基于可视化分析的我国教育治理研究演进分析及未来展望

2019-04-01刘超洋李鑫李孔珍

高教探索 2019年2期

刘超洋李鑫李孔珍

摘要：“治理”和“治理现代化”成为公共政策话语后，“教育治理”随之成为教育学者们关注的热点。本研究运用可视化分析方法进行研究，发现国内关于教育治理的研究大致可分为教育治理范式的探讨和教育治理现代化的研究两个阶段。目前关于教育治理研究的主要成就是形成了一定的研究基础、产生了发文的核心机构群、形成了相对集中的研究范围。未来在教育治理研究上应形成广泛参与的研究共同体，深化教育治理的体系研究，重视方法论研究和研究方法的多样化，并加强国外经验的本土化研究。

关键词：可视化分析;教育治理;教育治理范式;治理理论;治理现代化

“治理（governance）”一词在1989年由世界银行提出后在国际上得到广泛关注。美國治理理论的主要创始人之一詹姆斯·N·罗西瑙（J .N.Rosenau）指出，“治理指的是一种由共同的目标支持的活动”;[1]法国政治学教授让-彼埃尔·戈丹（Jean-Pierre Gaudin）指出，治理的权力运作是上下互动的过程;[2]英国政治学者格里·斯托克（Gerry Stoker）研究认为治理包含五种观点：一，一系列来自政府但又不限于政府的公共机构和行为者;二，在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在界限和责任的模糊性;三，在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖;四，参与者最终将形成一个自主的网络;五，办好事情不限于政府的发号施令或运用权威。[3]全球治理委员会认为，治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和，既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人们同意或符合其利益的各种非正式的制度安排。[4]随着时间的推移，上述关于“治理”的认识已经达成了广泛的共识。

2013年十八届三中全会提出要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，受公共政策话语的影响，在教育领域，教育治理研究也越来越受到关注。有研究认为，教育治理作为治理的下位概念，是国家机关、社会组织、利益群体和公民个体，通过一定的制度安排进行合作互动，共同管理教育公共事务的过程。[5]那么国内关于教育治理的研究关注了教育治理的哪些问题？取得了怎样的成效？未来研究的可能重点是什么？本研究采取可视化分析法对教育治理研究进行了文献梳理，并以此为基础提出对教育治理的未来研究设想。

本研究利用Citespace软件对教育治理研究文献进行计量分析，通过利用分时动态的可视化图谱展示该领域的宏观结构及其发展脉络。具体而言，选取中国知网中的中文核心期刊数据库和CSSCI期刊数据库，以“教育治理”为篇名进行检索（检索到的最早的文献发表于2004年，检索截止日期为2018年4月30日），将检索到的文献导入至Citespace软件中进行数据转换，探讨基于关键词时区视图的研究演进以及高频被引文献的政策文本和理论基础。

一、基于关键词时区视图的我国教育治理研究演进分析

在Citespace中，经过时区视图（Time-zone）的处理可以揭示关键词随时间演进的分布状态，横坐标表示年份，图中节点表示不同年份的高频关键词;同时经过对相关文献的梳理，发现该领域的研究文献自2004年开始随着时间的推移主要集中分布于教育治理范式和教育治理的现代化两个区域，因此这里按时间和区域将其分为两个阶段。具体如下：

（一）对教育治理范式的探讨（2004—2012年）

2004-2012年国内关于教育治理的研究主要集中在对教育治理范式的探讨方面。教育治理范式指在教育治理研究和实践中能够被人们所广泛接受的、具有典型意义的理论架构或模式。[6]高频关键词主要有：治理、治理理论、治理范式、高等教育治理、治理结构、美国、英国等。

本阶段国内关于教育治理范式的研究具体表现在三个方面。首先，公共性成为教育治理的主要价值诉求。有研究认为，就高等教育治理而言，其公共性主要体现在：教育机会均等、科研与社会服务、公共财政、学校的职责、教师应承担的责任和教育的中立性六个方面。[7]其次，对多元主体参与教育治理模式的研究。主要体现在政府职能的转变和多元主体参与治理模式的形成。有研究发现，政府和市场管理的“双重失效”导致教育管理走向更高层次的教育治理，在此过程中政府必须从大包大揽的单向度管理向政府、社会与公众等多元主体的共同治理转变。[8]最后，对教育治理机制的研究。有研究认为，教育治理需要尊重教育主体的多元化、以契约联结政府和学校、建立协商式的教育决策机制、以系统导航来建构教育宏观管理机制等。[9]

