政治与行政二分法对我国行政体制改革的启示

杨施伟

摘 要：十八大以来强调现代化治理，建立现代化政府，为响应这种理念与现实需求我国行政体制一直坚持改革。改革开放40年以来，我国经济取得显著发展，行政体制在改革中也分别从政府职能，组织体系等各方面都取得了显著成就。古德诺提出的政治与行政二分法不是为了区分开行政与政治这两种政府承担的主要职能，而是强调这两种功能之间彼此独立又存在着某种协调发展的关系，这也是跟威尔逊的二分法所存在的本质区别：侧重于强调行政作为政治的一个新的方面或阶段的性质，为的是突出行政的地位以及行政学研究的重要性。推进行政体制改革与深化经济体制改革应该以政府职能转变为切入点，本文将结合政治与行政关系演变的历程来解释政治与行政之间的内在发展逻辑，以及政府在其中所扮演的角色，所承担的职责有哪些变化来进一步分析对我国行政体制改革产生的影响以及可借鉴的启示经验。

关键词：政治与行政二分法;行政体制改革;国家治理

一、引言

吉丁斯说过“社会组织的主要结果就是个人意识的进化，第二位的结果是社会意识的进化”[1] 。政治与行政的产生以及二分法虽说是由个人提出，但究其根本也是受到社会发展的影响。古德诺认为国家实际上是有机体并将这种思想传承并发展了起来。全世界各国虽然有着千差万别的不同行政体制、政治体制，但万变不离其宗，实际政治体制有着相似性。正如中国的白马非马所揭示的哲学原理，由于存在着这种相似性，有关行政和政治方面的研究才有其价值。“古德诺倡导政治与行政的二分法，但他的分权说并非传统分权理论的延长。他在自己的著作《政治与行政》一书中，较为详细地叙述了政治与行政分工协调的理论，并不是强调二者之间的分立。古德诺在斯坦因观点基础上做了一种设想，如果像斯坦因所说将国家看做有意志和活动的有机体，国家便会存在两种主要功能，即表达和执行的功能。古德诺把意志的表达这种功能称之为政治，把国家意志的执行称之为行政。古德诺主要提出了三个观点，第一政治与行政是两种不同的功能，但这种区分只是纯理论上的，不可能得以实践。因为在实践过程中，很多专家发现这两种功能彼此渗透所以不能截然分工并委以不同的机构，所以得出结论认为两种功能之间需相互协调。第二个观点，为取得政治与行政之间的协调，政治必须对行政拥有某种适度的控制。第三个观点，为取得行政效率以及民主，行政适度集权是必要的。这三种观点其实就是古德诺针对如何协调政治与行政之间关系给出的建议。改革开放以来，我国行政体制改革也在不断发展演进，大致分为三个阶段。发展至今，我国经济社会形势有了新的变化，经济发展进入新常态，行政体制改革的目标定位在适应国家治理体系与治理能力的现代化。[2]

二、政治与行政二分法的内涵

（一）政治的内涵

不同的国家对政治的内涵有不同的理解，也有广义狭义之区分。通俗意义来讲，政治是通过公民中的政党组织指导或影响政府政策的行为和职业。古德诺认为，政治的功能在于国家意志的表达，这种表达功能可能不止是由政府中某一机构部门行使，同时一个完整政府机构或部门为完成一项活动任务也不会只承担一种职能。因此，极端的分权原则不能被采纳，过度分权会导致权力无法集中，国家如一盘散沙，更不能作为任何具体政治组织的基础。

（二）行政的内涵

对行政的定义也是各有说法，其中较为通俗的解释是“行政人员的责任或职责，特别是政府的执行功能，包括政府的总体和局部的所有的权力和职责的行使，它既不是立法的，也不是司法的。”古德诺认为行政就是国家意志的执行，同样的他也认为这种功能不止单单委托给某一机构，任何一个机构也不太可能只行使一种功能。从狭义来讲，行政是指除了立法、司法以外全部職能的总称;广义上来讲，指作为决策职能的政治之外的执行职能，一般由行政机构或其组成人员来行使这种行政权力。

（三）政治与行政相互协调，共促发展

无论政治或行政的行使都不可能只存在于一个或一套机构之中，在各个政府机构不同的管理领地的交界地区存在着所谓的‘公地，由于其公共属性无法清楚界定所属区域，因此每个政府机构不得不忍受其他机构占用公地（政府交际过程中偶尔的越权是无法避免的）实际政治的需要要求国家意志的表达和执行之间协调一致。正如法国伟大的行政法著述家狄克洛克说的：：“只能想象有两种权力：一种制定法律，一种执行法律。因此，除了这两种权力之外，没有第三种权力存在的余地”。[3]

