征地补偿款的计算与分配法律问题研究

张富娜

摘 要：随着社会主义现代化的有序展开，土地征收问题日益凸显，有关征地补偿款的计算和分配问题也随之而来。但是，现阶段我国在征地补偿款的计算和分配标准方面的立法还存在很多不足之处，难以切实保障被征地农民的权益。本文旨在对现行征地补偿费的计算与分配标准进行剖析，并给出相应建议。

关键词：征地补偿标准;征地补偿款的分配;问题;对策建议

一、征地补偿款的计算与分配现状

（一）征地补偿款的计算

《土地管理法》规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。但值得注意的是，该条文自1998年制定以来，从未更改，其适应性已大幅下降。而关于被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，《土地管理法》则将其交由各省、自治区、直辖市自行规定。

（二）征地补偿款的分配

《土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。安置补助费则视情况支付给安置单位或安置人员。

这三项费用中，只有地上附着物及青苗的补偿费是明确能够发到农民手上的，安置补助费一般不直接发放给农民，而土地补偿费在农民及农村集体经济组織中的分配问题则没有规定。实践中，各地做法不一，一般来说，土地补偿费中大约70%～80%归农户所有，剩余归农村集体所有。以山西省为例，《山西省征收征用农民集体所有土地征地补偿费分配使用实施办法》第十三条规定，已确权确地到户的土地被部分征收或征用的，其土地补偿费以不低于80%的比例支付给被征地农户;其余20%留给村集体经济组织。

二、征地补偿款的计算与分配中存在的问题

（一）现行征地补偿标准滞后，且标准较低

我国的征地补偿标准一直沿用1998年《土地管理法》中的规定，无法与时代发展脚步相契合，更无法达到国务院在《关于深化改革严格土地管理的决定》中所说的“使被征地农民生活水平不因征地而降低”的标准。

此外，第七次农村土地权利调查显示，农民对于最近一次征地不满意的比例高达47.2%，其中，补偿的标准过低、补偿不足以维持农民长期的生活以及失地农民无法找到合适的就业机会和收入来源占据了不满意原因的79.90%。[1]

事实上，土地承担了农民的社会保障功能[2]。对广大农民群体而言，农用地是其生活来源，一旦农用地被征，其后续生活也就失去了最基本的保障。而当今我国的征地补偿制度尚未考虑到农用地对农民而言的生活保障价值以及其今后加以利用可得的预期利益。同时，长期单一的农业劳动使得农民在再就业时面临困难，相关职业培训费用目前也是立法的空白区域。

（二）地方文件未得到贯彻执行，且缺乏有效监督

以安徽省为例，安徽省人民政府于2009年颁布的《关于公布安徽省征地补偿标准的通知》中明确规定，各市、县征地补偿标准，由省人民政府统一制订，并根据国家规定和各地经济发展状况，每两年调整一次。但实际上，安徽省征地补偿标准最近一次调整时间为2015年，两年期满，尚无新标准制定成型。文件得不到贯彻施行，农民的切身利益无法得到充分保障。此类条款在实施中也缺乏相应的监督机制，人民群众无法充分发挥监督职能。

（三）有关征地补偿标准的争议缺乏有效解决机制

根据《土地管理法实施条例》第二十五条的规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。也就是说，一旦被征地农民对补偿标准存在争议，那么其至少应至县级人民政府处理该争议。而对于广大农民群体来说，向县级人民政府寻求救济不够便捷，也正因为此，实践中很多农民即使对补偿标准有异议，权衡对比之下，也选择了放弃。

（四）征地补偿款的分配存在诸多问题

农村土地征用补偿费用的分配，属于村基层组织的自治事项，由村民大会或村民代表大会进行表决。此规定看似民主，实则问题颇多。

首先，正因为法律没有明确对土地补偿费的分配做出规定，所以实践中各村标准不一，容易导致利益分配不均。[3]其次，农民法律意识普遍淡薄，其对具体分配方案往往缺乏中肯、公正的判断，从而导致即使是由村民大会或村民代表大会表决形成的决定，也会对部分农民的利益造成侵害。