本阶段在国际比较方面主要研究了英美两国教育治理的经验。在教育治理的价值诉求上，美国当代著名的公共行政学家乔治·弗雷德里克森（George Frederickson）认为，基于公共性之上的公共行政要关注公共利益的实现，更要关注少数族群和弱势群体的利益，公共行政要关注和致力于实现社会的公平和正义。[10]在新公共治理的范式下，英国高等教育治理范式实现了由基金委员会（University Funding Council）取代大学拨款委员会（University Grants Committee）的治理模式的转变，[11]美国则采取分权和共同治理相结合的教育治理模式，主要有以集权为特征的规制型、以分权为特征的市场型、以协调为特征的复合型和无缝隙治理模式。

（二）教育治理现代化研究阶段（2013年至今）

2013年至今，国内关于教育治理的研究主要集中在对教育治理现代化的研究方面。高频关键词主要有：英国高等教育治理、现代化、治理能力现代化、教育治理现代化、多元共治、治理共同体、大数据思维、区域教育治理、协同治理、多中心治理结构、全球视野、欧洲、欧盟、德国、美国、韩国、新加坡、柬埔寨等。

2013年十八届三中全会提出要“推进国家治理体系和治理能力现代化”。之后，关于教育治理的研究文献呈现急剧增长的趋势。在教育领域，2015年5月发布的《教育部关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》（教政法〔2015〕5号）指出，“必须深入推进管办评分离，厘清政府、学校、社会之间的权责关系。”在健全决策机制上，提出“健全依法、科学、民主决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定作为重大教育决策法定程序。”在建设现代学校制度上要进一步“推进政校分开，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度”。2015年教育部开展教育管办评分离改革试点工作以来，以管办评分离为基础的教育治理改革在全国各地均有推进。2017年9月颁布的《中共中央关于深化教育体制机制改革的决定》明确提出“要深化简政放权、放管结合、优化服务改革，构建政府、学校、社会之间的新型关系”，要努力实现政府依法宏观管理、学校依法自主办学、社会有序参与、各方合力推进的治理格局。这些政策对教育治理进行了更为具体的阐释，也促进了教育治理研究热潮的到来。这一阶段的研究主要表现出四大特点。

第一，教育治理研究文献数量激增。中国知网中文核心期刊数据库和CSSCI期刊数据库收录该领域的最早研究文献出现于2004年，将教育治理研究期刊文献数量按年份统计（2018年的数据仅统计至四月底，因此将其数据单独标注）可以发现，2004年至2012年该领域的研究文献相对较少，2013年十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”之后，“治理”及“治理现代化”一时成为公共政策话语，进而引发教育界对“教育治理”及“教育治理现代化”的研究热潮，2014年关于“教育治理”的研究文献约为2012年的12倍。虚线为该领域研究文献数量的趋势线，自2013年之后，该领域的研究文献呈现出激增的趋势。

第二，教育治理现代化成为这一阶段研究的重要重要主题。教育治理现代化中的“现代化”是赋予社会更多的自治空间与自治权力，进而实现以法治为保障、以共治为路径、最终实现善的治理（善治）。[12]在推进教育治理体系现代化的过程中应该遵循科学治理、民主治理、依法治理和过程治理的原则，以确保教育治理现代化朝着正确的方向开展，提高我国教育治理的现代化水平。[13]

第三，研究视角上呈现出多元化特征。例如，有学者从大数据的视角研究教育治理，认为目前教育治理大数据意识匮乏、共享机制不健全、大数据研究及应用能力薄弱。[14]为更好地适应大数据时代，教育治理应该打破原有制度惯性，构建现代教育治理体系的制度基础，转变政府职能与角色，推动政府角色由“管理”向“治理”轉型，激发市场与社会组织的内在活力，构建多中心、多主体的治理模式。[15]有学者基于共生理论对职业教育治理模式的创新进行了研究，认为应从多元共治与互惠共生，从多元治理结构、共生治理界面和合作共生效能三方面建构职业教育的治理模式。[16]有学者基于合作治理理论将参与教育治理的社会组织划分为四种模式：政府主导—工具型、社会组织主导—工具型、政府主导—表达型和社会组织主导—表达型，并从制度环境、激励约束机制和社会组织自身能力三方面建构教育治理中社会组织参与的有效模式。[17]

