“三权分置”视域中的农村土地信托模式比较研究

李泉 李梦 鲁科技

摘要：农村土地“三权分置”改革是新时代农地制度顶层设计的重大创新，所有权、承包权、经营权分置并行满足农民既保留土地承包权又能流转土地经营权的意愿，对于促进土地要素利用效率提升和助力乡村振兴战略具有重大意义。如何使农村土地经营权流转更加适应让市场在资源配置中起决定性作用的要求，是现代化经济体系构建和中国特色社会主义制度创新亟待解决的重要热点问题。基于“三权分置”视角，将土地信托作为放活土地经营权的有效途径，研究比较不同地区农村土地信托的典型模式，并借鉴美、日发达国家土地信托的制度设计，特别是在制度保障、政府职能、金融支持及风险防范等四个方面提出相应的政策措施，对于进一步完善我国农村土地信托制度至关重要。

关键词：三权分置;土地经营权流转;土地信托模式;比较研究

中图分类号：F301文献标识号：A文章编号：1001-4942（2019）01-0161-07

Comparative Study of Rural Land Trust Models in

Perspective of “Separation of Three Rights”

Li Quan， Li Meng， Lu Keji

（School of Economics， Lanzhou University， Lanzhou 730000， China）

Abstract The reform of “Separation of Three Rights” in rural land is a major innovation in the top-level design of farmland system in the new era. Parallel division of ownership， contracting rights and management rights satisfies the farmers willingness to retain land contracting rights and transfer land management rights. It is of great significance to promote the improvement of use efficiency land factors and assist the rural revitalization strategy. How to make the circulation of rural land management rights more suitable for the require of market playing a decisive role in the resources allocation is an important hot issue to be solved urgently in the construction of modern economic system and the innovation of socialist system with Chinese characteristics. Based on the perspective of “Separation of Three Rights”， taking land trust as an effective way to release land management rights， studying and comparing typical models of rural land trust in different regions， and drawing lessons from the system design of land trust in the United States and Japan， especially putting forward corresponding policy measures in four aspects， such as system guarantee， government function， financial support and risk prevention， are of vital importance to further improving rural land trust system in China.

Keywords Separation of Three Rights; Transfer of land management rights; Land trust model; Comparative study

土地是经济发展最基础的生产要素，土地制度是城乡经济制度构架体系的基础性制度，土地制度创新是解决“农业、农村、农民”问题和促进乡村振兴的核心。随着我国乡村振兴战略的加快实施和城乡融合发展步伐不断加快，农村土地经营权流转规模显著增加，促使农业生产实现适度规模经营成为必然。国内外实践证明，农村土地流转和农业适度规模经营能够有效提高劳动生产率和实现资源的优化配置，是发展现代农业和实现农村现代化的必由之路。在实践层面，包括互换、转包、转让、租赁、入股等形式，土地信托流转作为土地流转制度的一项重要创新，将信托行业与土地流转相结合，极大地促进了农村土地结构的优化和土地规模效益的提高。面对未来新型经营制度变革趋势下的“三权分置”试点，正在推进过程中的农村土地所有权、承包权、经营权分离实践，恰好与信托业务所有权、经营权、受益权分离的特征高度契合，这充分显示了农村土地信托制度创新所具有的巨大潜力与可行空间。同时，由于土地信托在我国实行时间较短、不同地区之间发展程度差异较大、农地实际权属情况又较为复杂，土地信托制度在制度保障、金融支持、风险控制等诸多方面亟待提升与完善。在此过程中，要求我们必须立足实践，认真分析和反思不同地區的土地信托典型模式，也要求我们以更加开放的视野科学审视和借鉴美国、日本等发达国家相对完善的土地信托制度运行经验，最终为设计和完善具有中国特色的农村土地信托制度提供理论参考和政策借鉴。

