浅谈《中华人民共和国政府信息公开条例》实践中的适用问题

摘 要：政府信息公开不仅是建设透明政府、全面推进政务公开的要求，也是事关人民群众切身利益的大事。自《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称“《条例》”）实施以来，至今已有10年，不管是政府对信息的公开重视还是公民对政府信息公开的意识都有了长足的发展和进步。《条例》只有三十八条，但是囊括诸多内容，文章基于法院裁定、判决选择两个难点问题作为切入点来探讨《条例》在实践中的适用，一是分析公民滥用政府信息公开申请权的“乱象”及《条例》十三条的“三需要”是否必要，二是分析《条例》第八条规定的“三安全一稳定”作为实践中政府信息不公开的例外情形的价值衡量。

关键词：政府信息公开申请权;“三需要”;“三安全一稳定”

一、公民对政府信息公开申请权的滥用“乱象”

《条例》第一条明确了立法的目的，一为保障公民的知情权，二是提高政府工作的公开化、透明化，然而实践中滥用政府信息公开申请权的行政诉讼案件层出不穷。在中国裁判文书网搜索“滥用政府信息公开申请权”，截止到2018年12月27日，显示记录298条，最高院5个，高级法院60个，中级法院160个，基层法院73个。其中，2015年江苏省南通市港闸区人民法院首次普适性的提出了“滥用政府信息公开申请权”的概念，在现行法律尚未对滥用获取政府信息权、滥用诉权行为进行明确规制的情况下，通过审判权对类似问题进行规制，决定对原告陆红霞的起诉不作实体审理，并针对陆红霞及其一家滥用政府信息公开申请权及诉权创造性的提出标准，陆红霞日后再次向行政机关申请信息公开、向人民法院提起类似行政诉讼，均应依据《条例》的现有规定进行严格审查，需举证说明其申请是为了满足自身生产、生活、科研等特殊需要，否则将承担不利后果。就像裁定书中所说，知情权是法律赋予公民的权利，但是权利的行使要在现行的法律框架内，同时要履行宪法和法律规定的义务，符合立法宗旨，如果公民提起政府信息公开申请的初衷和目的与《条例》精神和立法目的背道而驰，不具有善意，就构成知情权的滥用，当事人反复多次提起相同或类似的诉讼请求，或者明知不属于政府信息公开的范围而肆意使用诉权，人民法院应对其起诉严格依法审查，对于缺乏诉的利益、违背诚信原则的应当认定构成滥用诉权的行为，防止司法资源的浪费。①

纵观历年的裁判文书，不难发现以“陆红霞案”为代表的滥用政府信息公开申请权现象十分普遍，滥用的缘由也不尽相同。主要来讲，这类案件有四种明显特征：一是具有重复性，申请人频繁申请或诉讼。“陆红霞案”中不到2年期间陆红霞及其家人以生活需求为由，向至少8家行政机关提起至少94次政府信息公开申请，并且在上述申请中，有诸多内容相同的申请信息。甚至在收到行政机关作出的相关《政府信息公开申请答复》后，向多家行政机关提起至少39次行政复议，在复议程序之后，陆红霞及其家人以各种形式违法向多家法院提起政府信息公开之诉至少36次。②二是申请的数量庞大。申请人在短时间内提起大量申请，少的时候数十条，多时上百条申请。“张武功案”中，分别以张武功等人名义向南通市政府、发改委、住房保障和房产管理局、规划局、国土局等单位提起至少160次政府信息公开申请，提起至少70次行政复议。③三是申请文书会有侮辱、诽谤、中伤等言论。比如，“重庆郭兴梅案”中，申请公开刘晓瑛、李雪莲两位法官的“司法考试是否作弊”的信息等等。④四是申请目的违背《条例》的目的和宗旨。很多时候尤其是申请人在短期内大量的、反复的不间断的申请政府信息公开，有些会试图穷尽各种程序，并非是为了获取政府信息，而是通过这样的方式给政府施加压力，满足私人利益的最大化，比如“陆红霞案”中多次申请目的是想要引起政府对自身拆迁补偿安置的重视和解决。

