“一带一路”背景下海外产业园区建设的困境及对策

刘银芬

摘 要：目前中国海外园区正处于加速发展和向高水平迈进的新阶段，但建设高水平海外园区仍面临相关阻碍因素，不仅局部园区建设面临较大的政治经济风险、海外园区建设与分布缺乏系统性安排，且海外园区建设的投资运营模式缺乏统筹规划、海外园区建设所需的高层次专业人才比较缺乏。未来应强化园区建设的制度顶层设计、强调海外园区建设的东道国融入、重视高素质人才的培养和储备、完善园区建设的投融资支撑体系。

关键词：一带一路；高水平海外园区；阻碍因素；对策

在“一带一路”倡议不断深入发展的大背景下，中国海外园区的发展已经成为国家间互惠共赢发展的典范而引起世界的关注。当前，中国海外园区已经走过了早期的探索发展和调整建设的过程，在前期建设经验的基础上，正处于加速发展和向高水平迈进的新阶段。但是因国家间政策统一协调的不足以及对相关风险估计不充分等因素的影响，建设高水平海外园区尚面临如开发成本居高不下、园区功能单一和经营方式粗放等诸多实际问题。深入分析我国当前海外园区建设的现状及其存在的问题，可以使我国对海外园区的高水平发展面临的重要阻碍因素有更清晰的认识，为未来的高质量化发展提供重要的思路启迪。

一、我国海外园区建设发展的现状分析

（一）海外园区的数量和规模增长迅速

自2005年开始，商务部提出建设海外经贸合作区以促进对外投资的各种举措后，我国海外园区的建设开始步入快车道。2017年初，我国海外园区总数达到77家，遍布全球36个国家，77个园区累计投资234亿美元，共入驻1467家企业，形成产值超过350亿美元，为东道国带来税费收入4.5亿美元，创造了近20万个就业岗位；77个园区中，属于“一带一路”沿线国家和地区的达到56个，占比72.7%，累计实现投资186亿美元，吸引1082家企业入驻，实现总产值507亿美元，提供了17万个就业岗位，为东道国形成税费收入11亿美元。我国仅仅在“一带一路”沿线国家建设的国家级海外园区新增达到19个，占比33.9%；入园企业数量增加2330家，同比增长200%，给东道国带来税费等收入接近11.5亿美元，同比增长100%。到2018年初，我国海外园区总数量已经达到81个，分布在全球45个国家和地区，同比增幅达到5.2%，总数量较2004年增长超过25倍，年均增速超过1.8倍；其中，我国认定的国家级海外经济园区达20个，占地面积达到274.2平方公里；和2017年初的全部77家海外园区相比，仅20个国家级园区至2018年初就实现累计投资近242亿美元，入驻企业总量达到1522家，同比增幅分别为3.4%和3.7%，实现产值约703亿美元，同比增加100%，为东道国创造21万个就业岗位，增加利税近27亿美元，同比增幅分别为5%和500%。海外园区的总数量和发展规模都增长迅猛。

（二）海外园区建设模式的多样性程度较高

“一带一路”倡议提出以来，我国海外园区建设快速发展，园区建设模式的多样性持续快速提高，对东道国的产业发展带来的明显的积极影响。目前，我国海外园区发展中，制造业明显占据主导地位，发展比较成熟的产业主要有纺织、家电、机械、建材、电子、化工和资源开发等，这种格局与东道国的资源禀赋、产业基础和经济发展的主导方面有密切关系。根据中国海外园区发展报告显示，我国海外园区的建设类型可以分为加工制造、资源开发、农业开发、商贸物流、技术研发和综合性园区6类。上述6类园区的数量分别约为19个、4个、23个、11个、2个和22个，总量占比分别为14.8%、3.7%、9.9%、6.2%、1.2%和19.8%。在“一带一路”沿线国家建设的45个园区中，区分为国有经济主导和民营经济主导， 12家加工制造园区国有和民营主导建设各占50%；3家资源开发型的园区中，国有和民营主导建设的比重分别为33.3%和66.7%；8家农业开发型园区中，国有和民营主导建设的比重分别为25%和75%；5家商贸物流园区中，国有和民营主导建设的比重分别为80%和20%；1个技术研发型园区由国有经济体主导建设；16个综合性园区中国有和民营经济主导建设的比重分别为43.7%和56.3%。在“一带一路”沿线的45个园区中，境外经贸合作区共19家，其他26家属于边境经济合作区、基于自贸协定的海外园区和城市共建园区等建设模式。