1 农村土地信托制度的理论阐释

在我国开展农村土地信托流转必须符合农村土地集体所有制安排和“三权分置”改革思路，因此在本研究中将农村土地信托制度界定为农村土地的经营权信托。土地承包权与经营权相分离、地权“去身份化”[1]后，农村土地经营权在农村土地流转市场上的进入更为自由、交易更为活跃、方式更为多样。在落实集体所有权和稳定农户承包权的前提下，将信托业务引入农村土地流转市场，能够充分放活土地经营权，为农业发展和农民增收提供金融支持。拥有土地承包经营权的集体和个人为农村土地信托业务的委托人，在大多数情况下同时为受益人;农村土地信托机构为受托人，在我国主要是信托公司或者从事土地信托业务的其他机构。基于信托关系和双方的相互信任，在一定时期内，委托人依法将其承包土地的经营权以信托财产的形式信托给相关的土地信托机构，再由土地信托机构将大量分散零碎的土地集中交给第三方农业生產经营主体（如农业公司、农民专业合作社等）来进行专业经营管理，在不改变土地用途的条件下从事基本的农业生产活动。受托人对出租的土地收取一定的租金，扣除有关费用后将余下的土地收益分配给委托人。这构成土地信托制度设计中不同主体的权利义务关系。

我国的农村土地信托制度是信托业务在农村土地流转市场中的拓展延伸，是对土地经营权流转制度的发展创新。农村土地信托制度能够有效解决市场中存在的价格、运作、收益、分配等信息不对称问题，降低农地流转的交易费用和交易成本，提高土地流转效率与安全性，拓宽农业融资渠道。土地信托可使分散的土地连接成片并突破村级内部界限流转，优化农村土地资源配置，为大规模的生产经营、引入现代化的生产要素与模式创造有利条件，助推我国农业向产业化、专业化的方向转变。农民作为信托受益人，通过土地受托管理来实现规模经营的方式，在土地资源利用和扩大收益方面取得更多的优势;同时又借助于信托业务对受益人的完备保护制度，保证其自身利益不受损害[2]。土地信托化可实现农地产权的货币化[3]，使农民从固有的人地依附关系中解放出来，为农村劳动力的迁移提供资金支持，进一步优化农民家庭收入结构。

2 国内外学者研究成果

2.1 国外研究现状

学术界公认的关于土地信托最早的研究是美国学者Charles William Eliot在1891年提出的公共托管理论。此后，国外学者针对土地信托的运行基础、模式构建、组织机构等各方面进行了深入研究。其中，颇具代表性的是学者们立足西方国家大多实行的土地私有制，重点关注了土地产权的效应问题，并表现出从以往坚持“完全的私有产权”、把土地归属置于首位，逐步向重视土地利用效率和社会效益转变的研究脉络。在土地信托的模式构建方面，Swann介绍了美国的社区土地信托模式[4]，Wunderlich则在此基础上对美国科罗多拉州20余个土地信托机构进行调研来验证社区土地信托模式的可靠性[5]。在组织机构建设方面，Campbelletal等依照设立的不同目的将土地信托组织划分为两种类型：一种是旨在保护生态环境的土地保护信托组织，另一种是致力于改善土地来建设住房的社区土地信托组织[6]。

综上概括，国外学者对土地信托的理论研究是以土地私有化为基础的，但其已将研究重心转移到土地使用权上，这对我国学者在“三权分置”视域下研究土地信托有着积极的借鉴意义。但是，国外的研究主要是从保护公共资源和提高土地利用效率切入，缺乏对以土地信托制度促进土地流转、完善农村金融体制的探讨[7]，这为我们的研究提供了较大的思考空间。