1.政治对行政的适度控制

要满足实际政治的需要就要保证国家意志的表达和执行之间取得一种相对协调统一的关系，为了在两者之间求得这种协调关系，就必须牺牲国家意志的表达机构或者执行机构的独立性。一山难容二虎，两者中必有一方处于相对领导控制地位。由于我国政体是民主集中制的人民代表大会制度，民治的政府自然要求执行机构服从表达机构，因为后者理所当然的比执行机构更能代表民意。例如在英国，人民通过议会来表达自己的看法，议会是人民控制国家意志表达的机构。他们着手创立了内阁，唯一议会中他们的代表对被拥有国家意志执行权的政府机构有一种控制权，于是产生了现在内阁对议会负责的体制。不过控制也不能过度，控制过度会影响行政效率，反而阻碍了行政的发展。

2.行政的适度集权

古德诺看来，协调不仅在于政治对行政的适度控制，而且取决于行政权力的适度集中。美国是联邦制国家，起初是由各地方自治州共同组成的，或多或少是建立在联邦的观念之上的。无论是地方自治机构还是国家，每一方都存在寻求有利于自己利益的情况，不顾对方利益，所以说发生这种争执是由谁来裁定，因此两者之间必有一方拥有决定权。如果前者拥有决定权，国家对所有争执的裁决就可能朝着自己有利的方向判决，使政府成为一个非常集权的政府。另一方面，如果是地方自治共同体拥有决定权，只行使对地方有利的结果严重的话会导致国家解体。像美国这样分权理论运用的比较彻底的国家，是可以防止行政权力过度集中侵害公民权利。但反之行政权力因过度分权不集中，中央与地方的分权会严重影响彼此的利益协调，破坏行政力量的统一性，致使政治与行政的功能大大减弱。

三、我国行政体制改革的演进

从古至今，我国行政体制改革一直在路上，最早可从封建时期谈起，例秦朝的三公九卿，唐朝的三省六部，北宋的二府三司等中央行政制度。再到现如今行政体制改革有着悠久的发展历史，就从改革开放以来看，改革主要围绕政府职能这条主线展开。一开始只是针对行政体制某一方面进行整改，未认识到政治与行政二者内在关系。古德诺认为表达和执行国家意志彼此独立又相互协调，不得不说这种观点对我国的行政体制改革产生了很大的影响。

（一）民国时期

国民政府时期，随着南京国民政府的权力扩张，逐步取得对全国的统治权，地方行政制度才建立起来。国民政府实行元首制，行政高度集权，党政不分，政治与行政混为一谈。而当时的北洋政府实行责任内阁和辅政内阁，从总统内阁制—责任内阁制—总统制，经历了三次变更。北洋政府内阁由于当时局势动荡，更迭频繁，缺乏稳定机制，影响内阁制的建立。总体上说当时政治和行政并没有完全区分来看，是同一概念。

（二）改革开放以来

改革开放以来，为了适应社会经济的发展，我国行政体制经历了一系列改革。从管理到治理职能的转换，从管理型政府到服务型政府身份的转变。从行政体制改革的目标来看，大致可以划分为三个阶段。第一阶段是从1978年至1992年，改革的侧重点是围绕合理配置机构及其职能而展开的，改变直接管理方式，对企业间接管理，实行政企分开。第二阶段是从1993年至2012年，侧重于转变政府职能，建立适应社会主义市场经济发展的行政体制，这一阶段改革的主要任务是促进社会经济的发展。在加入WTO后，我国面临的国际环境发生很大变化。于是在2005年进行了第五次改革，这次改重在调整结构而不是人员，并推进了电子政务的发展。第三阶段是从2012年至今，我国经济发展已进入新阶段，呈现出良好的发展态势，因此行政体制改革也要进入新的节点。这个阶段改革目标是使行政体制适应现代化的国家治理体系。改革不再是简单的精简机构或人员，而是强调优化，把行政体制改革的所有要素整合统筹起来，使其达到最优化配置的状态去处理社会突出的治理问题。围绕政府职能角度来看，我国行政体制改革从全能型政府向有限型政府转变，从古代的三公九卿封建体制把权力下放到现在的简政放权都揭示了这一点。有限政府把目光从政府职能的转变上转移到社会管理和提供均等化公共服务。