（三）海外园区地域分布的集中度和广度并存

在我国81个海外园区中，“一带一路”沿线的45个园区占比55.6%，占“一带一路”沿线65个国家和地区的69.2%；全部的20个国家级园区有17个位于“一带一路”沿线国家和地区，占比85%。45个“一带一路”沿线园区中，区分为北非、中亚、南亚、西亚、东欧和中南亚。6个地域来看，除埃和苏伊士经贸合作区1家位于北非外，有7个位于东欧地区，有18个位于东南亚地区，有10个位于南亚地区，有6家位于中亚地区，有3家位于西亚地区，广度结构分别为2.2%、15.6%、40%、22.2%、13.3%和6.7%，其中东南亚和南亚地区合计占比62.2%，在地域分布上居于绝对优势地位。从国家分布来看，45个园区共分布在22个国家，其中建设有1个海外园区的有10个国家，分别是阿曼、埃及、白俄罗斯、格鲁吉亚、柬埔寨、孟加拉国、尼泊爾、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦和伊朗；建设有2个海外园区的有6个国家，分别是巴基斯坦、马来西亚、缅甸、斯里兰卡、泰国和匈牙利；建设有3个海外园区的国家分别是老挝、印度和越南；俄罗斯和哈萨克斯坦分别建设有4个海外园区；印度尼西亚一个国家建设有6个海外园区；上述22个国家中，7个分布在欧洲、37个分布在亚洲、1个分布在非洲，占比分别为15.6%、82.2%和2.2%，其中东南亚分布18个，占比40%，中国海外园区的地缘分布的集中度和广度特征同时并存。

（四）海外园区发展潜力差异较大

我国建设的81个海外园区从占地面积、投资规模和入驻企业数量方面来看，不同园区差异巨大。以商务部考核认定的20家海外园区为例，园区占地面积在5平方公里以上的有11家，占比55%，分别是中国-尼日利亚经贸合作区165平方公里、柬埔寨西哈努克港经济特区10平方公里、越南龙江工业园6平方公里、埃及苏伊士经贸合作区7.34平方公里、中俄托木斯克工贸合作区6.95平方公里、匈牙利商贸物流园区9，87平方公里、老挝万象色他综合开发区10平方公里、中国匈牙利包思德经贸合作区6平方公里、吉尔吉斯坦亚洲之星农业合作区5.67平方公里、中国-印尼中和产业园青山园区13平方公里和俄罗斯龙跃林业经贸合作区9平方公里。投资规模超过10亿美元的有9家，占比45%，包括中俄农业合作区20亿美元、泰国罗勇工业园12亿美元、俄罗斯乌苏里斯克经贸合作区20亿美元、中尼经贸合作区25亿美元、柬埔寨西哈努克港经济特区30亿美元、中国印尼经贸合作区20亿美元、中国匈牙利包思德经贸合作区30亿美元、中国-印尼中和产业园青山园区50亿美元和俄罗斯龙跃林业经贸合作区13亿美元，其中园区占地面积超5平方公里投资超10美元的只有6家，占比30%。20个国家园区中，入驻企业超过50家的海外园区只有泰国罗勇工业园、柬埔寨西哈努克港经济特区、越南龙江工业园、埃及苏伊士经贸合作区、匈牙利商贸物流园区和中国匈牙利包思德经贸合作区等6个园区，占比30%。45个“一带一路”沿线海外园区的增长潜力，根据2018年中国海外园区发展报告的数据看，从园区抗风险能力和发展适应性两个方面衡量，增长潜力指数超过100的只有12家，占比26.7%，增长潜力指数小于80的19家，占比42.2%；发展潜力差异很大。

