对农民专业合作社的审计诊断

农民专业合作社（以下简称合作社）是在农村家庭承包经营基础上，农产品的生产经营者或者农业生产经营服务的提供者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。笔者近期对鄂西山区某县近3年合作社运行管理及绩效情况开展调查，发现该县合作社发展迅速，在促进农业产业发展、创建农业精品品牌、推动农村体制机制创新、带动农民增收等方面发挥了积极作用，但存在的问题也不容忽视，亟需采取措施加以解决。

一、存在的主要问题

（一）运行管理不规范。一是多数合作社没有开展统一的生产经营活动，家族式经营模式较为普遍。二是组织机构不健全，合作社普遍存在理事会、监事会配备不全，甚至从未召开成员（代表）大会。三是从未经营、长期停止经营和无法取得联系的“空壳社”、“僵尸社”现象较突出。

（二）财务制度不落实。一是只有少数合作社按要求配备会计人员，或者委托相关机构代理记账、核算，建账率低。二是普遍存在账务处理不及时、审签制度不落实、财务资料管理不规范等问题，甚至存在账目混乱、账实不符的情况。三是理事长及其家属兼任财会人员，资金在个人账户频繁进出，以及大额现金交易等现象较为普遍。四是部分合作社没有制订年度盈余分配方案，或没有按章程约定比例提取盈余公积金，国家扶持或他人捐赠的资金也没有量化分配到成员账户，分配的数额没有进行公示公开，随意性较大。

（三）资产管理不到位。一是部分合作社与国有企业实行“两块牌子一套人马”，资产产权登记随意，资产产权不清，缺乏有效监管。二是少数合作社与村委会之间资产混淆不清，存在由村委会实际控制合作社资产的情形。三是少数合作社解散或者注销时，未依法进行清算，一些资产包括接受国家财政直接补助形成的资产被少数人无偿占有使用。

（四）扶持资金发挥效益不理想。一是部分合作社自身造血功能不足，对财政性资金依赖程度较高，项目建设达不到预期效果。二是少数村委会以合作社名义申报项目，待项目资金到位后，村委会将该资金挪作他用。三是有的合作社通过多头重复申报、报大建小等方式套取财政专项资金。

二、原因分析

（一）发展动机不纯，运营人才缺乏。一是部分合作社仅仅为获取国家补贴、项目支持、金融贷款以及享受税收等优惠政策而设立，缺乏实际经营动力。二是合作社注册登记不验资、不收费、门槛低，导致提供虚假登记材料骗取登记，或者在进行工商登记后将成员的出资全额退还，形成合作社事实上的虚设现象，催生出私有化经营和无实际经营活动的“家族社”、“空壳社”。三是普遍缺乏懂经营善管理、懂技术善营销的专业型或复合型人才，管理水平不高，自我定位不明确，品牌意识缺乏，产品市场竞争力不强，在应对千变万化的市场环境中运行艰难。

（二）法律意识淡薄，经营管理缺位。一是大多数合作社由普通村民发起成立，成员文化素质普遍较低，对有关法律法规、制度一知半解，甚至完全无知，缺乏依法管理、照章办事的法律意识，规章制度形同虚设，对财务管理的重要性和必要性认识不足。二是财务管理需要较强的专业性，但合作社成员普遍不具备财务专业知识，加之镇、村级缺乏能胜任合作社代理记账工作的专业人员，合作社财务管理“包包账”模式普遍。三是合作社成员虽然形式上入社了，但由于实质上分散经营，利益联结不紧密，没有真正形成“利益共享、风险共担”的机制，成员民主管理和监督意识不强，参与程度不高。

（三）资金投入分散，跟踪监督不够。一是在项目扶持上，县、乡两级均没有制定统一规范的制度办法，对项目建设的必要性和效益性评估论证存在“走形式”的问题，项目扶持欠精准，投入较为分散，集中整合力度不够。二是尽管国家对农业投资项目做出了招投标、工程预决算审核等一系列规定，但是财政资金分配到位后，相关部门没有严格督促合作社按项目建设要求履行招投标等手续。三是部门对项目建设标准、程序、验收和资金拨付把关不严，导致合作社在项目建设过程中存在弄虚作假、套取财政资金的现象。

（四）合作社量多面广，指导服务乏力。一是合作社作为一类市场主体，在法律中没有规定“行政主管部门”、“执法主体”。县级以上人民政府各有关部门在合作社建设和发展中的职责是“指导、扶持和服务”，监管责任不明确。二是各部门之间配合不力、沟通协调不够、资源技术整合不够，没有形成齐抓共管、扶持和监管的合力。三是目前仅农经部门选聘了专（兼）职辅导员从事日常工作指导，但辅导员大多身兼数职，事务繁多，普遍存在对辖区内合作社情况掌握不全面、不准确的现象，对合作社的指导、服务不到位。

三、对策及建议

（一）全面清理整治，实施分类管理。地方政府应组织相关部门对合作社进行一次全面清理，分类施策。对提供虚假登记材料，或者采取其他欺骗手段取得登记的、长期未从事经营活动的，依法撤销登记或者吊销营业执照；对经营效果差、管理不规范的合作社，实施限期整改。工商部门要建立并落实定期回访、日常巡查制度，对合作社违反规定的行为，依法依规进行处理。

（二）积极加以引导，提高运营质量。各相关部门、各基层政府要指导合作社按照法律规定健全组织机构、完善规章制度、规范运行机制和利益分配制度，提高合作社民主化、制度化管理水平。加强宣传培训，提高法律意识，引导合作社按规定配备会计人员或委托代理记账机构代理记账、核算。指导合作社规范经营服务，对农资采购、技术服务、品牌创建、产品销售等推行统一运营模式，提高农产品质量和市场竞争力。

（三）完善制度办法，强化资金效益。各部门要发挥各自优势，密切协作配合，整合力量和资源，研究落实扶持合作社发展的各项优惠政策措施，解决合作社发展运行过程中的困难和问题。研究出台合作社财政专项资金管理办法和项目绩效考评办法，强化财政资金监督管理，提高资金使用效益。实施跟踪问效，确保项目质量，对村委会及村干部、企事业单位及其干部职工入股的合作社，要重点关注，防止单位、个人利用职务之便，违规谋取集体或个人利益。

（四）加强协调服务，促进健康发展。建立和落实部门联系会议工作制度，搭建部门信息资源共享平台，齐抓共管，形成合力。加强专（兼）职辅导员队伍建设，抓好培训管理，促进业务知识更新和指导服务能力提升。积极培育和树立一批运行规范、带动力强的先进典型合作社，充分发挥其示范带动作用，促进合作社健康快速发展。