第四，突破了前一阶段主要借鉴英、美两个单一国家的局限，开始关注国家与国家层面之间的利益博弈过程，欧盟作为区域一体化的成功典范和亚洲国家的教育治理也纳入了研究者的视野。以职业教育治理为例，欧盟主要采取建立分层有序的多元共治格局、构设开放合作的政策协调机制、推行资金杠杆的教育行动计划和完善欧洲维度的政策工具体系四个方面的举措来推进职业教育治理的实践。[18]新加坡的教育治理特征是政府强势主导、社会积极配合、民众有效参与;[19]柬埔寨的教育治理经历了由碎片化向整体性发展的形式，以高等教育治理为例主要呈现出市场化的办学体制、国际化的治理制度、社会化的治理保障、现代化的大学制度和整体性的治理规划特征;[20]韩国通过强调平等民主、灵活高效的治理理念，多元联动、协商共治的治理结构，双向调控、均衡供需的治理方式明确了其政府在“影子教育”扩张中应该承担的角色。[21]

二、基于互引网络分析的我国教育治理研究的政策和理论基础分析

通过对被引文献的分析可以明确某一研究领域中被广泛引用的观点或理论，通过中国知网中文献互引网络分析功能对该领域的被引文献进行分析，标注出来的被引频次文献进行梳理后，可归纳为三类，具体如下：

（一）高频被引文献中的政策基础

2013年11月十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），“治理”及“治理现代化”成为正式的公共政策话语，2014年教育部长袁贵仁提出“推进教育治理体系和治理能力现代化”，正式将“教育治理”及“教育治理现代化”引入公众视野，学者在做该领域的研究时也将《决定》作为政策基础，该项政策被引频次高达3461次。

通过对教育治理政策文本的梳理发现，治理及教育治理的理念萌芽并非2013年才出现，如1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》及1986年《中华人民共和国义务教育法》中提到的教育实行“地方负责、分级管理”制度都体现了“教育治理”的理念。1997年发布的《社会力量办学条例》更是将社会力量办学视为社会主义教育事业的组成部分。2010年发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》中提到的“促进管办评分离”和“转变政府教育管理职能”也体现了教育治理的思想。2013年发布的《决定》可以视为是“治理”及“治理现代化”由理念萌芽转为政策文本的重要转折点，至此之后，“教育治理”及“教育治理现代化”成为学者广泛关注的热点。

（二）高频被引文献中的治理理论

高频被引的治理理论类文献以西方学者的著作为主，罗西瑙的《没有政府的治理》是20世纪90年代运用治理和善治理论分析政治问题特别是国际政治问题的开山力作，围绕“没有政府的治理”这一主题探讨了世界上不同地区所采取的不同治理模式、治理结构及其哲学基础、行为模式、制度安排和发展方向;让-皮埃尔·戈丹的《何谓治理》对治理形成的背景、实践的历史及广泛传播直至成为“政治学新的图腾”、对于旧式统治风格而言的一种前景光明的治理现代化进行了详细的论述;格里·斯托克的《作为理论治理：五个论点》和英国兰卡斯特大学教授鲍勃·杰索普（Bob Jessop）的《治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述》都收录于国内学者俞可平主编的《治理与善治》一书中，这些都是90年代之后该领域在国际上较有影响力的著作。除此之外，高等教育治理作为教育治理研究的一个重要组成部分也受到了广泛关注。美国加州大学洛杉矶分校社会学教授伯顿·R·克拉克（Burton R.Clark）在《高等教育系统》中提出了经典的“三角协调模型”，即大学在政府权力、市场和学术权威三者之间艰难地寻求平衡。[22]

（三）高频被引文献涉及的其他理论

随着全球范围内学科融合的趋势不断加强，高频被引文献中还涉及到社会学、组织学、信息学等不同学科的理论。例如英国学者杰西·洛佩兹（Jesse Lopez）和约翰·斯科特（John Scott）在《社会结构》中从结构主义理论出发将治理体系解释为一个存在于多维空间的构型，由彼此复杂链接的多样性场域构成，这个构型不是系统和子系統之间的单位嵌套，具有重叠、交叉、妨碍和加强彼此的效果。[23]美国社会学家英格尔斯（Alex Inkeles）的《人的现代化》指出社会的现代化是以人的现代化为基础的，越现代化的个人越渴望改变现状，越能乐于接受新的思想观念和经验，因而也就越少宿命色彩，越少畏惧权威和接受传统。[24]最早洞见大数据时代发展趋势的数据科学家之一的奥地利教授维克托·迈耶·舍恩伯格（Viktor Mayer-Schnberger）的《大数据时代》被引频次高达3072次，是大数据研究的先河之作，维托克也被誉为“大数据商业应用第一人”，书中详细论述了大数据时代的思维变革、商业变革和管理变革，为国内学者研究大数据时代下的教育治理提供了理论基础。

