渐进主义视角下中国扶贫政策的分析

摘 要：中国的扶贫政策具有长期性和渐进性，适时调整、与时俱进的渐进主义扶贫政策是中国共产党作为执政党的重要体现。近几年，又特别强调精准扶贫，而精准扶贫就是对以往的扶贫政策的调整、修正，从最初的救济式扶贫，到开发式扶贫或八七扶贫，再到大扶贫，最后到区域精准、贫困县精准、贫困村精准。中国的扶贫政策经历了不同的变化，而这也和渐进主义的内涵相呼应。

关键词：扶贫政策;渐进主义;趋势

从发达国家到发展中国家，贫困一直是世界各国要面对的共同难题。纵观中国从改革开放至今，扶贫政策的变迁可以说历史久远，从救济式扶贫、开发式扶贫、八七扶贫攻坚、大扶贫再到今天的精准扶贫，渐进式的扶贫政策凸显了中国特色。

一、渐进主义的内涵

渐进主义把公共政策看作政府过去行为活动的一种延续，其中伴随着渐进式的调整和修正。政治学家查尔斯·E·林德布洛姆，在西蒙等人对传统理性决策模式批判的基础上，于1958年发表名为《“渐进调适”的科学》一文，创造性地提出渐进主义模型。渐进主义的观点认为，公共政策是少量的调适地方政府过去活动的延续，由于时间、知识等限制，使決策者很难充分考虑各种备选方案及其结果，政治本身的局限性也妨碍准确社会目标的确立，所以政策制定过程并非完全理性的过程，政策制定是政治互动的结果。托马斯·戴伊把渐进主义解释为对过去政策的补充和修正。

政策制定的渐进主义使其具有很强的惯性，导致政府更容易延续现行的政策，亦或对政策进行微调，维持那些难以改变的常规程序。由此可见，渐进主义政策的制定是保守的，只把关注点放在新政策对现行政策的调整、修正上。

二、中国扶贫政策渐进式变迁的沿革

中国的扶贫政策从改革开放至今所经历的变迁是一种渐进式的调适，不同历史阶段的扶贫政策符合当时中国社会发展的背景，具有中国特色。中国扶贫政策的变迁大致经过以下阶段：

（一）农村制度救济式扶贫（1978-1985）

1978年，中国进行改革开放，这一具有重大历史意义的战略背后却是全国范围内的普遍式贫困。据1986-2003年的《中国统计年鉴》和《中国农村贫困监测报告》显示，1978年中国农村贫困人口约为5亿，而同年的全国总人口约为9亿，农村人口约为7亿，城镇人口约1.5亿。如此严峻的贫困现状，可以说中国的改革是一场大规模的扶贫运动。造成上述现象的原因主要是1978年之前人民公社的集体经济体制不能够适应农村生产力的发展。改革开放废除人民公社，建立以家庭联产承包经营为基础的体制，农民拥有了土地的自主经营权，生产积极性得到提高，农村贫困问题得到大面积缓解，同时为解决农村贫困问题奠定基础。这一阶段的扶贫政策聚焦于具有普遍性贫困特征的农村地区和极端贫困集中的贫困区，具有区域性;采用的是直接转移资金的输血扶贫方式，具有救济性特征;而救济式的扶贫方式远远无法帮助他们脱离经济、文化落后的状态。

（二）国家大规模开发式扶贫（1986-1993）

经过改革开放，到1985年前后中国的经济发展水平有了很大提高，农村的扶贫减贫工作成效显著，但也存在区域经济发展不平衡的问题。东部沿海地区依据区位优势和国家政策扶持率先发展起来，而中西部落后地区因区域缺陷发展缓慢，中国经济发展的区域不均衡和相对贫困问题就凸显出来。中西部和东部沿海地区农民收入差距逐渐扩大。而落后的区域常常是少数民族聚居区，区域之间的相对贫困问题不仅是单纯的贫困，也牵涉到少数民族的发展，乃至影响社会稳定、民族团结。在此背景下，中国的扶贫政策又进行新的调适，1984年9月中共中央和国务院下发《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，要求各级政府重点解决十几个连片贫困地区的问题。1986年3月全国人大六届四次会议将“老、少、边、穷”地区迅速摆脱经济和文化落后状态作为一项重要内容，列入《国民经济和社会发展“七五”计划》，中国政府消除贫困的正式行动由此进入实质性阶段。1986年到1993年这一时期，将区域经济发展作为重点的、大规模开发式扶贫，在区域层次上取得较大成功。

