地方人大专门委员会的法律定位及其职责分析

□张明敏

改革开放以来，地方人大专门委员会制度从确立到完善，逐渐成为地方人民代表大会制度的重要组成部分。地方人大专门委员会作为地方国家权力机关的组成部分，在协助地方人大及其常委会履行职权中发挥了不可替代的作用，但对地方人大专门委员会的法律地位、职责以及如何履行职责等方面还存在着一定模糊认识。在新形势下，厘清地方人大专门委员会的法律地位、职责，对于地方人大专门委员会正确履职具有重要现实意义，对于更好地坚持和完善人民代表大会制度，推动社会主义民主政治的发展是一个非常重要的命题。

一、地方人大专门委员会的性质和法律地位

人大专门委员会制度是健全和完善人民代表大会制度，进一步加强人民代表大会作用的实际需要，是根据西方传统的代议制度理念和马克思主义基本原理，并结合我国实际情况进行改造建构而成，是人民代表大会制度在组织制度建设实践中不断摸索、开拓创新的产物。

（一）地方人大专门委员会的性质

地方组织法第三十条第一款规定：“省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会等专门委员会；县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会等专门委员会。各专门委员会受本级人民代表大会领导；在大会闭会期间，受本级人民代表大会常务委员会的领导。” 第三款规定：“各专门委员会在本级人民代表大会及其常务委员会的领导下，研究、审议和拟定有关议案；对属于本级人民代表大会及其常务委员会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议。”因此，地方人大专门委员会是根据地方组织法规定设立的、在人民代表大会闭会期间继续开展工作的常设的、专门性的工作机构，承担着协助本级人大及其常委会依法开展立法和监督工作等职能。就地方人大专门委员会的性质而言，要把握好以下几点：1.地方人大专门委员会是依法设立的地方人民代表大会的常设工作机构，在本级人民代表大会及常委会会议闭会期间继续开展相关工作，这在一定程度上扩展和延伸了人民代表大会及其常务委员会活动的时间和空间，也为人大常委会组成人员和人大代表在闭会期间履行相关职责提供了适当的组织形式和合法程序。2.地方人大专门委员会受本级人民代表大会及其常务委员会的领导。虽然地方人大专门委员会的活动及开展工作方式具有一定的主动性和灵活性，但是人大专门委员会必须在本级人大及其常委会领导下开展工作，这是地方人大专门委员会开展工作的底线和红线。3.地方人大专门委员会具有一定的自主权，即地方人大专门委员会可以在人民代表大会及其常务委员会交付事项的范围内自主地确定开展活动的方式、工作的内容与程序，还要直接处理人大及其常委会日常的一些专门工作，具有经常性、专门性特点。4.地方人大专门委员会不同于工作委员会。专门委员会的组成人员必须在人大代表中提名产生，由人民代表大会或者常务委员会通过，专门委员会的主任委员必须由人民代表大会通过。专门委员会是集体行使职权，实行少数服从多数的原则。而工作委员会是常务委员会领导下的工作机构，其人员不要求为本级人大代表。

（二）地方人大专门委员会的法律地位

1.地方人大专门委员会是本级人大及其常委会行使职权的重要组织基础。地方人大专门委员会是我国人民代表大会制度中最重要的组织结构之一，是地方人大及其常委会发挥权能的组织基础。地方人大及其常委会由于自身的特殊性不可能事事过问，它主要是通过大会与会议形式行使职权，大量的具体组织协调等基础工作、准备工作和实施工作基本上要通过人大专门委员会来进行，尤其是其日常的具体业务工作主要由对口的人大专门委员会来完成。从人大及其常委会开展工作的多年实践来看，人大及其常委会的工作离不开专门委员会的具体协助。可以说，地方人大专门委员会是本级人大及其常委会依法履行职权不可或缺的组织保证和工作环节，人大及其常委会职权的实施离不开人大专门委员会的具体协助和必要准备。1983年6月7日，在六届全国人大六个专门委员会联席会议上，彭真同志说：“全国人大和它的常委会要加强经常工作，没有必要的专门委员会作助手，是困难的。”因此，在一定程度上可以这样认为，如果没有人大专门委员会的协助，很难想象人大及其常委会的工作能够取得现在这样的成效。

