全国两会建议提案优秀答复文稿是如何产生的

文／本刊记者 唐姗姗 图／张哲

“最高检在2019年两会期间收到的206件建议和提案全部能够高质量的完成，对检察官们的辛勤工作，我表示敬意”

2019 年12 月中旬，检察机关2019 年全国两会建议提案优秀答复文稿评选结果经最高检检委会讨论批示，20份优秀建议、提案答复在检察系统内网公开，提供给全国检察官研究学习。

这些优秀答复文稿是如何产生的？时间回到一个月前，11 月19日，全国人大代表刘艳、柴闪闪、王红军、金葆康、黄文生、彭祁、陈琳、黄东兵，全国政协委员谢文敏，法学专家李奋飞、李扬作为评委，正在详细审阅40份进入复选的答复。

这40 份复选文稿，是由31 个省级检察院代表委员联络处的负责人从代表委员今年两会期间提交的206件建议议案答复里“匿名”挑选出来的，其中协办类20 件，主办类20 件。最高检办公厅相关负责任人告诉记者：“这项工作，不能简单地从办好议案、建议、提案的角度来看，而是要从深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，特别是习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人民政协工作的重要讲话高度来认识，从贯彻以人民为中心的政治要求、落实全国两会精神高度来认识，努力做到民有所呼、我有所应，用法律监督保障人民权益，维护社会公平公正”。

这次被评优回复的承办检察官没有任何奖励，“主要是让没评上的承办检察官红红脸、较较劲、用用力、走走心。”该负责人说。

在评选过程中，黄文生代表告诉记者：“这是我第一次参加评审，评审过程中丝毫不敢大意，对所有的回复都做了通读。给代表委员的回复中，各级检察机关认真沟通联系倾听意见，从而实现了精准高效和快速。在3 月到5 月的时间内，最高检在2019年两会期间收到的206件建议和提案全部能够高质量的完成，对检察官们的辛勤工作，我表示敬意”。

评分标准看四方面，评委各有“加分项”

最高检给出的评分模式主要分为四个方面，结构与格式方面主要看答复文稿是否结构严谨、层次分明，是否前后呼应、过渡自然，是否格式规范、标准答复类别恰当等；内容与表达方面主要看答复内容是否逻辑合理、表达清楚，答复语言是否流畅、简明，用词是否准确等；落实措施方面主要看答复内容是否符合国家法律法规，依据是否充分，阐述是否合理，答复内容是否紧贴检察工作实际，落实措施是否有可操作性等；回应代表委员方面主要看答复文稿是否内容明确、具有针对性是否契合代表委员需求等。其中，回应代表委员方面分值占到了40%。

但对评委来说，依靠这几个标准很难将答复拉开距离。“放在我们面前的40份建议、提案答复都是由全国检察机关筛选过一遍的精品，水平都很高，差距不大。”全国人大代表陈琳说。因此，每位评委在评选过程中，都有自己的“偏好”和侧重点。

2019年11月19日，检察机关2019年全国两会建议提案优秀答复文稿评选活动复选评审会在上海召开。

最高检办公厅工作人员就答复文稿相关内容向评委作解释。

全国人大代表黄东兵给高分的答复有一个共同的特点，就是在代表具体的建议之外，检察机关还给了什么样的信息，“能看到部分答复文稿就主题将检察机关历年来开展的工作、取得的进展说清楚，再针对代表具体的建议做回答。我是研究管理的，管理治理的改进永远在路上，从这一方面来说，最高检对建议提案回复的改进也凸显了‘检察力’的创新”。

1 评委认真审阅答复文稿。

2 评委发表评审意见。

全国人大代表黄文生则认为言简意赅、条理清晰在他这里会拿到高分，“我曾经在其他部门收到过回复，不论内容质量如何，厚厚的一摞看几页就力不从心了，把一个简单的答案复杂化是很多部门的通病。长篇累牍、言之无物是我最不希望得到的答复。特别高兴看到检察机关的回复控制在5页以内，比较复杂、建议较多的答复也不超过10页，而且这几页的信息量是十分巨大的”。

此外，与2018 年检察工作重点相关的建议与提案回复也占有天然优势，据记者统计，认罪认罚从宽制度、扫黑除恶专项斗争、检察公益诉讼和未成年人保护均有大部分评委的高分票，“这些是社会公众比较重视的问题，也是近两年检察机关工作的发力点。所以，答复得好，这几个领域的回复容易拿到高分，反之也最容易拿到差评。”中国人民大学法学院教授李奋飞表示。

这些话题最受关注，落实建议是关键

全国人大代表陈琳表示，在两会期间，不少代表都在讨论未成年人保护方面的内容，这次的评选中，也能看到未成年人保护方面的提案建议所占比例不小，内容有针对性又不尽相同。有关注法律制度建设的，有关注法律实施过程的，有关注家庭教育在预防未成年人犯罪中所起的作用的，也有关注社会支持体系的。“从最高检的答复来看，检察机关未检体系化的工作也在逐步完善。”