之所以造成这种滥用，除了公民自身之外，我们同样要反思，《条例》第十三条对申请人资格设置的“三需要”限制是否必要。《条例》第十三条设定依申请公开制度，规定“……公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息”，也就是通常所说的“三需要”。它要求申请人在获取相关政府信息时必须是根据自身的生产、生活、科研等特殊需要，这样的宽泛化规定在实践中很难操作。一方面需要申请人提供相应的证明，另一方面这一证明标准如何判断对于申请人、行政机关以及法院都具有较大的难度。“三需要”中包括了生產、生活、科研，每一类的范围都较难界定，正因为《条例》对申请缘由作了过于概括性的规定，导致在实践中行政机关一般对申请人申请事项只在形式上作简单审查，很难援引《条例》第十三条来拒绝申请人的申请，这样一来，有的申请人借机滥用政府信息公开申请权，甚至借此对行政机关施压、宣泄不满，而行政机关往往没有办法规制和制止，长期以往造成对公共资源的浪费。因此，北京市第四中级人民法院程琥副院长认为“三需要”不应作为申请人资格条件，除了这个标准现实中难以操作以外，他还认为从保障申请人知情权角度出发，政府信息公开制度应当以公开为原则、不公开为例外，对申请人资格不宜过多限制。他提出在《条例》修改中需要进一步明确“三需要”的适用范围和条件，如果要作为申请人资格条件，应当考虑还有没有其他更科学且易操作的条件，否则即便设定限制条件，也很难实施。

当然在应对申请人滥用政府信息公开申请权这个问题上，江苏省南通市港闸区人民法院通过裁定创造性的对陆红霞及其家人滥用政府信息公开申请权进行规制，此案被最高人民法院公报后，在社会各界引起热议。一方面各个法院遇到类似案件纷纷效仿，另一方面有人认为这种规制缺乏法律依据，或许一定程度能够缓解法院诉讼阶段的滥诉问题，却难以解决行政机关面对申请人申请信息公开过程中的滥用申请权的问题。因此，在对滥用申请权行为进行认定的时候，可以把它作为一个程序性事项提前到行政机关处理申请人申请这个环节，当然这个过程中要平衡好公民知情权和行政效率之间的关系，一方面要实现立法的初衷，在充分保障公民的知情权的前提下行使自由裁量权，另一方面也要避免公共资源浪费，遵循比例原则适度对滥用申请权问题进行规制。

二、不公开的例外情形——“三安全一稳定”

“阳光是最好的消毒剂，一切见不得人的事情都是在阴暗的角落里干出来的。”但“有限度的自由才是真正的自由，有限度的公开才是真正的公开”，因此，政府信息应该以“公开为原则，不公开为例外”，不仅是我国，世界范围内各国的信息公开大都是这样做的。我国《条例》第五条和第六条确定了政府信息公开的基本原则，而第八条规定的“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”（以下简称“三安全一稳定”）和第十四条构成了原则的例外。有人说“原则的例外又构成新的原则”，对此我十分赞同。

《条例》第八条作为总则的最后一条所蕴含的“三安全一稳定”原则为处理现实中关乎社会稳定的历史遗留问题、因牵扯群体范围过大易激化社会矛盾和纠纷问题、涉及公共安全、涉及国家秘密和行业敏感问题等事项作出不予公开决定提供法律支持。例如，2017年8月南京市发生的一起以“陶丽华与周晓平、宣徐英等为代表向行政机关提起信息公开”一案中，数十位申请人申请公开“区长专题办公会议纪要[2008]11号，关于赛虹桥街道西营村、北西营村拆迁安置工作的会议纪要”，因该会议纪要是雨花台区政府在十年前的政策环境下和历史背景下，研究如何积极稳妥推进赛虹桥街道西营村、北西营村拆迁安置工作的政府内部会议纪要，时间久远、信息敏感，并且相关政策已经发生变化，属于历史遗留问题，此时公开可能会影响社会稳定，经过多部门研究商讨雨花台区政府最终决定不予公开。⑤陶丽华与周晓平、宣徐英等人的申请确实符合“三需要”的要求，但是因为申请的事项是十年前的会议纪要，年代久远且内容过于敏感，牵扯群体范围较广，容易引发示范效应，属于历史遗留问题，南京市雨花台区政府在多重考量和权衡之下，在公开与保密、权利与权力、公民知情权与“三安全一稳定”之间进行取舍，决定不予公开。

