我国城乡基本公共文化服务均等化包容性发展路径研究

摘要：我国现存的公共文化服务体制城乡不均等的现实产生了许多的社会问题，制约着我国社会主义现代化的进程。建立健全系统化城乡基本公共文化服务体制，通过增强城市基本公共文化服务包容度，积极协同社会组织包容性治理城乡公共文化服务，扩大农民参与度，是实现我国城乡基本公共文化服务均等化的新路径。

关键词：公共文化服务 均等化 包容性发展 城乡一体化

一直以来，我国致力于控制城乡发展二元化的不均衡态势，但其重心一直放在经济领域，我国城乡公共文化服务不均等问题严重，形成了“重城市，轻农村”的二元结构，这成为统筹城乡发展，发展繁荣社会主义文化，构建和谐社会，实现社会主义现代化的阻碍。创新文化发展机制，探寻一条缩小城乡基本公共文化服务差距的路径，是建设服务型政府、实现社会公平、全面建成小康社会的迫切要求。

一、我国城乡基本公共文化服务非均等化现状分析

（一）城乡基本公共文化服务现状比较

“十一五”以来，我国公共文化服务体系建设投入不断加大，设施体系逐步完善，公共文化产品日益丰富，服务方式和手段不断创新，整体呈现出蓬勃发展、整体推进、重点突破的良好势头。直至2012年，我国公共文化服务体系基本建成。但目前我国公共文化服务领域仍存在许多问题，其中城乡之间基本公共文化服务不均等问题尤其突出，农村的基本公共文化服务已经无法满足群众日益增长的文化需求。我国城乡基本公共文化服务不均等主要体现在三个方面：

一方面，我国城乡基本公共文化的财政投入失调。受城乡二元体制影响，我国公共文化投入一直偏向城市。近年来我国文化投入结构有所改善，文化事业费进一步向基层、群众倾斜。据文化部统计，2010年群众文化机构文化事业费80.39亿元，占24.9%，比重比2005年提高了4.1个百分点。但由于我国基层公共文化服务一直处于弱势地位，城乡间基本公共文化服务不均等状态的消除不可能一蹴而就。

从表一可以看出，我国农村文化事业费在逐年增长，增长速度也一直保持较快的状态，说明我国正不断加大农村文化投入。但从农村文化事业费的总量来说，却远远低于城市，而且农村投入占全国的比重更是和城市相差甚远。从第六次人口普查的数据来看，我国城乡人口比例几乎是一比一，那么农村居民文化事业的人均投入就大大少于城市居民。享有同等文化权益的人民，就因为城乡户籍制度的约束，而享受不同水平的公共文化服务，这严重阻碍了社会的公平正义，成为城乡统筹发展的绊脚石。

另一方面，我国城乡基本公共文化设施分配不均衡，农村文化资源匮乏。随着城市工商业的发展，城市文化设施不断完善，城市居民相对农村居民享受更优越、丰富的文化设施。以图书馆为例，据文化部资料显示，2009年，全国共有公共图书馆2850个，比2000年增加175个。其中，国家图书馆1个，省级公共图书馆37个，地市级公共图书馆321个，县级公共图书馆2491个。地市级公共图书馆覆盖率为79.3%，县级公共图书馆覆盖率为85.1%。县级公共图书馆是我国最基层的独立建制的公共图书馆，承担着为本辖区内包括农村人口在内的全部人口提供直接服务的任务。由于受服务人口众多、服务范围较大、服务条件有限等因素制约，实际服务效果受到影响。虽然有些省、地公共图书馆在市辖区外建立了基层分馆或服务点，但大多属于示范性的，数量十分有限。有些乡村甚至只是形式地建一些图书室、文化站，书籍资源十分有限，根本没有达到应有的服务效果。还有一些其他的文化设施，如博物馆，电影院，体育馆，科技馆，文化广场等设施更是极少在农村发现。总之，我国极大部分的公共文化设施都集中在城市地区，农村居民的基本文化需求得不到基础设施的保障。

（二）城市对农村的排斥性分析

城市居民对农村居民的排斥性也体现着城乡基本公共文化服务的不均等。城乡分治和户籍制度的政策阻隔，使我国城市社区治理的内容限定在以城市市民为本位、为城市市民服务等方面，将包括农民工在内的外来人口排斥在治理系统之外。生活在城市的农民工无法享受到均等的公共文化服务，他们无法融入到城市社区文明之中，只能生活在狭小的以血缘、地缘为关系的农民工文化圈内。他们的文化权力得不到平等的保证，这不仅不利于农民工思想道德素质、心理素质和科学文化素质的提高，而且可能会因其被排斥在城市社区治理边界之外对社会和谐产生消极影响。