（三）国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000）

1994年，随着中国农村改革持续深入，扶贫开发力度也不断加强。尽管东部和中西部区域间相对贫困得到一定程度的缓解，特别是在区域基础设施建设、农村产业项目等方面效果明显，但地缘性贫困问题凸显，西南、西北等地由于自然条件恶劣，农村制度变迁式扶贫、基础设施供给式扶贫都进入了边际效率递减的阶段。因此1994年国家针对这种现状发布《国家八七扶贫攻坚计划》，国家重点扶持的贫困县共有592个，这些贫困县约为18个贫困地区，呈集中连片分布，地理特征相似，其中大部分处于交通欠发达的偏远山区。国家对这18个贫困地区进行重点帮扶，中国的扶贫开发进入攻坚阶段。在此阶段，国家的扶贫对象发生了改变，从贫困区到贫困区中的贫困县，进一步提高扶贫准确度，甚至已经达到精准到户的程度，但这仅限于贫困区域。在国家“八七计划”重点扶持的592个贫困县中，少数民族贫困县258个。实际上，该计划就是扶贫计划向少数民族地区倾斜的转变，有助于各民族团结和社会稳定。

（四）新世纪大扶贫计划（2001-2013）

进入新世纪，扶贫减贫工作已经取得较大成果，贫困县的贫困人口数量和比例下降速度非常快。贫困人口在空间分布上逐渐分散，从片状分布逐渐转向点状分布。全国的贫困人口主要集中于西部落后地区的村落中，以贫困县作为扶贫基本单位，一大部分贫困人口会被忽略。2001年中央政府又进一步颁布《中国农村扶贫和开发纲要（2001-2010）》将扶贫开发的重点从贫困县转向贫困村。中央政府在扶贫中加大力度，缩小扶贫基本单位，但现实情况更为复杂。在继承《纲要（2001-2010）》主要政策的基础上，扶贫开发的重点转向集中连片特困地区，进入片区攻坚阶段。同时，返贫问题也比较严重，自建国伊始扶贫力度一直在加大，有很多贫困人口脱贫，但在随后的时间里由于种种原因又回到贫困状态。

（五）精准扶贫的新阶段（2014至今）

在以2020年全面建成小康社会为目标的大背景下，中国扶贫开发逐渐进入精准扶贫阶段。习近平总書记于2013年提出“精准扶贫”的理论思想，把扶贫政策再次往纵深推进。精准扶贫，是扶贫开发方式的重大创新，代表了扶贫开发未来发展方向，引领扶贫开发体制机制创新。新的扶贫开发延续片区攻坚，着重强调通过“六个精准”的方式，动员全社会的力量，采取综合性的手段“脱贫摘帽”。精准扶贫政策目的是让国家扶贫资金真正地落实、惠及到个人的身上，以解决体制改革扶贫、区域扶贫、贫困县扶贫政策中一部分贫困人口被忽略的问题。但精准扶贫在现实实践中困难重重，首先精准识别中的排斥问题导致目标对象偏离政策运行基础。其次精准帮扶过程中资金整合困难、基层政府自主权不足，精准扶贫的动态管理与考核机制不健全，扶贫资源向经济基础好、容易出政绩的村倾斜致使精英捕获的现象出现。