2.2 国内研究现状综述

改革开放40年来，我国经济步入快速发展轨道，大量的农村劳动力选择进城务工，导致土地大面积撂荒、面临无人耕种的困境。在此背景下，国内的专家学者们从不同角度对改革土地制度、加快土地流转进行分析研究，其中就包含对土地信托模式的探讨。在21世纪初期，学者们主要着眼于实行土地信托制度的积极意义和可行性研究，特别是在中央提出农村土地“三权分置”改革思路后，我国学者对土地信托制度进行了更加深入的分析解读。其中，杨凯育等[8]阐述了农村土地流转的阻碍因素，介绍了早期比较具有代表性的现代土地信托流转模式，如绍兴模式等。张燕等[9]深度剖析了土地信托的价值功能和现实障碍，提出建立“政府引导型”的农地信托流转机制和所有权人监管制度。杨钊[10]以专业信托公司为受托人，设计了财产权信托与资金信托平行运作的新型土地信托方式。陈志等[11]则从风险控制规范角度构思了明确权利义务配置、依托互联网和加强生态监控等土地信托流转规则。李停[3]认为我国目前实践的土地信托实际上都是间接代理模式，其中细分的“二次代理”模式更适合在当前广泛推行。

不难发现，国内学者对土地信托的研究是以加快土地流转、促进规模经营为出发点，探讨了土地信托流转模式，总结了当前农村土地信托面临的多重掣肘并提出相应的对策。本研究在前人研究的基础上，拟将我国不同地区农村土地信托的典型模式进行综合对比，并进一步分析发达国家的成功经验，为我国“三权分置”下农村土地信托制度设计和运行提供有价值的参考依据。

3 我国不同地区农村土地信托的典型模式

3.1 草尾模式

3.1.1 运行流程 湖南省益阳市草尾镇在2010年开始对土地信托进行尝试和探索，并相继发布了一系列政策措施，形成了以政府为主导的土地信托模式。首先，政府出资设立土地信托基金和成立土地信托投资公司，同时在村镇建设土地信托流转服务中心。土地信托基金用以支付农民土地使用权转让费，获得的土地集中交由土地信托投资公司，再向农业公司或种植大户进行公开招标、竞拍，并收取相应的土地流转服务费。在农用地属性不变的前提下，农业公司或种植大户对土地进行规划管理。其所得收益除属于农民所有的部分，剩余部分由土地信托基金用于投融资，实现资金的循环利用[13]。

3.1.2 经验启示 在草尾模式中，为确保土地顺畅流转，地方政府积极推动土地确权颁证工作的落实。通过强化土地用途管制，坚持农用地属性始终不变。政府信用增强了农民对土地信托流转的信任，提高了农民的参与意愿;加速了细碎化土地的集中流转。此外，政府设立的土地信托平台还降低了谈判成本与道德风险[14]，成为农民与农业经营主体间的连接纽带。财政資金的初始投入减轻了土地信托投资公司的资金压力，也激发了银行信贷、工商投资、社会资本等参与投入的积极性，为本地区农业生产经营巩固了资金与技术基础。

3.1.3 不足之处 草尾模式中地方政府的全程介入，导致对政府信用依赖程度过高。本应充分发挥市场作用的土地流转行政色彩过于强烈，不仅加重了政府的财政负担，而且更有可能在进行大规模的土地信托流转时出现利益寻租、滋生腐败问题。再者，地方政府换届与主要领导的更替、政绩观的差异也将成为影响土地信托流转效率的重要因素。在草尾模式中，各主体之间的关系过于繁杂，农民相对处于弱势地位，不利于保护农民作为土地信托合同主体的合法权益。

3.2 宿州模式

3.2.1 运行流程 2013年10月由中信信托公司与安徽省宿州市埇桥区政府合作，推出了土地流转信托计划。该模式采用“层层委托”的结构，农民先与其所属村委会签订转包合同，通过村委会、镇政府、区政府的逐级代理，将土地承包经营权集中起来，由埇桥区政府作为A类委托人信托于中信信托公司。中信信托公司作为受托人将土地出租给农业公司或种植大户并收取租金，还可向B类、T类委托人（境内合格投资者）发行资金信托计划来募集资金用于土地整理投资和补足流动性缺口。在利益分配方案中，A类委托人具有优先分配权，农民最终可获得“基本地租+浮动收益”的收入;其次，还需向B类、T类委托人返还本金和分配基本收益。