类似上述案件因历史遗留问题而决定不予公开在实践中常有发生。在我们现行的法律中，由于申请政府信息公开没有时效限制，对于年代久远的政府信息申请人也有权申请公开。我国法治的发展经历了一个长期的演进过程，近些年我们致力于建设法治政府，《条例》的颁布也是执政理念转变的体现，但是过去的法制确实不够健全，一些行政决策缺乏科学合理的论证，一些时代和社会的产物或许不够成熟和公正，出现许多历史遗留问题。比如20年前为了发展强制拆迁时有发生，在安置农户的过程中可能每个农户的拆迁补偿标准不一样，为了行政效率或多或少会牺牲一些人的利益，这种“乱象”在当时那个时代那种法治环境下是真实存在的，若20年后的今天因公民申请而予以公开，势必会造成严重的动荡，影响政府公信力，引发争议并且现今的政府对于历史遗留问题也难以解决。

不仅是南京，援引《条例》第八条“三安全一稳定”决定不予公开的案例在北京也有发生，2017年曾桂玲向财政部提交申请，申请公开财政部635号文，经审查635号文相关内容涉及国家秘密及行业敏感事项，根据《条例》第八条以涉及经济安全为由决定不予公开。该案中，一审法院认为，原告申请内容事关我国烟草专卖管理，烟草行业的财务数据、资产配置安排都属于影响行业稳定、国家税收稳定的重要信息，裁定驳回起诉。⑥确实，当申请公开的信息危及“三安全一稳定”时，免除公开是社会稳定的需要。《条例》第八条也是处于这样的考量作为不公开的例外情形出现，在公开与保密、权利与权力、公民知情权与“三安全一稳定”之间进行取舍，也为行政机关以及司法机关在处理类似问题上提供了法律依据。

当然，需要我们警示的是，《条例》第八条一定程度上解决了一些或由于历史原因或由于现实原因而造成的特殊问题，但因为很难对“三安全一稳定”这样宽泛的概念去界定，而且无论是行政机关还是法院对于危及“三安全一稳定”所作出的判断从根本上来讲是出于一种预见性，并非是根据实际效果。这样一来就赋予了行政机关较大的自由裁量权，加之“三安全一稳定”的概念模糊且宽泛，现实中的处理可能与《条例》立法目的和宗旨背道而驰，毕竟任何权力都有被滥用的可能。于是，公开与保密、权利与权力、公民知情权与“三安全一稳定”之间的博弈又回到了我们的视野。所以，不仅是行政机关在处理申请人申请公开的环节要合理且理性的衡量，司法机关在权衡矛盾的过程中也要合理且慎重。此外，不管是行政机关还是法院在处理类似问题时不可一概而论，每一个案子都不尽相同，某个个案的解决不能成为一类问题的模板，因为公开与保密、权利与权力之间的冲突是在每一个具体案子中的一场新的较量。在处理公民申请政府信息公开的过程中，我们只有足够谨慎的使用《条例》第八条“三安全一稳定”的例外原则，才能更好的实现《条例》的立法初衷和目的。

注释

①參见《中华人民共和国最高人民法院公报》2015年11期（总第229期），《陆红霞与南通市发展和改革委员会行政复议一案二审行政裁定书》.

②参见《陆红霞与南通市发展和改革委员会行政复议一案二审行政裁定书》，载《中华人民共和国最高人民法院公报》，2015年11期（总第229期）.

③参见江苏省高级人民法院（2017）苏行终96号行政裁定书.

④参见重庆市高级人民法院（2016）渝行终37号行政裁定书.

⑤参见南京市中级人民法院（2018）苏01行初26号行政判决书.

⑥北京市高级人民法院（2018）京行终1822号行政裁定书.

参考文献

[1] 程琥.《政府信息公开条例》的修改[J].国家检察官学院学报，2016（03）.

[2] 王名扬.美国行政法（下）[M].北京大学出版社，2016：717.

[3] 黄益尚.我国政府信息公开中“三安全一稳定”的研究——<政府信息公开条例>第八条之展开[D].浙江大学， 2012.

[4] 王名扬.美国行政法（上下）[M].北京：北京大学出版社， 2016.

[5] 王名扬.法国行政法[M].北京：北京大学出版社，2016.

[6] 王名扬.英国行政法、比较行政法》[M].北京：北京大学出版社，2016.

[7] 于文豪，吕富生.何为滥用政府信息公开申请权——以既有裁判文书为对象的分析[J].行政法学研究，2018（05）.

作者简介：胡瀞丹（1997.01- ），湖北黄陂人，华南理工大学法学院2016级宪法学与行政法学硕士研究生。