2.地方人大专门委员会能否有效发挥职能直接关系到本级人大及其常委会职权的实效与权威。地方人大专门委员会作为人民代表大会的常设工作机构，各专门委员会的主任委员、副主任委员、委员通常是由具有专业知识或专门工作经历的人大代表组成，形成了专业化的分工合作，这就为人大及其常委会有效地行使立法和监督等职权提供了前提条件。实践中，地方人大专门委员会作为国家权力机关与“一府一委两院”以及人民群众联系的重要纽带，在协助本级人大常委会开展立法、监督等方面的工作实实在在地做了大量工作，为增强人大工作实效，推动人大工作创新发展发挥了不可替代的重要作用。因此，地方人大专门委员会能否有效发挥职责作用直接关系到本级人大及其常委会能否切实有效地行使职权。

随着社会主义民主法治建设的不断推进和人大工作的深入开展，在社会发展日益精细化、专业化条件下，地方人大专门委员会在本级人大工作中的地位和作用越来越重要。

二、地方人大专门委员会的职责概括

地方人大专门委员会的职责是与本级人大常委会的职权密切联系在一起的。专门委员会职责的履行贯穿于本级人大及其常委会行使职权的全过程，根据地方组织法、预算法、立法法、监督法、监察法等法律法规以及全国人大常委会办公厅《关于充分发挥专门委员会作用的若干意见》和《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》的规定，地方人大专门委员会职责主要体现在协助人大常委会开展立法与监督工作，具体来讲有六个方面：一是审议人民代表大会主席团或人大常委会交付的议案，提出审议结果报告或者审议意见；二是对“一府一委两院”的专项工作报告、计划和预算报告等进行初审，提出审议结果报告或者审议意见；三是研究拟订有关法律法规、决议决定草案，向人民代表大会主席团或人大常委会提出属于人大或者常委会职权范围内同本委员会职责有关的立法议案；四是审议人大交付的被认为同宪法相抵触的行政法规、地方性法规，以及决议决定、命令、指示等规范性文件，并提出审议报告；五是审议人民代表大会主席团或人大常委会交付的质询案，听取受质询机关对质询案的答复，必要时向人民代表大会主席团或人大常委会提出报告；六是对属于人大或人大常委会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议。

另外，由于地方人大各专门委员会有各自特定的工作职责和工作范围，其具体监督职责各有侧重、各有特点。

三、地方人大专门委员会履行职责的具体路径

人大专门委员会的性质和法律地位，决定了它应当而且能够在协助人大及其常委会行使职权中发挥重要作用。从人大工作的实践来看，地方人大专门委员会主要通过以下路径履行其职责。

（一）开展立法调研、审议法规草案等相关立法工作

立法权是具有立法权的地方人大及其常委会的一项重要职权，而协助人大及其常委会开展立法工作是地方人大专门委员会的一项重要工作。具体来讲包括：1.提出立法议案。专门委员会结合党委工作部署和人民群众关心关注的民生问题，发挥专业性、专门性、相对独立性等优势，在充分调查论证的基础上，研究、拟订并向人大及其常委会提出属于本级人大及其常委会职权范围内同本委员会有关的立法议案。2.把好立法项目的立项关和法规草案的审议关。（1）提前介入。一方面，加强法规立项的调查研究，为常委会编制立法规划和年度立法计划提出合理建议；另一方面，加强与法规起草部门的联系和沟通，协助法规起草部门做好法规草案起草工作，使起草的法规草案能真正从实际出发，解决本地区改革开放和经济社会发展中的一些突出问题。（2）严格审议。专门委员会对有关法规草案的审议意见，会对法规草案修改稿产生直接影响。因此，专门委员会要把好法规草案审议的第一道关和统一审议关，特别要对法规草案中的重点难点问题和主要分歧意见进行认真审议，提出意见，为常委会的审议工作夯实基础。3.对常委会或主任会议交付的被认为是与上位法相抵触或不适当的行政法规、地方性法规以及决议决定、命令、指示等规范性文件进行审议，按照程序提出审议报告。