3.2.2 经验启示 宿州模式利用各级政府统筹规划，使农村土地能够实现跨乡镇的大规模流转，为农业现代化、产业化经营和生产力的提高创造条件[13]。这种由政府作为委托人与信托公司开展业务往来的模式，弥补了农民在知识存量、资源调动等方面的先天弱势和不足。该模式的制度设计赋予土地流转以金融属性，B类、T类信托产品为土地经营提供了流动性支持，有利于“三权分置”下农地金融制度和产品的创新。同时“基本地租+浮动收益”的分配方式既保障了农民的利益，又体现了市场的调节作用。

3.2.3 不足之处 在实践过程中，流转的土地拟改变农地用途来进行养殖等循环经济项目，需向政府申请批准以及缴纳土地复垦保证金，由于农业企业一方面缺乏资金来支付巨额保证金，另一方面也因手续不完善无法获得项目款项，导致土地信托进展缓慢、无法真正落地[14]。这种情况说明农业领域不确定因素较多，信托项目易受到土地、资金的制约而产生较高风险，需做好风险评估工作和完善保障机制。此外，农民不参与直接的经营管理，真正获益要经过三次再分配，在法律关系中仍处于被动和边缘的地位。

3.3 桃园模式

3.3.1 运行流程 2013年11月北京国际信托公司在江苏省无锡市阳山镇桃园村设立“土地信托之无锡桃园村项目”，率先实践“土地合作社+专业合作社”的“双合作社”模式。农民依照自愿原则，将其享有的、已确权到户的土地经营权作价入股农村土地股份合作社，成为合作社成员并取得股权证书。土地股份合作社作为委托人，与北京国际信托公司签订土地信托协议。同时，由种植大户组织成立“水蜜桃专业合作社”，合作社股东均为当地善于种桃的村民。北京国际信托公司将土地租赁给专业合作社进行生产种植并收取租金，同时开发相应的资金信托产品来解决农业经营主体的融资问题。农民除获得每年固定的土地租金收入外，还可在作物培育期结束后按比例享受浮动收益分红。

3.3.2 经验启示 桃园村的土地信托实践以农村土地确权颁证为前提，有助于厘清土地权利归属争议。土地股份合作社的设立使土地经营权股份化，为其赋予金融属性和资本属性，通过市场竞争机制优化要素配置，减少过多行政干预带来的负面影响，有利于打造现代农业产业链和服务体系。由当地村民组建种植专业合作社，一方面可以充分发挥其熟悉当地水土环境、作物习性、农村事务等的优势;另一方面也为村民创造了就业岗位，增加工资性收入来保障“失地”农民的生活。桃园模式的收益分配方式类似于宿州模式，都是既使农民能够长期受益，又体现了市场价值的一般规律。

3.3.3 不足之处 桃园模式中的“双合作社”局限于村民小组范围内，在较大程度上依赖于当地村委会和农民的自发组织，土地信托流转规模偏小、市场化程度偏低。农业种植专业合作社与其他模式中的农业经营公司相比，缺乏现代企业所具有的先进管理制度和治理结构，抵御风险的能力较弱，不利于农业生产的产业化和集约化。“双合作社”模式中，信托公司开展的资金信托业务规模有限，受法律限制暂时也不能发行标准化的“土地受益凭证”，农地金融创新力度有待增强。

4.发达国家土地信托的制度设计——以美、日为例

4.1 美国模式

4.1.1 产生背景 美国模式承袭了英国土地信托的一些基本原则和观念，同时又结合本国实际因地制宜地进行了制度创新与变革。20世纪初期，随着美国经济发展、人口激增，城市建设用地不断扩张，土地交易价格节节攀升，导致大量优质、肥沃的农用耕地迅速流失。为加强土地管制以维护公众利益、保护生态环境，政府于1936年颁布《水土保持和国内生产配给法》来规范农业用地的使用。但该法严格限制农户擅自出售或开发利用土地，损害了农民的私有财产权，需要制定新的政策来缓和这一矛盾，土地信托便由此兴起，并依据保护土地、提供住房、开发土地的不同需求设计了公共土地保护型信托、社区土地信托、土地开发融资型信托三种模式。