四、政治与行政二分法对我国行政改革的启示

世界上所有的国家行政体制都有其相似之处，有关学者认为不外乎分为两种类型，只是每个国家所表现的程度有所不同。第一种，国家机关或相关行政人员（高级官员）拥有很大的执行权，事实上成了表达国家意志的机关，政治对行政控制过度，导致行政机关形同虚设，行政效率低下，也就是集权式行政体制。哪怕政策制定的再完善，基层人员行政执行不到位或出错于事无补。所以政治对行政要加以适度控制，根据每个国家不同特性加以动态化调整适应现代发展。第二种则是国家行政人员没有配以与职位一致的权力，只是决定应该做什么以及怎样去做的国家机关的工具，也就是分权式行政体制。古德诺的政治与行政二分法有很多值得我们借鉴的地方，行政与政治并不是相互独立的个体，互相制约平衡才是正解。单独深化行政体制改革往往会陷入怪圈，恶性循环。如何寻找政治民主与行政高效之间的最佳平衡点，古德诺二分理论对于推进我国国家治理具有重要的指导意义。

（一）加强政治文明建设，推行行政体制改革

行政体制改革是在具体的国家中实施的，每个国家都有其独特的政治环境，政治环境可能受很多因素的影响，如历史文化地理位置等。因此，首先要加强政治建设，从顶层开始做好设计，政治体制改革的有效推进是实现改革深化发展的政治保障。正如有学者所说，“我们的行政改革与其说是为了适应市场经济和社会日新月异的发展情态，不如说是为了应付来自经济和社会领域的改革呼声而采取的象征性政治行动。”[4]单独深化行政体制改革而不进行相对应的政治改革，权力配置不更新往往会陷入怪圈，一直在精简机构和增设机构中进行两难的选择。一方面社会的发展使行政事务更繁琐复杂，对行政机关以及行政人员提出了更高的要求，这就对行政机构有更大的需求。另一方面，机构膨胀越来越严重，行政效率低下，很多行政人员人浮于事精简的任务又刻不容缓。十九大以来，以习近平同志为核心的党中央继续积极推进中国特色社会主义政治建设，形成了当代中国政治建设的基本方略。

（二）着力保障和改善民生，推进行政体制改革

我国是人民当家作主的民主社会，无论是全面建设小康社会、脱贫攻坚，还是进行改革开放和社会主义现代化建设，都是想通过发展社会生产力促进经济发展，提高人民的物质和文化生活水平，满足社会发展的需求。只有当整个社会稳定和谐，人民衣食无忧，这样的环境氛围是推进行政体制改革的生长素。行政体制改革不到位或者不适用现如今的社会，再或者民众不理解可能会遭到部分民众的质疑甚至是谴责，成为改革的阻力。十九大上习总书记指出虽然我国在过去的五年在很多方面取得长足的发展，但在民生领域还存在很多不足。保障和改善民生是一项系统工程，民生涉及方方面面，既需要统筹兼顾，采取综合措施改善民生问题，切忌顾此失彼。但又得有所区分，不能一把抓，要抓住重点，切实解决群众最关心、最现实、最直接的利益问题。加快完善覆盖城乡居民的社会保障体系，努力在养老保险、医疗工伤保险、失业保险、城乡低保等方面取得新进展。切实解决好这些问题，着力保障和改善民生是推进行政体制改革的动力。

（三）理清政府职能，推进行政体制改革

政府职能是贯穿行政体制改革的一条线索，改革开放以来历次改革中政府的职能定位也在不断调整。孙涛等学者就改革开放以来的机构改革文本进行了系统的梳理分析，围绕机构改革指出行政体制改革由转变政府职能为重点向以绩效为导向的服务型政府转变的趋势。[5]管理型政府也提供公共服务，两者的区别在于后者是利用最少的成本尽可能提供高质量的服务，使公共服务覆盖率更广，实现均等化。理清政府的职能，不断提高政府效能，推进行政体制改革。

（四）运用法律协调，推进行政体制改革

无论政治机器还是行政体制都有其失灵的时候，为了保证国家意志的执行，保证政府的民治性和行政的高效性，这就需要有第三方的介入。运用法律来协调政治与行政之间的关系，制定相关規章制度对政治权力和行政权力加以限制，防止一方独大出现不平衡的现象。依法行政，建设法治型政府是当代中国推进行政体制改革的重要内容。法律有助于确保行政管理体制改革的合理性和科学性，协调政治权力与行政权力之间关系，合理配置权责。此外，在行政体制改革中，相关负责部门监督其改革过程是否合理可行，确保改革质量，使改革过程中做到物尽其用，人尽其责。

参考文献：

[1]吉丁斯：《社会学原理》，第132页.

[2]包雅钧.我国行政体制改革40年回顾与展望[J].治理现代化研究，2018（06）：20-24.

[3]狄克洛克：《行政法》1881年第六版，第1卷，第29页。

[4]陆露明.公共行政学中的政治行政关系的演变过程[J].改革与开放，2017（01）：90-91.

[5]孙涛，张怡梦.从转变政府职能到绩效导向的服务型政府——基于改革开放以来机构改革文本的分析[J].南开学报（哲学社会科学版），2018（06）：1-10.