综上所述，扶贫政策与渐进主义模型是一致的。从时间程序上讲，政策制定、出台都是一个漫长的过程;从1987年至今，政府仍然对扶贫政策作调整，这是一个循序渐进的过程。

三、中国扶贫政策渐进式变迁的不足

以上是我国自改革开放到今天扶贫政策的历史沿革，反贫困贯穿始终，中国的扶贫政策在40年的历史中是连续的、渐进的。而渐进主义式的政策变迁也存在不足。

（一）渐进主义扶贫的路径依赖与问题积累

中国的渐进主义式扶贫时间跨度达40年，在扶贫措施的使用上易形成路径依赖。尽管扶贫的指导思想符合当时实际情况，但政策在从中央到地方的执行过程，特别是地方政府在具体扶贫方式的选择易遵循前期路径。改革开放初救济扶贫时期，“五保”制度对贫困人口的帮扶主要是维持基本的吃穿用，地方政府形成一种扶贫就是让贫困人口饿不死、冻不死的扶贫思想。之后，尽管中央政府的扶贫指导思想发生变化，但地方政府的扶贫方式仍然以保吃、保穿为主，这在一定程度上抵消了新扶贫政策应有的效果，保吃、保穿的扶贫方式慢慢发展成扶贫就是一种给予，地方政府已形成施舍式扶贫并形成规范。另一方面，渐进主义的扶贫政策变迁还会导致每个时期未尽问题的长期积累，并增加问题解决的难度。改革开放后农村进行体制改革式扶贫，农民获得土地使用权并被调动生产积极性，但市场机制的引入加剧贫富分化，相对贫困问题开始出现;但当时的焦点在绝对贫困问题上，到今天，相对贫困问题已经凸显，但鉴于当前社会情况复杂及相对贫困问题本身，解决难度更大。

（二）渐进主义扶贫中权宜导致腐败滋生

托马斯·戴伊将渐进主义看作政治上的权宜之计。渐进主义式的政策变迁往往是保守，是妥协。妥协就是对某些既得利益者的保护，尤其是在扶贫中的腐败利益既得者，其利益获取可以长期存在，因某些腐败渠道在渐进式变革中往往得以存续。另外，由于扶贫资源在农村经常出现精英捕获现象，当农村中的精英人群依靠自身影响和关系侵占真正贫困人口的资源后，其贪婪之欲更加滋生，会积极地寻求对扶贫资金的侵占，而渐进式变革使其得以延续，腐败也就越发严重。

（三）渐进主义扶贫中央地关系对立

扶贫政策主体普遍被认为是以政府为主，随着社会发展参与扶贫的主体除了政府之外还有企业、非政府组织等，但不可否认能够担负起解决反贫困难题的还是政府。政府扶贫的具体路径是，中央政府制定指导性政策，地方政府在中央政府指导原则之下将抽象的扶贫政策具体并贯彻落实。在具体实施政策中，地方政府获得一定限度的自由裁量权，而这个限度能够让地方政府做出违背中央政府最初政策原则的行为，造成央地关系对立。地方政府与中央政府扶贫对象还存在错位：中央政府扶贫政策对象是纯粹的底层贫困人口，而地方政府在执行政策时不全是为了贫困人口。表面上看地方政府的行为完全符合中央政府的原则，实际上存在本质对立的。中国扶贫政策变迁是自上而下地渐进式变迁，地方政府在此过程中处于被动，一方面要落实上级政府的扶贫政策，另一方面要为上级政府提供扶贫政策的效果反馈以便中央政府进行渐进式改进。但在此过程中地方政府会利用反馈环节将政策实施对象转向中央政府。

（四）渐进主义扶贫忽视对象的能动性

中国扶贫政策的提出-实施-改进-实施的渐进主义行为方式塑造了政府官员从上到下的家长式扶贫思维，认为扶贫就是贫困人口听从安排，只要接受帮扶就可以脱贫。在这样的环境中，贫困人口完全被动接受政府的安排，失去对自身真正需求的表达，导致其丧失能动性。政府的扶贫政策更多的是政府自身认为的“扶贫”，尽管政府在努力地调适现行的扶贫政策，但基层贫困人口的真正需求被忽视。通过直接的财物供给方式维持贫困人口的基本生存，这无异于“授人以鱼”，贫困人口仅仅被动持续接受，一旦供给的持续性打破就会再次返贫。这样想要实现真正的贫困人口脱贫是不可能的。