4.1.2 制度架构 委托人购买一块尚未出让、拍卖或划拨使用权的土地，将土地所有权以签署合同的方式信托给受托人。受托人制定信托计划、发行土地信托受益凭证后，由委托人自行出售受益凭证，所募集的资金主要用来对土地进行改良，并将其出租给土地开发公司进行专业管理。租金交由受托人打理，一部分用来给付投资人的固定报酬，剩余部分用作买回受益凭证。

4.1.3 主要特点 美国土地信托模式的主要功能是为开发、经营土地筹集资金，同时也为市场投资者、尤其是个人提供了参与投资土地产业的机会。在此过程中，政府通过注资、立法等途径直接或间接地引导和支持土地信托的发展，更是建立了严格的风险控制与防范体系，借助专业信托机构对信托计划实施全程监控[15]。土地信托受益凭证也具有较强的流动性和变现性，在一定程度上降低了风险。

4.2 日本模式

4.2.1 产生背景 受自然地理环境限制，日本土地资源高度稀缺，为灵活运用与有效配置本国有限的土地资源，建立了以土地信托银行为核心的土地信托流转产业链，并形成了出售型和租赁型两种模式。

4.2.2 制度架构 土地所有者（委托人）与土地信托银行或信托公司（受托人）签订信托合同，通过提供土地来获得分红收入。受托人可与建筑公司订立建筑承包合同，并向金融机构贷款来获取建筑资金。当建筑工程完工后，受托人将信托土地和建筑出售或出租。在出售型土地信托模式中，受托人需将销售所得扣除相关报酬、利息和其它费用后，如约支付给委托人，委托人不再享有土地的所有权;而在租赁型模式中，受托人需定期向委托人支付土地信托收益，合同到期后土地仍归委托人所有。

4.2.3 主要特点 日本土地信托制度日臻成熟，离不开完备的法律保障体系与相配套的金融机制[16]。土地信托既解决了土地所有者因缺乏资金无力开发的问题，又使其享有稳定的红利收益。土地信托银行作为土地信托流转链条的核心，通过专业的融资服务和周密的资产管理，使得土地的治理与利用更加高效与体系化。

5 我国农村土地信托制度创新的经验借鉴与政策含义

5.1 土地信托制度完善需要重视顶层制度设计

虽然我国农村土地信托已在实践中取得一定成果，具有多方面的优势和适应性，但目前国内暂时还没有一部专门的法律对其加以确认。相较于美国、日本成熟缜密的土地流转法律体系，我国现有的法律制度供给无法满足农地信托流转的实际需求，需从以下方面提供制度保障：一是将农村土地信托流转列入《农村土地承包法》，使其成为土地经营权流转的法定形式之一;二是尽快制定和补充关于农村土地信托制度的法规条例和实施细则，明确“三权分置”下土地信托各方主体的权利、责任和义务，建立切实有效的利益保障机制;三是将农村土地信托当事人的利益分配、风险分担以及登记公示等都纳入法律监管框架内，形成权责清晰、结构完备、配套齐全、相互支撑的土地信托流转法律体系。

5.2 土地信托制度绩效提升需要政府职能的更好发挥

当前我国的土地经营权信托还处于初步探索阶段，为确保其能够持续健康发展，需要政府的正确引导与大力扶持。草尾模式和宿州模式表明，我国农村土地信托流转存在着过度依赖政府行政化管理、市场自主调节不足的问题，如何妥善处理政府与市场二者间的关系影响着土地信托发展成效。在农村土地信托的发展过程中，政府应同时扮演好“管理者”与“服务者”的角色，积极实现职能转变，建立科学合理的调控机制。这体现在政府不单单要强化对土地经营权信托的监督管理、加大在财政资金、項目审批、工商登记等方面的政策支持，更要在尊重市场经济基本运行规律的前提下实行适度干预，引导农民、信托公司等市场主体充分发挥自主性和能动性。我国可以仿效美国公共土地保护型信托的做法，设立公益性、非营利的土地信托机构作为受托人，承担农村土地流转信息发布、信托合同签订与托管、各方当事人利益协调、跟踪监管与纠纷解决等职责。