二、海外产业园建设面临的困境及原因

（一）局部园区建设面临较大的政治经济风险

伴随“一带一路”建设的不断拓展，中国海外园区的建设也进入了快速发展阶段。但是，由于“一带一路”沿线国家的政治文化制度差异较大，经济社会发展程度也不尽相同。部分国家和地区的受地缘政治影响以及国际政治变化，经济动荡，政局不稳，不少国家还存在宗教纷争，对社会融合和民心相通帶来较大的负面影响，这些都构成了中国海外园区建设的阻碍性因素。处于不同国家的海外经济园区，在发展建设的过程中，缺乏稳定的政治和经济环境，给海外园区的发展壮大形成不小的难度。根据中国出口信用公司对“一带一路”沿线经济体的风险评级数据（2017），定义1级为区域风险等级最低，9级为区域风险等级最高，“一带一路”沿线84%的经济体的风险等级处于5-9级的较高风险等级区域，尤其是处于“一带一路”关键节点、连通亚非欧的中东地区是海外园区建设风险防范的重点区域。比如中国在斯里兰卡主导建设的科伦坡港口城项目，因新总统的上任而搁置。受政治风险的影响，具有大量资本流动的海外园区建设蕴含着很大的经济风险。根据中国海外园区发展报告（2018）数据，我国海外园区建设的风险案例主要集中与伊朗、俄罗斯、菲律宾、缅甸和阿富汗等“一带一路”区域节点国家，反映出我国海外园区建设面临的较大的政治经济风险。

（二）海外园区建设与分布缺乏系统性安排

到目前为止，尽管我国海外园区建设已经进入较快速的发展阶段，但我国依然缺乏系统性的海外园区建设和发展规划，缺乏协调统一发展的规章制度，使得海外园区建设的选址和发展思路仍然具有自发和粗放的特征。比如，45个“一带一路”沿线园区中，区分北非、中亚、南亚、西亚、东欧和中南亚6个地域来看，除埃及苏伊士经贸合作区1家位于北非外，有7个位于东欧地区，有18个位于东南亚地区，有10个位于南亚地区，有6家位于中亚地区，有3家位于西亚地区，亚洲地区的海外园区总数量达到37个，占“一带一路”沿线海外园区总数的82.2%，其中东南亚和南亚地区海外园区数量合计占比62.2%，也主要是经济发展水平程度较低的国家和地区。而且，在亚洲的37个海外园区中，仅仅印尼一个国家就建设有6个海外园区，在全亚洲占比16.2%，占整个东南亚园区总数的33.3%，区域的集中度非常高，绝大数海外园区地处非发达国家，而在欧美等发达经济体却很少有我国主导建设的海外园区。整个欧洲的10个海外园区，整个西欧只有3家，东欧7家，占中国海外园区总数的比重分别为3.7%和8.6%，而整个经济基本面相对稳健的中欧地区却是我国海外园区建设的空白地带。尽管海外园区的总量增长较快，但缺乏统一的建设规划，使得园区分布在不发达地区、尤其是不发达的少数地区的集聚，使得海外园区建设的风险在局部过度暴露，结果是81个海外园区中，通过国家验收的只有20个，占比仅仅24.7%；加之发达经济体园区的缺失，也使得园区建设不仅局部风险暴露程度高，园区的绩效水平也受到影响。

（三）海外园区建设的投资运营模式缺乏统筹规划

我国海外园区的建设思路、投融资模式和运营管理模式也缺乏制度性统筹规划。海外园区的建设多半是借鉴或照搬国内园区发展经验，而几乎无视海外园区东道国的经济文化环境等制度性问题，海外园区建设的投资运营模式缺乏系统性规划，不少园区发展主要是基于企业自身的发展思路和战略能力进行，园区发展绩效并不理想。根据统计，我国通过了国家认证的前10大海外园区中，以某企业为核心的吸引模式有4家，围绕工业地产开发商为核心的建设模式有5家，综合开发模式的园区很少。一些园区建设是核心企业根据自身发展战略，在东道国获取土地建设单一功能的工业园区，通过自身在产业链和行业的影响力，以自身企业的入驻吸引行业内相关企业租够园区物业，从而入驻园区，比如以海尔为核心企业的巴基斯坦海尔-鲁巴经济区，以中国有色集团为核心的赞比亚经贸合作区和以云南农垦集团为核心的老挝云橡产业园等。一些园区建设是以专业的工业地产开发商为核心，在东道国获得土地并展开建设和运营，工业地产商完成道路、动力设施和厂房等的建设，再将厂房等项目以合作、租赁等多种形式进行车组并获取营业利润，比如柬埔寨西哈努克港经济区和泰国罗勇工业园区等。也有一些园区采用综合开发的模式，综合上述两种模式的优点，但对核心企业的发展能力要求比较高。