二、城乡基本公共文化服务非均等化的弊端

城鄉基本公共服务不均等会产生许多不良的社会影响。其一，农村居民文化需求无法满足，基本文化权益得不到保障。我国农村人口数量大，但基本公共服务资源却很有限，农村基本公共文化服务水平无法满足农民日益增长的文化需求。而且城乡间不均衡的公共文化服务严重损害了公民享受平等的公共文化服务的权利，这违背了社会主义的价值理念，不利于和谐社会的构建、不利于实现社会主义现代化。其二，城乡发展不均衡，阻碍社会公平。城乡基本公共文化服务不均等加剧了城乡二元结构，扩大城乡差距。农村居民无法平等的享受经济发展带来的成果，这和社会主义公平正义背道而驰。其三，制约乡村经济可持续发展，城乡经济发展不协调。随着我国对文化事业的重视度增强，政府加大了对文化产业发展的鼓励和支持。2012年我国文化产业产值突破4万亿元，但我国文化产业的繁荣景象基本局限在东部沿海地区和中心大城市，欠发达城市及农村文化产业发展微乎其微。尤其农村经济发展模式单一，经济生产投入大、产出小，科技含量低，资源利用率和转化率不高，这不利于我国经济的可持续发展。城市和农村间经济发展较为封闭，且长期以来我国优先发展城市，农村经济一直处于为城市服务的地位，导致农村经济发展跟不上时代发展的步伐。而且根据文化反作用于经济的理论，城乡文化发展不协调必然制约农村经济发展并最终对城市经济也产生不利影响。其四，扩大社会矛盾，城乡一体化难以实现。城乡基本公共文化服务的不均等必将引起农村居民的不满，这种不满情绪长期积累会引发一系列社会矛盾。农民可能会对政府失去信任，对国家建设失去信心，甚至可能对社会产生危害。社会矛盾的加剧将阻碍城乡一体化进程，形成一个恶性循环。

三、我国城乡公共文化服务非均等化的原因

我国公共文化服务不均等的原因主要有：第一，我国公共文化服务制度不够完善。政府是我国公共服务的主要供给方，健全、合理的制度是公民享受公平公共文化服务的保障。我国目前的公共文化服务制度存在很多不足，城乡供给标准有待均衡，农村居民实际需求无法得到，城乡公共文化服务供给失调，公共文化服务绩效考核制度不健全等等。第二，政策倾斜、重视程度差异。我国长期以来优先发展城市，先富带后富的政策在公共文化服务领域发挥作用，公共政策的偏向对城市公共文化服务发展有直接的促进。相反，农村公共文化服务就处于一个相对次要的位置，公共政策的倾斜使农村公共服务落后于城市。第三，公共資源分配不均等。公共资源是公共文化服务关键的一部分，公共资源是公共文化服务的物质载体。城市占有全国大部分的公共资源，如图书馆，体育馆，学校，剧院，文化产品等，而农村的公共文化资源远远少于城市，这造成了城乡公共文化服务在硬件设施上的不均衡。第四，农村文化消费能力弱。农村经济相对城市不发达，农民的消费水平和城市相比低下，农民对文化产品、服务的消费能力弱。城乡消费市场的差异对文化产业的发展有很大影响，形成城乡公共文化服务不均等的态势。第五，城乡之间公共文化服务的封闭性。我国城乡二元结构使城市和农村间发展较为封闭，户籍制度将城市居民和农民划分开，两者享受着不同公共文化服务。农民被排除在城市公共文化服务体系之外，尤其是农民工群体，他们身在城市却无法享有和城市居民同等的公共文化服务。

四、探索城乡基本公共文化服务均等化包容性发展路径

近年来我国政府已经意识到城乡基本公共文化服务不均等的问题，开始加强对农村公共文化服务的重视，各地方政府也采取了诸多措施，这使得农村基本公共文化服务水平有所提升，但仍然存在很多问题，如有地方政府走形式主义，搞些“面子工程”，实际上并没有满足农民的文化需求，农民参与度不高。最典型的案例表现在图书馆强调总藏书量而忽视藏书本身的大众需求程度、艺术馆强调开放的次数而忽视展览内容本身的丰富性、艺术团队强调文化演出的场次而忽视演出本身的价值性和多样化程度等。还有的政府敷衍中央政策，扭曲政策本义，出一些花招应付人民群众。众多公共文化服务重基础设施建设而忽视精神价值塑造，虽然公共文化基础设施为满足民众公共文化服务需求提供了硬件支撑基础，但其本身只是构成公共文化服务体系的一个基础方面，并不能代表公共文化服务本身，也不构成衡量公共文化服务质量与效率的核心标准。完整的公民文化权利的实现，一方面要以公共文化基础设施为物质依托，另一方面还需要有相应的文化价值体系塑造为根本。事实告诉我们，实现城乡基本公共文化服务均等化依照传统封闭的方式是行不通的，加入包容性发展新理念，创新我国基本公共文化服务发展模式。

