我国食品安全监管法律制度的不足与完善探析

刘敏华 李怀原

摘 要：频发的食品安全事件暴露了我国食品安全监管法律制度的薄弱，其不足之处主要包括监管范围过窄、监管法规操作性差、监管主体权能冲突、法律责任体系不完善四个方面，应当借鉴发达国家食品安全监管的先进经验，通过扩大监管范围、加强监管法规操作性、明晰监管职责、健全食品法律责任体系等措施来完善我国的食品安全监管法律制度。

关键词：食品安全;监管;不足;完善

近年来，我国食品安全的形势日趋恶化，无论是“大头娃娃事件”、“苏丹红事件”以及“三聚氰胺事件”，还是2011年发生的“双汇火腿事件”，都强烈地刺激了民众脆弱而敏感的神经。在新形势下食品安全监管理念要求下，以《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）为主导的食品安全监管法律制度体系已经暴露出它的严重不适应性。在这样的情况下，对我国的食品安全监督的法律制度进行探讨和分析，找出食品安全监管目前存在的不足，以及对与其相关的法律制度提出完善措施，显得尤为重要。鉴于目前的食品安全现状，以及人们对食品安全所产生的普遍担忧，为了让人们正确的认识和使用食品安全监管的法律，以及重拾对食品安全的信心，研究我国的食品安全监管的法律制度，显得刻不容缓。

一、我国当前食品安全监管法律制度的不足

改革开放以来，我国政府制定并实施了一系列旨在保证食品安全或者与之相关的法律法规。1995年10月，八届全国人大常委会第十六次会议审议通过了《食品安全法》，此后，经过长期的建设完善，我国食品安全法规体系日趋完善，逐渐形成了以《食品安全法》、《中華人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国农产品质量安全法》、《中华人民共和国标准化法》、《中华人名共和国进出口商品检验法》、《中华人民共和国消费者权益保护法》等法律为基础，以国务院及各部委和省市地方政府发布的关于食品安全的法规、规章为补充的食品安全法律体系。然而一系列食品安全问题接连发生，使得食品安全形势日趋复杂。原有的食品安全监管法律制度因为法律法规冲突严重、监管体制不顺、安全标准不统一、处罚力度不够等问题函待改进。历经3年并经4次常委会审议才定稿的《食品安全法》，终于在2009年6月1日正式实施。同年7月24日，《中华人民共和国食品安全法实施条例》也颁布实施，对《食品安全法》做了进一步的细化和补充。至此，我国新的食品安全监管法律制度体系建设拉开了帷幕。《食品安全法》有效实施后，我国食品安全形势趋于好转，一度维护了广大消费者的合法权益，保护了人民群众的健康和生命安全。但是随着食品工业快速发展，食品领域不断扩展，食品安全事件又开始频发，食品安全形势越来越趋严峻，食品安全监管能力受到前所未有的挑战，食品安全法律体系和标准体系诸多弊端和问题凸现。主要表现在以下几点：

（一）监管范围过窄

食品安全管理应该是一个“从农田到餐桌”的全过程监管，包括食品（食物）的种植养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等监管。但是，在我国到目前为止，还没有形成一部覆盖整个食品链的食品安全基本法。对食品的来源、源头及食品的流通环节未进行系统性规范，调整范围过于狭窄，内容单薄且协调性差，难免从源头上就出现漏洞，产生连锁性的食品安全问题。而且由于我国食品安全的新法和旧法，地方法与国家法之间存在差异，有时经常发生冲突，导致大多数不法分子冒着有利可图的风险，在食品安全法律体系中有“机”可乘。

（二）法律责任体系不完善

法律责任是法律制度实施的坚强后盾和基本保障。没有完善的法律责任体系就会导致违法成本过低等不良后果的发生，从而产生社会主体不愿意遵守法律制度的现象。我国仅从现行的《食品安全法》中就可以窥见处罚不严和法律责任不全现象。《食品安全法》中处罚条款的规定中，一方面是同一事件处罚上下限空间太大，如没有违法所得的处罚是1000元以上50000元以下;另一方面是处罚太轻不足以震慑不法分子，如经营过程不符合卫生要求，只是责令改正，给予警告，可以处以5000元以下罚款;如《食品安全法》第39条规定：“违反本法规定，生产经营不符合卫生标准的食品，造成食物中毒事故或者其他食源性疾患的，责令停止生产经营，并处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款。”显然只有“造成食物中毒事故或者其他食源性疾患”这样严重后果的，才可能采取这种不算严厉的处罚措施。

二、发达国家食品安全法律监管的启示

（一）全面的监管范围

国外很多发达国家的食品安全法律覆盖了食品链的所有环节。他们普遍认识到食品由农产品的生产到最终用于消费是一个有机、连续的过程，对其管理也不能人为地割裂，故均强调对农产品质量安全的全程性管理。他们认为应该在产前、生产中、以及产后都实施严格的控制。

（二）适于操作的监管法规

目前，主要发达国家尚没有一部专门的规范食品安全的法律或法规，而是通过制定多部法律、法规和规章来对食品生产的不同方面、不同环节来进行监管。如美国的《联邦食品、药品和化妆品法》;另一种就是在单一性法律中专门就农产品（或农业投人品）的某一种类或某一环节的质量安全问题作出规定，如英国的《动物防疫法》，监管立法互相配合而又各有侧重，形成比较严密的农产品质量监管法规体系，为农产品质量安全监管提供了充分的法律依据。

三、我国食品安全监管法律制度的完善

（一）扩大监管范围

在立法管理方面，遵循“从农场到餐桌”的整个食物链综合管理的指导思想，强调系统性与协调性。通过立法明确执法主体，建立、完善中央政府与省地政府农产品安全监管协调机制，分清职责，依法管理，注重效果。

（二）加强监管法律的可操作性

为适应市场经济主体公平竞争，一些旧的食品法律法规都应加以完善，特别是我国的《食品安全法》已经不能适应行政执法体系改革的需要，现行的《食品安全法》也不足以约束各种食品违法行为，并远远滞后于时代发展进程。应该修订更高层面有更强约束力的《食品安全法》，让违规的成本提高，让违规的代价增大。

（三）明晰监管职责

《食品安全法》对国务院有关食品安全监管部门的职责进行明确界定。国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照《食品安全法》和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理;在县级以上地方人民政府层面，进一步明确工作职责，理顺工作关系。

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