三、我国教育治理研究的成就及未来展望

如上所述，核心期刊和CSSCI期刊收录的关于教育治理研究领域的文献始于2004年，2013年之后该领域的研究文献呈现迅速增长的态势，该领域已经受到了学界的广泛关注，并且已经形成了一定的研究基础和研究范围。但是从发文总量来看此领域研究还处于初始阶段，需要积累大量高质量的研究成果，才能推动该领域研究朝向深入研究阶段迈进。

（一）教育治理研究的成就

近年来我国教育治理研究取得的成就主要表现在两个方面，一是已经产生了发文的核心机构群，二是形成了一定的研究范围。

1.产生了发文的核心机构群

美国科学计量学奠基人普莱斯（Derek John de Solla Price）在普莱斯定律中规定某一研究领域中的核心作者或核心机构的计算公式为M=0.749（Nmax）1/2，其中Nmax为某一研究领域中发表论文数量最多的作者或机构发表的论文数量，通过公式计算的M值是衡量核心作者和核心机构的重要指标，只要某一作者或机构发文量大于等于M值，则可以认为该作者或机构为该研究领域的核心作者或核心机构。另外，普莱斯定律还规定，核心作者或核心机构的发文总量要达到该研究领域发文总量的50%以上，这样才能形成某一研究领域的核心作者群或核心机构群。

教育治理研究领域发文最多的作者共发文12篇，带入公式计算得出M值为2.59，即发文量达到3篇及以上的为该领域的核心作者，进一步计算出核心作者的发文量占总发文量的百分比为21.20%，由此可知，该领域还未形成一定的核心作者群。同理，该领域发文量最多的机构为北京师范大学，共发文26篇，计算出M值为3.82，即发文量达到4篇及以上的为该领域的核心机构，进一步计算出核心机构的发文量占总发文量的百分比为54.71%。该领域已经形成了以北京师范大学为首、以重点师范院校为主的核心机构群，核心机构排名前十的单位统计如表1所示。

2.形成了相对集中的研究范围

根据多诺霍（Donohue J.C.）的高频词和低频词临界值计算公式n=12（-1+1+81），I1为频次为1的关键词的总量。[25]据Citespace统计，该研究领域词频为1的关键词一共有246个，带入公式计算得出n等于21.19，即该领域的高低频词的阈值为21，将词频大于等于21的关键词统计如表2所示。在对高频关键词进行梳理后发现，仅此八条关键词并不能反映该研究领域的全貌，中心度为衡量关键词的另一项重要指标，本研究通过Citespace软件分析对关键词按中心度排序后，将中心度排名前二十的关键词统计如表3所示。通过对多诺霍高低频词计算公式和中心度较高的关键词的梳理后可以发现，该领域的研究内容主要集中在除上述国外经验的借鉴、教育治理范式、教育治理的现代化研究之外，还集中在不同类型学校的教育治理、教育内外部治理等几个方面。

在不同类型学校的教育治理研究方面，主要包括高等教育治理、职业教育治理、社区教育治理、基础教育治理层面。其中，关于高等教育治理研究的文献最多，研究主要集中在国内外高校治理经验（高校治理模式、高校治理的有效方式等）和政府、社会、学校等不同教育主体在高校治理中的关系问题上;有关职业教育治理，国内学者着力探讨其主要特点、实践经验、体系建构，行业企业在高等职业教育治理中的重要地位及如何发挥其作用所采取的相应措施等;有关社区教育治理，则主要是从政府职能转变、培育社会组织、构建支持服务系统、探索运用市场机制、推进治理体系法制化、健全城乡一体化机制等维度提出了创新社区教育治理体系的新思路;有关基础教育治理，主要集中在对基础教育治理的价值基础与目标、基础教育治理的主体及角色定位、基础教育治理体系和治理能力现代化的研究。

在教育内部治理方面，主要从公司治理理论出发，对治理结构和治理机制进行探讨，从产权着手研究治理结构，但其忽视了教育机构和企业的区别，并没有根据教育机构的特性来分析其内部治理;在教育的外部治理方面，主要从相关治理理论出发，探讨政府、学校和社会多元主体之间的关系，构建主体间理想的协调模式，具有一定的理论指导价值，但对教育治理的现实问题解释力欠佳。