（二）协助人大常委会做好听取和审议“一府一委两院”专项工作报告等相关工作

人大常委会听取和审议“一府一委两院”专项工作报告，是人大常委会行使监督权的重要方式和途径。但实践中，地方人大常委会会议的会期一般较短，议题多，任务重，只有在会前将前期准备和后期跟踪落实工作计划做扎实，才能提升人大常委会监督工作成效。因此，专门委员会应结合本委员会的职责，具体做好：1.协助人大常委会确定常委会会议审议议题。科学选定常委会会议审议的议题，是发挥人大常委会监督作用的关键节点，各专门委员会应当根据党委和政府工作重点及社会关注的热点问题，对需要列入常委会会议审议的议题提出建议。2.协助人大常委会提高审议质量。各专门委员会在常委会监督工作计划确定后，应当提前谋划，有序开展工作。首先，要与报告单位进行沟通，就报告内容交换意见，督促其认真准备报告；其次，组织专门委员会全体成员学习与报告有关的法律法规和政策，掌握法律法规的原则与要求；再次，加强初审工作，专门委员会通过调研或召开座谈会等形式掌握第一手资料，在此基础上对“一府一委两院”专项工作报告提出有分析、有建议的初审意见或审查报告。3.跟踪督办常委会审议意见的落实。常委会组成人员提出的审议意见，是常委会集体行使职权的成果，专门委员会要加强督促检查，推动审议意见的贯彻落实。

（三）组织好人大常委会视察、执法检查

执法检查是保证法律法规正确有效实施的有效途径，是人大常委会履行监督职责的重要方式。有关专门委员会要按照人大常委会年度视察、执法检查计划具体组织实施。首先，有关专门委员会进行调查研究，拟定视察、执法检查具体方案，提请主任会议研究确定后组织实施；其次，视察和执法检查结束后，有关专门委员会要及时提交视察和执法检查报告，由主任会议决定提请人大常委会会议审议；再次，人大常委会会议听取审议视察、执法检查报告后，有关专门委员会负责综合整理常委会组成人员的审议意见，并以常委会办公室(厅)的名义将视察、执法检查报告函交有关机关研究办理。有关专门委员会加强跟踪督察，及时了解研究处理情况，并督促其在规定期限内向常委会报告办理结果。另外，专门委员会还可根据常委会的委托或自己决定对有关工作及法律法规实施情况开展调查研究和检查监督。

（四）协助人大及其常委会对经济工作和财政预算等进行审查监督

财经委员会等专门委员会要根据本级人大及其常委会的统一部署安排，先行听取和审议政府及其有关部门的工作汇报，对国民经济和社会发展计划及计划执行情况的报告、政府预算以及预算执行情况的报告进行审查，并提出初步审查意见。督促政府有关部门严格按法律法规对经济活动规范行事，促使政府制定的经济工作方针、政策和措施更加科学，更能实现人民群众的根本利益。特别要加强对政府财政预算的审查监督工作，促进政府依法理财，管理好、使用好纳税人的“钱袋子”。

（五）协助本级人大常委会做好专题询问、特定问题调查等工作

专题询问是对询问这一法定监督形式的创新与发展，监督力度强。有关专门委员会应根据常委会确定的专题询问的议题，按照主任会议的要求，拟定工作计划和工作步骤，通过调研、座谈、向社会征询意见等方式，拟定询问的题目，与被询问的部门加强沟通协调，保证专题询问顺利开展，及时将情况报告主任会议，并抓好意见的落实。对主任会议交付的有关组织特定问题调查委员会的议案，有关专门委员会应进行审议提出报告，由主任会议决定提请常委会会议审议。

（六）做好代表议案审议和代表建议、批评、意见督办工作

人大代表提出议案、建议、批评和意见是履行代表职务、代表人民群众行使国家权力的重要形式。专门委员会应发挥各自的专业优势和特点，做好代表议案审议和建议、批评、意见督办工作。各专门委员会在审议人民代表大会主席团交付的代表议案时，应加强与有关机关和提议案代表的沟通，听取并采纳合理意见，在此基础上提出审议结果报告，经专门委员会全体会议通过后，提请常委会审议；对人大常委会办事机构交由专门委员会研究处理的代表建议、批评、意见，有关专门委员会应与提出相关建议的代表进行联系和沟通，听取其意见，并在认真研究处理的基础上答复代表。

（七）开展调查研究工作

广泛深入地开展调查研究是专门委员会向人大及其常委会提出积极建议、供其正确决策的前提。专门委员会应结合自身工作，对属于本级人大及其常委会职责范围内同本委员会有关的工作事项，有计划、有组织，深入系统地了解情况、取得资料、查实真相，认真分析研究问题，提出有情况、有分析、有建议的高质量的调查研究报告，从而为常委会履行职能打下坚实基础。

此外，地方人大专门委员会对上级人大常委会组织或委托开展的执法检查和调研，要认真做好协调配合与组织实施工作。