四、中国扶贫政策的未来发展趋势

（一）扶贫对象从抽象转向具体

中国从改革开放以来40年的扶贫政策变迁，最突出地的表现就是扶贫对象从区域、重点省、县和村等的抽象范围转向了以人为本的具体个人。今天的精准扶贫政策就是最好的证明。扶贫对象的具体化是历史的，将扶贫对象精确到个人是扶贫政策的真正体现，但我们不能因为当前扶贫政策真正体现了以人为本的理念就否定过去的扶贫政策。过去的扶贫政策制订与实施是与当时实际环境相符合的，随着中国经济、政治等多方面的具体发展，相应的政策随之适时修正。此过程是历史的，是不可改变也不能跨越的，渐进主义的扶贫政策是一项政策变迁的过程，从抽象的扶贫对象到具体的扶贫对象的转变体现了扶贫政策内在价值的一贯性和与时俱进、适时而变的特点。从当前中国的精准扶贫政策来看，中国的扶贫已取得了历史性的进步，未来扶贫政策将会更加朝着以人为本的方向发展，广大贫困人口会感受到自身利益被重视。在信息化大数据时代背景下，实现对贫困人口精准识别甚至是贫困程度的分级有了技术的支持。

（二）扶贫评估从流程、数量转向结果、质量

在对扶贫政策实施效果评估方面，上级政府对下级政府的考察主要偏重于扶贫政策落实是否符合政策要求、是否符合应有的流程，以及脱贫数量的突破，但这些仅是扶贫的手段与方式，扶贫目的是贫困人口的生活质量真正得到改善，脱离贫困并持续性远离贫困，也就是注重扶贫的结果与质量。但当前政府的评价体系注重形式、过程忽视真正目的，导致地方政府在扶贫政策落实时将上级政府对其工作的考核标准作为扶贫工作的原则，上级政府进行评价是完成的很好，而上级政府不列入考核的往往被忽略。这就要求政府对扶贫工作的评估标准从以流程、数量为重点转向以结果、质量为重点。农村贫困人口是否脱贫，生活质量是否得到提高，是否存在返贫风险等等，从这些角度建立新的扶贫评估体系，促使地方政府的扶贫工作真正从贫困人口利益为出发，这将是我国扶贫政策在未来的一项转变，这也是解决当前我国精准扶贫政策不能真正实现精准化的重要解决思想。

（三）扶贫思想从保守转向创新

中国传统扶贫思想过于保守缺乏创新，尽管中央政府持续更新着扶贫政策，但地方政府在扶贫政策落实中存在路径依赖。在区域开发扶贫时期，政府扶贫注重产业扶贫，但在此过程中政府往往只做了一半较为简单的工作。政府通过项目投资将一部分贫困人口聚集起来进行产业扶持，从效果来看，产业确实建立了，政府并沒有为产品销售打开市场。而地方政府却因建立扶贫产业而获得政绩。相比之下，地方政府就形成了只做“面子工程”“政绩工程”式的扶贫方式。随着中国政府扶贫政策的演变，这样虚假扶贫方式必然会淘汰，对落后传统扶贫方式的路径依赖会妨碍政府的创新性。在未来，政府扶贫方式应进行创新，许多学者提出了新型的扶贫理念，如绿色减贫、大数据扶贫等等。

（四）扶贫方式从供给转向互动

中国的扶贫尽管从建国至今都在进行，但到目前为止还是以政府作为扶贫的主体，企业扶贫的力度相对较弱。中国的扶贫方式是单一的，仅有作为扶贫主体的政府与作为扶贫对象的贫困人口。扶贫政策实施过程中政府处于完全支配地位，扶贫方式是贫困人口被动接受救助，贫困人口的主动性与积极性不高。在政府的产业扶贫中，为了让贫困人口脱贫，政府往往做一些项目，让贫困户参加，但参加前提是需要投入一定资金，而真正贫困人口是不可能有这部分资金的，这样，扶贫项目最终受益的并不是真正的贫困人口，真正的贫困者在政府完全主导的模式中是没有太大积极性的。因此，中国的扶贫政策必须要转向调动真正贫困人口的积极性，建立政府、企业、非政府组织等多主体参与式扶贫体系，建立扶贫主体与客体之间的有效互动。

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作者简介：张真真（1989.06- ），女，汉族，河南开封人，山东师范大学，研究生在读，研究方向：政治制度与政府管理。