金主要用于赔付超过巨灾保险赔付限额的部分损失，同时还广泛吸纳社会资金，目标是形成一个全社会共同参与的巨灾风险应对基金。最后，保险公司还提供了品种丰富、多层次的巨灾保险，以满足当地企业和民众不同的巨灾保险需求。

启示：宁波的巨灾保险体系采用“政府推动、市场运作”的模式实施，政府部门与市场的职责与分工较明确，在我国属于较领先的水平，能从一定程度上改变以往仅靠政府救助而相应的市场主体反而缺失的困境，能节约财政预算支出、发挥资本市场相应的风险分散能力，值得在我国巨灾风险较集中的地区实施更大范围的试点与推广。

五、我国巨灾风险防御体系的构建措施

本部分将结合前文研究结果，按巨灾风险管理过程的时间顺序,结合各参与主体，提出符合我国国情的巨灾风险防御体系构建措施，该体系包括灾前主动预防体系、灾时抗灾减损体系和灾后重建巩固体系。

(一)构建灾前主动预防体系

1.建立完善的法律法规和应急预案体系

构建灾前主动预防体系，最首要的是完善法律法规，通过法律法规确定在防灾减灾过程中参与主体的责任与义务，规定主导部门、协作部门和实施部门，使我国风险管理规范化，完成“顶层设计”。其次，有关部门应完善巨灾风险应急预案体系，制定从全国到地方再到社区，从总体到专项的多元化、多层次应急预案体系，提高覆盖广度。同时，加强管理工作，确保应急预案落到实处。

2.明确各参与主体防灾减灾的责任与义务

我国巨灾风险管理最主要的参与主体包括政府、市场和个人，但在实践中，政府承担了主要工作，市场和个人的参与不足。[32]因此，我国须进一步明确风险管理过程中参与主体的责任与义务。就政府而言，其角色应是主导者和规范者：各级政府应当主导风险管理工作，运用法律法规规范风险管理过程，促进风险管理措施的有效实施。就市场而言，其角色应是实施者和参与者：对于一般的企业，提高其自身应对能力是确保持续经营、降低损失的重要措施，有责任建立并完善企业自身的应急预案体系，尽可能地提高抵御巨灾风险的能力。就个人而言，其角色应是主动预防者：作为受巨灾风险影响的主要群体，其抗风险能力的高低决定了巨灾风险的影响程度，这就需要通过宣传和教育令个人树立较强的巨灾风险防范意识，主动预防巨灾风险。

3.充分利用金融手段分散巨灾风险

我国保险、基金和债券等金融工具分散巨灾风险的方法不成熟，利用金融手段分散过于集中的巨灾风险很有必要。[33]首先，我国必须建立并完善巨灾保险制度，总结云南、宁波巨灾保险试点经验，丰富巨灾保险品种，建立覆盖面广、投保率高、品种丰富的巨灾保险体系。同时，应利用再保险等方式进一步分散保险公司承保的巨灾风险，逐步建立保险、再保险的多层次巨灾保险制度。其次，针对巨灾风险管理过程中的资金需求，政府需主导并成立巨灾基金，交由专门机构运作，为我国灾害风险管理提供资金支持，并发展专门针对某一灾害类型的巨灾基金，丰富融资渠道。再次，政府应积极探索我国的巨灾风险证券化手段，通过试点等方式逐步实现巨灾风险证券化，利用金融市场进一步分散巨灾风险。

(二)构建灾时抗灾减损体系

1.迅速启用应急预案体系

在灾害发生后，各部门应迅速启动应急预案，主动降低损失，确保抗灾减损的及时性。由于信息传递的时滞性，政府及救灾部门无法在第一时间就采取行动，灾前预防体系中实施的应急预案将发挥关键作用。就政府而言，基层部门应及时上报并启用已有应急预案，上级部门则应及时响应并作出安排，形成自下而上的响应模式。就企业而言，应在自身应急预案的指导下主动采取措施，及时转移员工，在确保安全的前提下尽力挽回损失。就个人而言，在灾害发生后应按照预案方法或先验防灾知识采取措施，在确保安全和服从安排的前提下参与救灾。