结合包容性发展的理论内核，实现我国城乡基本公共文化服务均等化首先必须坚持公平理念，把公平性提升到政府公共文化服务体系建设的战略层面，从源头切断城乡公共文化服务差距的态势。其次，公共文化服务的真正受益者是人民群众，政府应重视民众需求，倾听农村居民的心声并使其参与到公共文化体系建设中来，形成“政府搭台，群众唱戏”的公共文化发展模式。包容性发展还要求城乡之间公共文化服务实现发展内容的全面协调及发展成果共享，这打破了传统的城乡隔离的公共文化服务体系，使城乡公共文化服务一体化，有利于全面可持续发展。

（一）政府主导，完善公共文化服务制度

政府作为公共文化服务建设中不可或缺的一部分，承担着重要的公共文化服务职能。政府应致力于建立一套健全的公共文化服务体系，使公共文化服务法制化规范化。公共文化服务体系应包含：一，政府要完善基本公共文化服务领域的政策法规，使城乡公共文化服务均等化有法律保障。二，公共文化资源的合理的配置方式，打破传统的城市偏向的分配方式，均衡化供给公共文化资源。三，建立公共文化服务的绩效管理，明确公共文化服务考核指标，以满足人们的文化诉求为准则。四，建立政府间公共文化服务帮助扶持制度，分享公共文化服务先进经验，发达带落后，城乡共享成果，打破政府封闭性治理。构建良好的公共文化服务体系，是实现城乡基本公共文化服务包容性发展的必经之路，制度的合理能够有效地保障均等化。

（二）增强城市公共文化服务包容度，城乡协调发展

我国传统的公共文化服务体系可以被视为一种相对封闭式的模式，地域界限和主体资格具体而清晰。封闭性主要表现在两方面，一是农村的公共文化服务体系远落后于城市，农村居民无法享受到城市良好的公共文化服务。二是农民工进入城市被区别对待，被排除在城市的公共文化体系之外，农民工无法真正融入城市文化圈，文化上得不到城市主流社会的认可，农民工实际上在城市文化中处于边缘状态。据国家统计局公布的数据，2009年全国农民工总量为2.3亿人，这是一个庞大的群体，农民工对城市经济建设起着十分重要的作用，城市市民在经济上接纳他们，但在文化上对他们缺乏认同。农民工在城市精神文化需求得不到满足，基本文化权利得不到保障。增强城市公共文化的包容度能够有效改善城乡基本公共文化服务封闭的状态，首先应该从根本上打破城乡相对独立、区别的供给模式，实现城乡公共文化资源的共享，实行城市政府和基层管理组织的合作，形成一个灵活、双向的城乡间公共文化服务模式。将农村地区公共文化服务纳入城市之内，从点到面，由浅入深，最终形成一个系统化的协调城乡的公共文化服务模式。其次，重视农民工的基本文化权利，增强城市社区的包容度。社区可以设置一个专门的组织及吸纳社会组织来负责农民工的基本公共文化服务，按照各社区的管辖范围来负责该范围内的农民工基本公共文化服务的供给，收集范围内农民工信息及其文化需求，共享公共文化资源，把农民工的基本公共文化服务纳入整个社区的事务中。

（三）引入民间资本，协同社会组织

影响城乡基本公共文化服务均等化的很大一个因素就是资金问题，目前我国正处于社会主义初级阶段，改革的攻坚阶段，需要强大的经济后盾。我国文化投入不足够能满足人民的需求，单纯依赖政府的财政经费根本无法建成完善的公共文化服务体系。在我国，实现城乡包容性公共文化服务的主体除了政府与准行政组织外，还包括大量社会草根组织。如，慈善机构，文化协会，艺术团体等等。这些社会组织可以弥补政府和市场的不足，为公共文化服务添加新活力。社会组织的加入会降低政府公共文化服务的成本，加入社会资金利于公共基础设施的建设。另外，还可以借助社会组织为农村居民提供志愿者服务，鼓励民办教育机构，举办一些送文化下乡活动等等。社会组织的加入可以弥补政府的不足，促进城乡基本公共文化服务协调发展。

（四）围绕农民主体，扩大农民参与度

促进我国城乡基本公共文化服务均等化，全面提升我国农村基本公共文化服务水平，政府和社会组织都必须坚持以农民为主体，深入挖掘农民的文化需求，根据实际需求提供服务，这样才能让农民对公共文化服务满意。还要建立一个反馈机制，调查农民对公共文化服务的意见及建议，政府再根据反馈做出相应调整，从而形成一个充满活力的双向的公共文化服务体系。除此之外，还要注重公共文化建设过程中的农民参与度，让农民自己参与其中，为自己的文化建设出力。

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（作者简介：肖雷，四川省绵阳南山实验学校。）