城市流动儿童的社会保障问题探析

陈聆希

【摘要】由于没有城市户口，又不是有民事责任能力的行为主体，甚至与农村中的“留守儿童”亦有区别，随农民工父母进城的孩子便成为了当代中国迁移人口中的一个特殊群体。也正是因此，便使得他们既不能享受城市的社会保障，也不能在原住地解决这一问题，其国民待遇甚至比自己的父母都要差。这种情况的长期存在，无论对他们、他们的父母还是社会都是极其不利的。

【关键词】特殊群体 社会保障 城市化

在当代中国的迁移人口中，进城务工人员无疑是最大的一个群体。由于他们的进入城市极大地改变了这一社区的人口结构，因此，当人们谈论城市的社会保障问题时，可以说很大程度是在谈论他们的社会保障问题。只是人们或许没有想到，务工人员的社会保障固然是一个严重的问题，但还有在某种意义上比这更严重的问题，那就是随他们进城的孩子在社会保障上所面临的窘境。人们如欲真正解决农民工的社会保障问题，就得把目光投向这一群体，投向这一迁移状态堪称特殊、被人们称为“流动儿童”的人群。

比较城市里的其他居民，“流动儿童”无疑是一个特殊的群体，因为他们不仅像自己的父母一样，在关乎生存和发展的很多方面处于困窘的境地，而且要改变这一点，在某种程度上比他们的父母还要困难。

首先，这一群体虽已进入城市，但并不是真正意义上的城市居民。

在哪里生活就是哪里的居民，这是迄今为止绝大多数国家在人口管理上所奉行的一个基本原则。它们之所以会奉行这一原则，除了其居民拥有为宪法规定的随意居住和迁徙的权利外，还在于在市场经济条件下，人口的流动不仅是无法阻止的，而且从整体上看是有益于整个社会的。然而，尽管当代中国自上世纪七十年代末就开始了由计划经济体制向市场经济体制的转型，并显现出了很大的成效，但由于种种原因，自建国起就开始实施的“二元体制”仍顽强地存在，而这样一来，便导致了数以干万计的“流动儿童”虽然随父母进入了城市，并占到了这一社区未成年人总数的40%，却一直不能获得城市户口，成为这一社区真正意义上的居民。

应当承认，近年来，由于政府不断加大改革的力度，各种人性化很强的政策陆续出台，已经进城的务工人员及其孩子的生活环境较前宽松了许多，他们因之对在城市定居具怀了较前要大得多的希望，只是尽管如此，却仍对此存有很大的疑虑和不安，因为现实告诉他们，城乡分治制度一天不废除，他们就一天不会被所在的城市完全接纳。在这里，尤应指出的是，这一情形对进城务工的人员来说本已很不合理，而对于随他们进城生活的孩子来说就更不公平。因为他们中间不仅有从小随父母进城的，而且有就诞生在城市里的，这一点完全符合大多数国家在确定居民的社区归属上所奉行的属地原则，可现在他们却被人为地排除在城市之外，与原住民中的同龄人表现出了极大的差别，这就不能不使人为之感到不平，并有理由认为他们是一个特殊群体。

其次，这一群体虽与其父母同属城市中的漂泊者，但与他们亦存在着很大的差异。

在能否享有同等待遇的问题上，务工人员及其孩子与城市居民之间的差別是显而易见的，只是，务工者及其孩子虽有着相同的命运，可相互之间也有很大的区别。以务工者来说，他们虽然不是真正意义上的城市居民，但却是劳动者，能进行自身的再生产，尤其是他们为数众多，其生产和生活状况足以影响到经济的发展和社会的稳定，因此，无论有关方面怎样看待他们，都不能不承认他们是一社会行为主体，由是将其作为诸多法律法规、政策制度制定和实施时必须考虑的因素。然则他们的孩子就不一样了。由于这一群体尚处在人力资本的投资阶段，不曾为城市的发展作出什么贡献，因此，没有什么政府机关群众团体会真正拿他们当一回事，即便认为他们的生存和发展存在问题，亦认为是其父母问题派生出的问题。