5.3 金融支持是土地信托制度完善的关键保障

在美国和日本的土地信托运行架构中，借款融资是其中至关重要的一环。而我国农村金融体制存在着供给总量偏少、服务形式单一、创新力度有限等不足，在实际运行中制约着农村土地信托流转的发展，难以满足其多样化的金融服务需求，这就需要尽快建立金融支持体系。一方面，鼓励信托公司依托资本手段并购商业银行，搭建更为全面和专业的土地信托业务平台，采取多样化的资金运用方式，不断开发创新信托品种;另一方面，推动商业银行兼营信托业务，依靠其雄厚的资金和强大的资产管理能力为土地信托流转主体提供更为优质的综合金融服务。

5.4 风险防控对于土地信托制度运行至关重要

美国土地信托的经验表明，严格的风险控制与防范体系能够确保土地信托项目规范、有序、健康运行。因此，我国土地信托机构和信托公司需要从初始投入、项目运行、后期管理三个方面对土地经营权信托实行全程的动态监控，基于客观环境变化和实际经营情况及时对信托计划做出相应的调整，尤其要加强对生产资金流的监管。此外，需以财政资金拨付和一部分土地信托经营收益为基础设立农村土地信托风险基金，为集中流转一定面积或流转期限较长的土地提供保障，如若因自然灾害或经营不善导致资金链断裂，可以动用风险基金进行支付。

参 考 文 献：

[1]王卫国.城乡一体化与农地流转制度改革[J].国家行政学院学报，2015（3）：25-30.

[2]陈敦.土地信托与农地“三权分置”改革[J].东方法学，2017（1）：79-88.

[3]李停.我国土地信托模式的选择与实践[J].华南农业大学学报（社会科学版），2017，16（4）：34-44.

[4]Swann R. The community land trust： a guide to a new model for land tenure in America[M]. Center for Community Economic Development，1972：97-98.

[5]Wunderlich K A. A new institutionalist examination of colorado， community-based land trusts[D].Denver： University of Colorado，2002.

[6]Campbell M C，Salus D A. Community and conservation land trusts as unlikely partners？ The case of Troy Gardens， Madison， Wisconsin[J]. Land Use Policy，1997，14（3）：215-229.

[7]岳意定，劉志仁，张璇.国外农村土地信托：研究现状及借鉴[J].财经理论与实践，2007（2）：14-18.

[8]杨凯育，李蔚青，王文博.现代土地信托流转可行性模式研究[J].世界农业，2013（4）：17-21，34.

[9]张燕，王欢.土地信托——农地流转制度改革新探索[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2015，15（2）：31-36.

[10]杨钊.新形势下我国农村土地承包经营权信托方式探讨[J].经济体制改革，2015（3）：94-99.

[11]陈志，梁伟亮.土地经营权信托流转风险控制规则研究[J].农村经济，2016（10）：25-33.

[12]邸敏学，郭栋.益阳草尾镇土地信托流转模式的深层解读[J].北京理工大学学报（社会科学版），2016，18（2）：88-92.

[13]王方，沈菲，陶启智.我国农村土地信托流转模式研究[J].农村经济，2017（1）：43-47.

[14]杨丹丹.安徽宿州土地流转信托为何“慢吞吞”[N]. 农民日报，2015-05-05.

[15]李景初.农村土地信托：国际经验与中国机制设计[J].世界农业，2016（3）：67-71.

[16]张杨，苗绘，田原.日本土地流转信托模式的优势分析[J].世界农业，2016（9）：131-135.