三、我国建设高水平海外园区的对策

（一）强化高水平海外园区建设的制度顶层设计

高水平海外园区建设需要加强战略规划。一方面，要围绕“一带一路”倡议的总体要求和发展目标，从海外园区建设的产业布局、区位分布、运营模式、建设主体和投融资机制等方面入手，制定行之有效的举措，完善相关配套政策，重点是将资源导向对我国发展和“一带一路”倡议落实具有地缘战略意义、对资源保障和产业转型升级具有战略意义的海外园区。在此基础上，强化双边或多边的贸易投资保护协定，弱化园区建设中与土地获取、税收征管、人力资源政策、基础设施配套、投融资机制等有关的不利因素。结合当前中国海外园区建设的现状、区域分布、产业分布、园区绩效、增长潜力以及其对全局发展的战略性影响等方面，积极引导资源流向，积极鼓励海外企业在条件许可的情况下就近向相关园区集聚，形成海外园区发展的集聚效应和规模经济。另一方面，尽管东道国的政治经济风险给海外园区发展壮大带来不小的难度，但这些政治经济风险并非完全不可控，鉴于民心相通和经济合作的明显积极作用，中国与东道国的文化交流和经济合作都应该成为制度设计中的关键内容；同时，可以考虑加强与第三方的合作，这些第三方，可以是与东道国有良好政经关系者，也可以是纯粹的拥有风险防控专业技术的跨国机构，来降低海外园区建设的政治经济风险。

（二）重视高质量海外园区建设所需高素质人才的培养和储备

海外高质量园区建设和发展需要大批熟悉“一带一路”沿线国家经济体制、法律规章、文化宗教和社会习俗，以及企业监管、劳动用工等方面政策的人才。为此，海外园区建设发展过程中，国内要加强相关人才培育和继续教育的制度保障，建立相关国际化人才培育机制，加快海外园区建设专门人才的产出，并从人才的选拔、培养、使用、继续教育和专业评价等方面建立系统机制，通过自我培养和外部引进，逐步建立专业跨国高层次人才队伍。海外园区也要注意在东道国的人才培育，以人才培养和使用强化跨文化协调，培育和储备外向型的具有较高专业素质、具有很强适用性和实用性的专业人才。做到这一点，一方面要持续推进国内高素质劳动力的国际转型，出台相关人才的技能标准和培育规范，支持和鼓励国内相关人才输出，并加强与东道国相关人力资源机构的对接，辅助其人力资本提升计划。另一方面，也要加强高素质专业化人才的引进和管理，打造一支技能过硬、立场坚定、品格优良的专业人才队伍，加强专业人才与东道国相关部门的人才交流，以技能交流促进民心相通。三是建立和完善海外园区在东道国的人才培育计划，建立和完善园区当地的专业人才储备库，加强国内科研院所与海外园区当地高校等的合作办学、人文交流和合作研究，提升园区所需的特殊人才培育，奠定高水平海外园区建设所需的人力资源基础。

（三）完善海外园区建设的投融资支撑体系

中国海外园区的高水平建设和转型升级需要完善的投融资体系配套和大量的资金支持。当前的情况下，应加强中国进出口银行、国家开发银行等政策性金融机构对海外园区高质量发展的金融支持，探索实施海外园区升级计划并建立海外园区提升计划基金，按照国家发展战略和“一带一路”倡议目标要求，优先为海外园区的高水平化转型建设提供金融配套服务。同时，加强我国和海外园区东道国之间的财政金融政策对接协调，在国家海外园区提升计划基金的基础上，大力提升民间资本介入力度，鼓励国内各类民间机构和海外产业发展的对接支持，推动海外园区建设因地制宜，促进产业融合发展。推动海外园区产业发展的基本功能，因地制宜提供个性化金融服务方案，最大限度地推动海外园区的升级发展。加强我国政府和海外园区东道国的金融政策协调，可考虑共商共建海外园区发展的产业基金和当地企业和人才对接的孵化基金，逐步实现由国内输血转变为在当地造血的发展格局。

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