平心而论，对于“流动儿童”，也不是完全没有人给予过关注，像有的学者就开展起了“流动儿童的社会适应性”研究，而有的城市则开展起了“同城同心，能帮就帮”的关爱农民工子女主题志愿活动，但人们只要稍微深入观察一下，就会发现，那多半是他们的生存和发展出现了严重的问题，造成了不良的社会影响;至于关注他们、对他们施以援手的个人和组织等，亦多是立足于人道主义的立场，所采取的是非制度性、非常态化的措施。这样一来，便更加凸显了他们作为被供养者的弱势地位，即他们不是作为一个于城市经济、社会的发展有积极作用，故而应郑重对待的群体被定位，而只是作为一个社会应通过对他们的关爱体现出自己的文明程度的群体被对待，由是在很大程度上逸出了政策制定者的视线，成为了社会保障中的一个死角。

再次，这一群体虽然仍被人们认为系农村人口，却已无法回归那一方水土。

虽然离开了农村，却始终不被看作是城市居民，因此，无论从逻辑上讲还是从事实上看，“流动儿童”就仍只能是农村居民，而这也就意味着，不管他们在城市生活得多久，对这一有别于农村的社区是多么熟悉、习惯和留念，最终仍得回去，回到他们祖祖辈辈生活的、以贫困和落后为突出标志的地方去。只是，他们很难如父辈一般回得去或像他们的前人那样做一名地地道道的农民。且不论他们自己可能毫无这方面的打算，就是他们的父母也或许排斥此种可能性。因为这些农务工人员之所以将自己的孩子带进城，除了亲情的需要，一个非常重要的原因，就是希望他们能受到良好的教育，逮住为尚留在农村的孩子所不能遇到的成为城市居民的机会。对这些务工者来讲，如果自己的孩子在城市生活了许久，最终还是不能改变身份，得回到农村，那无疑是自己的一个巨大失败，即便在其它方面如经济上有所斩获。

其实，对“流动儿童”来说，在回归农村这件事情上，并不仅只是一个愿不愿的问题，而是还有一个能不能的问题。因为长期生活在城市，这一群体对农村已很陌生，他们已不知道自己能在那里干什么，怎样生存和发展。由于生活方式、文化观念等方面已基本为城市里的同龄人所同化，他们与尚在农村的“留守儿童”已有了很大的区别。对他们中不少人的记忆来说，农村生活已非常模糊。在他们的认知和情感中，那里与自己已没有什么关系，不是他们的父母每年要回去，他们都想不起还有这样一个家乡，一方在哪一方面都不能与城市相提并论的水土。正是因此，即便他们有一天可能迫于形势不得不在社会流动上重走父母的老路，但由于其缺少回归农村的生产技能、社会资本和心理准备，因此，那将是又一次艰难的融入，其不易程度不会亚于他们当年的进城。

既不能享受到所在城市的社会保障，亦不能在原住地的农村解决这一问题，这在“流动儿童”来说无疑是一令其沮丧的事实，因为在任何国家，社会保障对几乎所有的公民来说都是不可或缺的，即便是极其富有的人，亦不能保证任何时候都不需要享受社会福利、社会保险乃至社会救助。正是因此，当人们遇到“流动儿童”不能享受应有的社会保障的时候，便很自然地会想到他们因此蒙受的重大损失，他们、他们的家庭甚至社会会因此遭受的严重影响。

首先，他们在城市社会保障上的处境会使自身的生存和发展遭遇很大的困难。

从总体上来说，比较城市居民中的同龄人，“流动儿童”的生存和发展条件无疑要差许多。他们之所以会在自己的儿时被父母安排进行时空跨度极大的迁徙，很大程度是为了解决这一问题。然而，尽管他们及其父母对此一直具怀希望，可结果却与他们的憧憬相去甚远。这不仅是因为他们的父母收入微薄，无力为他们过上较以前要好一些的生活支付相应的费用，还在于他们无法获得在公民收入中所占比重越来越大、在生活中作用越来越明显的社会保障。而这样一来，便使得他们的物质生活水平不仅不能随社会经济的发展同步提高，而且在遇上各种天灾人祸（如疾病的困扰等）时难以化解甚至束手无策。

然而，对于这一群体来说，因社会保障的缺乏所导致的生活条件的无法改善、突发问题的无从解决等尽管令人难以承受，却仍不是最严重的问题，真正堪值忧虑的是一旦不能享受那些至关重要的社会保障，如不能享受在个人素质提高中至关重要的各级各类教育，则他们的发展就基本无望，就得像其父母一样，成为一个可能终其一生都会行走在城市与农村之间的“候鸟”，而这无疑是很可怕的。因为一旦如此，则无论城市还是农村都不是他们的归宿，他们将处在一种无依无傍的窘境之中，不仅自己一辈子穷愁潦倒，而且会殃及下一代。当然，随着城市化进程的加速，他们最终有可能定居于城市，但由于他们错过了人力资本积累的最佳阶段，因此，即便身份会因为政策的改变而得到改变，但在城市这一竞争非常激烈的社区，他们的日子会过得很不如意。那种无法实现稍微明显一点的向上流动的生涯，将是他们一生最大的遗感甚至隐痛。