2.形成统一指挥多方参与的救灾模式

在灾害发生后，应形成统一指挥多方参与的救灾模式，促进抗灾减损工作的有序进行。就政府而言，应及时联合各部门形成指挥中心，安排救灾的具体实施方案，组织救援队伍赶往灾区，做好灾情信息收集、调查评估和发布，做好舆论引导，维持好灾区秩序，做好抗灾工作的主导者。就企业而言，应在政府的指挥下参与救灾，在确保安全的情况下恢复经营或为民众提供救助，而慈善救援组织应主动协助救援队伍，做好灾时抗灾减损的参与者。就个人而言，应听从指挥安排，提高自身安全意识，尽量避免遭受次生灾害的威胁，如有能力可协助救灾。

3.提供充足的物资、资金和必要保障

在灾害发生后，各部门应向灾区提供充足的物资、资金，提供必要保障，促进灾区抗灾减灾工作的持续进行。就政府而言，应及时安排救灾资金和物资投入灾区，启用救灾物资储备库，满足灾区的资金和物资需求，同时电力、水利、通信和交通等部门需及时进行排险抢修工作，确保灾区必要基础设施的正常运行。就企业而言，应充分体现其社会责任感，积极向灾区提供物资、资金和服务，缓解灾区的物资、资金短缺。就个人而言，可在自身能力范围内向灾区提供捐助。

(三)构建灾后重建巩固体系

1.继续完善法律法规和应急预案体系

在抗灾工作结束后，相关部门应当总结经验，进一步完善我国巨灾风险管理的法律法规和应急预案体系。灾害发生后的损失程度能反映出现有巨灾风险防御体系存在的问题和缺陷。主管部门应细致分析灾前预防和灾时抗灾过程中的问题，对整个防灾、救灾过程进行充分的调查评估。在总结经验的基础上进一步完善法律法规和应急预案体系，实现法律法规和应急预案体系的不断“更新强化”，使得管理部门可进一步依法管理和规范巨灾风险管理流程。

2.完善巨灾风险分散模式

就当前我国灾后重建资金投入方式而言，财政资金投入占比较高，对我国财政产生了巨大影响，这就需要建立我国金融参与巨灾风险管理的长效机制。就政府而言，应在灾后继续推进我国巨灾保险制度的建立，利用财政补贴、税收减免、加强金融知识普及等手段提高巨灾保险投保率，对部分风险较大地区应实施强制保险；同时，应联合高校和科研机构加强巨灾风险研究。[34]就企业而言，金融机构应丰富巨灾风险管理工具，提供品种丰富、多层次的巨灾保险产品，同时利用资金优势丰富风险管理融资渠道。就个人而言，在政府宣传教育的基础上，应积极购买巨灾风险金融产品，分散面临的过高风险。

3.完善灾后恢复和重建工作

灾害事件的发生，会造成大量基础设施的损毁，影响灾区社会经济的恢复，同时对灾区民众造成一定的心理伤害，可能影响灾区的社会稳定。政府在灾后恢复和重建工作中，对灾区未来的发展规划应做到从长计议、合理布局。在重建过程中，需优先对道路、电力、水利等基础设施的修复与重建，为灾区正常生活提供保障。同时，需修复和加固灾区房屋建筑，在风险评估的基础上合理规划土地利用和房屋建设计划，采取搬迁、安置等措施使民众远离灾害风险过高的地区。[35]此外，政府还应联合心理机构为灾区民众提供心理援助，缓解受灾民众的心理压力。企业应尽快恢复其正常经营活动，努力恢复至灾前的业绩水平，同时需修复和加固厂房等基础设施，提升企业自身的抗风险能力。群众应提高自身防灾意识，回归正常生活和工作岗位。