（二）教育治理研究的未来展望

1.形成广泛参与的研究共同体

治理的主要特征之一就是多元主体参与，正如美国治理研究的权威学者库伊曼（J.Kooiman）和范·弗利埃特（M.Van Vliet）所说：“治理之发挥作用，依靠多种占据领导地位的以及相互发生影响的行为者的互动。”[26]那么，在教育治理的研究中也应该注意多元主体的参与，从上述对研究主体的分析可知，该研究领域虽然已经初步形成了核心机构群，但是机构来源较为单一，基本上都是高等教育机构。另外，该研究领域暂未形成核心作者群，研究者之间的合作交流还需进一步加强。治理理论强调各研究主体之间的平等合作，班（Bang H.P）指出治理需要能够更加互动的、可协商与对话的，并发挥促进作用的权威。[27]因此教育治理的研究应该形成广泛参与的研究共同体，鼓励不同学科不同专业背景的学者之间加强交流合作，以尽快形成该领域研究的核心作者群。

2.深化教育治理的体系研究

虽然教育治理研究已经形成了一定的研究规模和范围，但是整体来看，该领域的研究还处于早期阶段，研究质量需要进一步提升，需要形成相对全面的教育治理体系研究。首先，应该加强教育治理价值体系的研究。价值作为客体对主体的意义或有用性，它是客体功能属性对主体需要的满足关系，教育实践主体的价值取向直接或间接在教育实践中影响教育的行为。[28]教育治理因其主体的多元性，容易引起价值冲突，有关如何协调统一，形成在教育治理中各方主体认可的一以贯之的价值体系，从而引导多元主体共同参与以达到教育善治的目的的研究还有待加强。其次，教育治理研究多关注高等教育和职业教育，对基础教育层面的教育治理研究较少，基础教育作为整个教育的起始阶段，对其治理能力、治理体系、治理现代化的研究需要进一步加强，以形成相对全面的基础教育、职业教育、高等教育不同层次不同类型的教育治理研究体系。最后，信息化作为当今时代的重要特征之一，是教育治理现代化的重要载体，然而目前教育治理研究领域内的信息化仅作为管理和教学的工具，并没有搭建多元互动的教育治理研究资源网络，将大数据运用到教育治理领域提高教育治理信息化水平的研究还需加强。

3.重视方法论研究和研究方法的多样化

教育研究方法是决定教育研究质量的关键因素，是人们在进行教育研究时所采取的步骤、手段和方法的总称。[29]纵观教育治理研究，到目前为止使用的研究方法还较为单一，以定性分析的研究成果较多，定量分析的研究虽然近几年呈现出上升的趋势，但总体而言还相对较少。在今后的教育治理研究方法上应该注意以下两方面：首先，重视方法论。方法论是方法的理论，不能深入地理解方法论就不能使用科学的方法，提出的种种所谓解决问题的“建议”与“策略”就仅仅是粗浅的“意见表达”。[30]其次，运用综合研究方法。定性研究和定量研究作为研究方法的两大范式并不是相互排斥的，而应该是相辅相成的，应根据研究问题的特点选取多样化的研究方法，定性研究的思辨要以定量研究获得的数据为支撑;定量研究的实证要在相关理论和文献阅读的基础上开展，这样才能提高研究方法的科学性，提升研究成果的质量。

4.加强国外经验的本土化研究

由于国外教育治理的研究开始时间较早，对国外教育治理经验的介绍一直以来都是该领域研究的主题，整体而言经历了主要由介绍英美国家经验到更多介绍欧盟国家经验和介绍亚洲国家经验的转向，涉及国家广泛，既包括一些发达国家也包括一些发展中国家。但是，现有的国外经验研究一般采取“经验介绍”加“借鉴启示”的写作模式，对经验介绍的论述偏多而借鉴启示较少，今后该领域的研究需要对国内外相关经验进行深入的比较分析基础上，提出具有针对性的本土化建议。美国比较教育学家贝雷迪（George Z.F.Bereday）指出比较教育研究不能停留在增进认识上，还应该转向实际运用，因为研究的实际价值有可能为改善人类社会服务。[31]国外诸多经验由于与国内所处的情境和社会环境不同，简单的移植嫁接并不能很好地促进落地生根。未来在比较研究中应该遵循本土意识，在国内外深入对比的基础上，提出可借鉴的本土化建议。

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