另外，实践中，在我国不少农村地区，村干部直接控制村民大会或村民代表大会的现象仍然存在，村干部以权谋私的情况也时有发生，这就导致村民大会或村民代表大会无法真正代表广大农民的意志。本应发放到农民手中的资金很可能成为村集体的门面建设用款，甚至被装进个别村干部自己的腰包。

三、对策建议

（一）完善征地补偿标准立法，加大征地补偿力度

尽快修改现行《土地管理法》中的征地补偿标准。征地补偿标准不应仅仅停留在“低级”的“不完全的”补偿，仅着眼于农地的直接使用价值，而忽略了从可持续发展等角度去考虑其他的间接使用价值[4]。因此，建议在现有的土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费的基础上，增加对农民的社会保障费用、就业培训费用等项目，并适当提高补偿金额，为被征地农民提供充足的生活保障。

（二）建立有效监督机制，切实贯彻执行相关文件

政府文件得不到贯彻执行一部分是因为部分行政官员怠于行使职责，更主要的原因在于我国尚未建立起较为完善的群众监督机制。即使信息公开常态化，政府文件纷繁复杂，监督起来也非易事。在政府文件发布频率高，发布量的形势下，群众能对相关内容有所了解已非易事，更不用提监督其施行过程了。正因为此，很多文件得不到贯彻执行，成了“烂尾工程”。因此，建议国家尽快出台有关群众监督的较为细化的规定，并提供相应保障机制，将人民群众的监督职能落到实处。

（三）征地补偿标准争议解决机制合理化、便民化

设置更为便民的争议解决机制，如将征地补偿标准争议的受理权限下放至各乡镇，由乡镇进行初步处理后再将结果交由县级人民政府审核并最终落实，如此一来，既防止了下级人民政府在处理相关争议方面经验不足、能力不够的风险，也为农民提供了便利。或由各县级人民政府在乡镇甚至某些较大行政村设立争议解决点，处理相关争议。同时，完善司法救济，为农民提供征地补偿诉讼绿色通道，以便最大限度维护农民权益。

（四）坚持经济建设，加大普法力度

我国农村及偏远地区的普法势态不容乐观。一方面，受制于经济发展水平，农村地区的经济基础较为薄弱，对于绝大多数农民而言，生存大于一切。另一方面，农村的开放程度较低，一些传统思想根深蒂固，难以打破，很大程度上，乡规民约的约束作用大于法律。为了改善这种现象，首先应坚持对农村及偏远地区的开发建设，加大扶持力度。其次，在发展经济的基础上，加强普法宣传。只有有充足的法律知识作基础，广大农民群体才能进一步提高维权意识，从而实现对利益的维护。

（五）加强廉政建设

受风俗习惯、乡规民约的影响，村干部往往在相关会议中享有较大话语权，一定程度上甚至可以操控整个村民大会或村民代表大会，此种情形下形成的决定绝不可能代表广大农民群体。而由于村民文化水平不高，农村法律普及率较低，相关救济措施的缺乏，此种现象往往游走于法律的“灰色地带”，缺乏管控。实践中，甚至出现了村干部私吞征地补偿款的案例。因此，为了杜绝此类现象的发生，廉政建设还需继续稳步推进，不断提升官员素质，以保障农民的合法权益。

参考文献：

[1]寇浩宁，李平菊.地权制度与征地补偿费的分配逻辑[J].云南行政学院学报，2017 年第 5 期.

[2]叶剑平，郎昱，梁迪.农村土地确权、流转及征收补偿的相关问题——基于对十七省农村的调研[J]，中国土地，2017年第1期.

[3]刘文霞，王敦青.农村征地补偿工作中存在的问题及对策[J].内蒙古科技与经济，2017年3月第5期总第375期.

[4]宋亚容，魏欣.完善农村征地补偿制度的法律思考[J].特区经济，2018（Vol：348）.