其次，他们在城市社会保障上的处境会加重父母的供养负担、降低家庭的生活质量。

从整体上讲，进城务工人员之所以在生活状况上较城市居民要差许多，除了在工资、奖金上面存在着很大的差距外，一个非常重要的方面，就是他们不能享受当地政府提供的各种社会保障。也就是说，由于在很多开支上，他们都不能由政府买单，而是需要自掏腰包，这样一来，便使得他们经由进城打工来提高生活质量、改善生存状态的愿望很大程度成为了一种空想。在这里，尤应指出的是，对农民工来说，不惟他们自己没有城市居民所享有的社会保障，就是随他们进城的孩子也没有城市孩子所享有的社会对福利、社会保险和社会救助，而这当中有许多为这些福利、保险、救助所提供的项目（如教育、醫疗等）又恰恰是孩子在成长过程中所不可或缺的，是他们即便再困难也要支出相关费用的，这样，就更加影响到了他们的经济状况的好转，使他们的物质生产和精神生产等都只能以最简单的方式进行。

其实，这样说还只是就进城务工人员在城市的生活而言，须知他们还有另一个问题需要解决，那就是他们还有生活在农村的儿女、父辈甚至祖辈需要供养或援助。如果他们能获得城市的社会保障，或者即便他们自己无法获得但随自己进城的孩子能够获得，则他们在城市的支出肯定会减少许多，而他们也就能因此对自己尚在农村的家庭成员实行更多的“转移支付”，使这些人的生活水平能有所改善。惜乎这一切都因为城市当局将他们拒之于社会保障门外而无法成为现实，由是成为他们精神上一个不知如何卸却的重负。

再次，他们在城市社会保障上的处境会影响社会的稳定，不利于城市化的正常进行

人们常说存在决定意识，这句话用在进城务工人员及其子女的身上无疑再贴切不过，因为他们在人口迁徙的问题上的意识就因为自身的实际存在而多有变化，以至最终影响到对政府、社会的认识和情感。比如一开始，他们对有关方面一改禁锢为允许流动的人口迁移政策是持高度认可和完全拥护的态度的，因为这能使他们自由离开贫困落后且个人任怎样努力也无法改变其面貌的农村，到城市这个各种资源较前者要丰富得多的地方去，以实现自己改变处境、改善生活的希望。然而，当他们真正进入了这一方天地之后，方意识到事情并非这样简单，它且不论，单是不能像城里人那样享受到当局提供的社会保障就使他们感到自己不仅较后者生活要艰辛许多，而且地位亦低下不少，由是感到社会对自己不公平，从而难以消弭心底的诸多不满甚至怨尤。他们中的一些不能全面辩证看待这一情况的人甚至会采取一些过激的行动，不仅将恼怒宣泄到不该为此承担责任的自然人和法人头上，而且会宣泄到政府和社会的头上。其结果一如学者们所已认识到的那样，“二、三代子女移民社会化的好坏，将关系到社会的稳定和发展”。

然而，事情的严重还不只是如此，而是会影响到城市化的进程。众所周知，对当代中国来说，如欲真正使经济、社会得到更好地发展，以能建设起有自身特色的社会主义，实现民族的伟大复兴，一个最有效的途径就是切实推进城市化，即通过大规模的由农村到城市的人口迁移，做到农业工业化、农民市民化、农村城镇化。但现在的问题是，一方面党和国家高瞻远瞩、积极措置，另一方面仍有部分地区城市原有的城乡壁垒依旧牢固;一方面农民持续、自发地流动，另一方面因无有切实的保障而难以在城市定居;一方面有关方面认识到社会主义福利社会是我们建设的终极目标，另一方面进城务工人员及其子女对此是可望不可及，等等，这样，就不能不使城市化在一定时期某些地区内以一种扭曲的方式进行，使时下中国正在进行的这场前所未有的人口迁移难以达到它最大限度地优化人口和经济社会结构的目的。

正是基于此，人们完全可以这样认为：进城务工者及随他们进城的孩子一天不能享受到所在城市的社会保障，则他们的经济、政治待遇就一天也不能得到较大的改善，至于城市化的进程也就一天也不会稍微顺利一点地进行。