浅论市场监管部门成立后所属行政许可进一步改革的走向

文赫成刚 钟海龙

十三届全国人大一次会议通过了新一轮的国务院机构改革方案。其中，组建国家市场监督管理总局的目的在于通过改革市场监管体系，实行统一的市场监管，以推动实施质量强国战略，营造诚实守信、公平竞争的市场环境。为实现以上宏伟目标，市场监管部门成立后，原属工商、质监、食药监等部门的行政许可事项如何进行进一步改革，则成为不容回避的课题。

摸清底数

摸清底数体现在两个方面：一是摸清原来工商、质监、食药、价格和反垄断等部门现行的行政许可项目的数量。二是根据原国家法制办主任杨景宇先生在2002年8月23日向第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议提交的《关于<中华人民共和国行政许可法（草案）>的说明》中对行政许可的权威分类，将上述所有各部门的许可项目按照普通许可、特许、认可、核准和登记进行严格分类，以划定各项许可的经纬坐标。

合并缩项

合并缩项也体现在两个方面：一是原同一部门因为上一轮机构改革而遗留的许可项目能够合并到上一项目的应当合并到上一大类的项目当中。例如：现质监部门行使的直接接触食品的材料等食品相关产品的行政许可，由于种种原因处于单独设定状态，理应合并到部分重要工业产品生产许可当中。二是不同部门性质相近的两项乃至多项许可项目合并为一项。例如：食药监部门的药品广告审批、保健食品广告审批和医疗器械广告审批应当合并到工商部门现有的广告发布登记的大项目中。

消减项目

消减项目要做到真消真减。在完成上述工作的基础上，一是对那些一级项目下又有二级甚至三级项目的，要真正依照“直接关系国家安全、经济安全、公共利益以及人身健康、生命财产安全的事项，有限自然资源的开发利用、有限公共资源的配置的事项，通过事后补救难以消除影响或者造成难以挽回的重大损害的其他事项以及中国政府缔结或者参加的国际条约要求设立行政许可的事项”的标准逐项过关，凡不符合上述标准的逐项消减。二是坚决杜绝变相保留。以工业产品生产许可为例，按照2017年的调整目录，对当时68类工业产品生产许可产品当中的电热毯、助力车和摩托车乘员头盔转为实施强制性产品认证管理。如果从设定行政许可的角度看，上述三类产品都直接关系到人身健康和生命财产安全且量大面广。较于工业产品生产许可，强制认证机构无论盈利与否都要向认证申请方收费，而前者均有同级财政予以保证。强制认证的工作机制是3年一个周期，每年都要向被认证方审核和收费，而工业产品生产许可在下一个周期到来以前，除日常监管外，不再进行审查。按照“谁发证、谁监管”的原则，原质监部门对所发放许可证的企业直接进行监管责无旁贷，而转为强制认证后无疑拉长了监管链条。作为工业产品生产许可改革的尝试未尝不可，但不能成为今后此类许可改革的一条思路。

照后减证

综合组建市场监管部门的各部门的行政许可不难发现，被许可方绝大多数是广大的市场主体。照后减证一是指组建后的市场监管部门由于监管手段的立体化，原来保留在各部门的许可项目，尤其是如特种设备使用登记等备案和登记类的许可项目，由于非工商部门没有把关市场主体的市场入口的职能，其针对特殊市场行为而设定的登记或者备案的许可项目的根本目的在于及时掌握市场主体的行为信息以便监管。随着部门合并和职能整合，今后可以化解在市场主体的取照环节，在领取营业执照过程中完全可以一并办理。二是科学设定各类行政许可的周期并最大限度的保持周期的一致性，以便在领取营业执照后申领各类许可的同步性。

简化流程

登记、核准、认可、普通许可和特许，从强度上讲无论是数量或者审查程度上是依次递进的。简化流程：一是对于经过梳理保留下来的许可项目，在保证许可质量的前提下，本着向下一个类型的许可靠拢的原则，进一步简化许可流程，能登记的不搞审核，能审核的不搞认可，能普通许可的不搞特许，能取消现场审查和产品检验的应予以取消。二是对于在一个以上许可周期内没有发生违反相应许可管理情形的，结合日常监管把握的情况，简化复审程序，适用不同于新申请许可的流程。

下沉层级

下沉层级：一是按照营业执照的发放层级原则上界定各类市场监管许可事项的申领层级，做到二者同步以减少市场主体的资质申领的各项成本。二是区分各类许可的技术含量，凡不需要现场审查和产品检验的，大力度地向市县两级授权倾斜。三是正确对待集中办理问题。集中办理无论从空间和时间上为许可申请人提供了便利。但是，随着信息技术的不断完善，网上申请、网上审查和电子证照的普及，似乎又为“谁发证、谁监管”的含义提供了新的诠释。

“互联网+审批”

加快部署建设“互联网+审批”系统：一是深度开发各类便民应用平台，推动更多审批服务事项通过互联网移动端办理，推进审批服务扁平化、便捷化、智能化，让数据多跑路、群众少跑腿，切实增强企业和群众的改革获得感。二是要围绕直接面向企业和群众、依申请办理的行政审批和公共服务事项，对适宜的事项开展智能审批，实现即报即批、即批即得。建立数据库，运用大数据精准分析和评估审批服务办件情况，有针对性地改进办理流程，让办事更快捷、服务更优质；以审批智能化、服务自助化、办事移动化为重点，把网上平台、移动客户端、服务热线等结合起来，实现线上线下功能互补、融合发展。三是定期监督检查审批事项办理情况，适时开展督查督办，探索建立申请人满意度评价机制，运用电子监察、现场和在线评价、第三方评估等多种方式开展满意度调查。

加强监管

加强监管主要体现在三个方面：一是要重新定位或者考量现行市场监管部门的各类行政许可的职能和作用。现行的工业产品生产许可和食品经营（含生产和销售）许可均发轫于我国的计划经济向市场经济转化、市场规则不完善、市场法制不健全、监管手段不完备的时代。随着法治的完善、监管手段尤其是信息化手段的完备和市场主体规则意识的提高，以及国内市场与国际市场接轨的需要，加强对市场主体的技术引领、标准化规范，科学设定包括市场主体在经营活动中的负面清单，彻底扭转“重发证轻监管”的管理思维模式，需要整合后市场监管部门下大气力解决。二是随着监管力量的加强，力争在最短时间内做到原来各部门执法队伍的有机融合，加大对监管人员的业务培训和知识更新，打造复合型的执法监管队伍，整合现有各部门的监管信息平台实现监管信息共享，依托“双随机”的监管手段加强事中尤其是事后监管，才能打造出市场监管的一片新天地。