李奋飞教授、黄文生代表、王红军代表最关注的是低龄未成年人违法犯罪的处理问题。“当前许多侵害未成年人的案例显示，侵害者本身也是未成年人，却因达不到法定年龄而免于刑事处罚，引起较大争议。但是未成年人犯罪的案件，不能只依靠严惩来规范，我们很高兴能在回复中看到特殊的司法政策。”

在相关的答复里，最高检给出了两个解决的方向，一是立足从源头上做好预防工作，探索开展亲职教育和人格甄别机制，充分发挥监护人在教育感化挽救涉罪未成年人的作用，提高未成年人帮教的精准化、个别化程度。二是建立健全未成年人分级处遇机制，对未成年人的罪错程度设置阶梯式的多种实体处遇措施，由相关部门根据未成年人罪错程度和性质及时进行有针对性的干预。

在2019年12月20日最高检、公安部联合召开的新闻发布会上，第九检察厅厅长相关负责人谈到了对低龄未成年人犯罪不能“一放了之”，要切实发挥专门学校的强制教育作用、强化收容教养制度对未达刑事责任年龄未成年人犯罪行为的矫正功能等。单纯降低刑事责任年龄，能否从根本上有效解决低龄未成年人犯罪问题值得探讨。最高检会及时向立法机关提出处理意见，回应社会公众对这一问题的关注。

探索建立检察机关提起公益诉讼制度，是党的十八届四中全会作出的一项重大改革部署，也是以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要制度安排。评委们表示，公益诉讼被看作检察机关转隶后业务的新增长点，备受代表委员关注。

“其实我们不缺好的建议，代表委员关心的是建议能否落实到位，真正实施达到好的效果，最忌雷声大雨点小。从公益诉讼提案、建议的答复中，可以看到最高检总体采纳率比较高，通过探索、研究、试点的方式逐步落实。”李奋飞说。

如全国人大代表方燕在《关于在检察公益诉讼制度中增强调查核实权刚性，进一步明确赋予检察机关处分权的建议》中提出，在司法解释中明确对妨碍公益诉讼违法当事人采取强制措施。对此，建议承办人表示，最高检将参照法院决定司法拘留并由法院司法警察执行的做法，提请立法机关研究完善检察机关相应强制措施权的必要性和可行性。

还有符宇航等十位代表在《关于推进检察公益诉讼深入开展、完善公益诉讼立法的建议》中表示，在公益诉讼单独立法前，可通过专项决议、决定等方式，明确检察机关行使公益诉讼调查核实权的刚性和保障性救济措施。对此，建议承办人表示最高检已要求省检察院积极争取出台地方人大专项决议，促进自下而上实现国家层面的立法完善。

真诚沟通过、“不迎合”受赞誉

彭祁代表在候选的40 份答复里，发现了自己《关于加大娄底市民间融资领域扫黑除恶力度的建议》，她提出对民间融资领域里的涉黑案件要有前期鉴别，“因为老百姓认为欠债还钱天经地义，有时会有些过激的举措，不能随意就定性为涉黑”。彭祁告诉记者，为此，最高检建议承办人专门跟她电话沟通过两次，并表示专门登门详谈。由于市里面的工作比较多，彭祁没有邀请最高检工作人员到娄底，不过建议承办人认真负责的态度和扎实稳健的法律功底还是给她留下了深刻的印象，她毫不犹豫给这份答复一个高分。

谢文敏委员同样发现了自己《关于完善正当防卫制度法律适用的提案》，她与彭祁代表不谋而合，在“内举不避亲”中都提到了办理过程中与承办人的沟通情况。“在提案办理过程中，承办检察官不敷衍了事，不走程序性的‘虚假’沟通，2019年5月初，邀请我和提出类似建议的全国人大代表蔡学恩律师等4名全国人大代表和政协委员到青岛面对面沟通，今年我提了6 个提案，最高检是唯一一个与我面对面沟通的单位。”

谢文敏同时表示，建议承办人坚持法律思维，对代表委员的意见“不盲从”，积极沟通解释，推进建议本质进展也是她最为欣赏的一点。“对正当防卫的定性问题，我提出最高检要统一全国司法裁判标准，对此，建议承办人向我解释正当防卫法律适用有技术性的问题不好处理，无法做到‘一刀切’，目前已通过发布指导性案例、直接指导地方司法机关办理来推进其发展，最高检将出台相关司法解释，推动正当防卫的正确适用。对这个回复，我表示非常满意。”

黄东兵代表也为一份坚持专业坚持原则、实事求是、不一味“迎合”代表的回复所动容。“有一份建议，代表要求最高检在保护驰名商标时采取额外的措施，比一般的商标和知识产权保护享有更特殊的政策。这份建议只有700多字，承办检察官回复了6000多字，摆事实、讲道理，阐明这个建议不符合国家法律法规。这样的回复，我无法不给一个高分。”■