地方政府的跨域治理问题研究——以太湖地区水污染为例

(天津商业大学 天津 300134)

一、跨域水污染的定义及特征

(一)跨域水污染的定义。跨域水污染顾名思义，就是指一条河流的污染范围超越某个单一的行政区域。而由于河流干流或支流污染源的流动性，导致水体对邻近一个或多个行政区的污染状况。

中国境内的大江大河多数超过一个行政区域，而太湖流域则经过三省一市。主要行政区划位于江苏省以南区域，属嘉兴市、湖州市两市和浙江省杭州市的一部分，大部分为上海市。其中江苏省占一半以上，浙江省占三分之一，上海市占十分之一，安徽省则占少数。流域水污染将影响许多行政区域的居民生活。解决跨越多个行政区域的河流的跨域水污染难题，已成为我国跨域水污染控制的重点和难点。

(二)跨域水污染的特征。1.污染的跨区域性。水作为人人都可平等享有的自然资源，不会因为行政区域的划分而改变自身固有的规律。由于水资源的自然流动，流域任何部分所造成的污染都会对其他区域造成毁坏，从而表现出跨区域的特点。2.影响的广泛性。水具有流动性的特点，只要有污水流动的地方，如周围居民，单位，工厂等，都能遭到大小不同的影响。跨区域水污染往往侵犯周边单位、居民的切身利益，法律纠纷对象也具备普遍性的特点。3.治理的综合性。解决我国的跨域水污染问题，我们需要把一个地区、一个流域乃至一个行政区划作为统一完整的体系来加强区域间的合作。只有从源头协作保护的角度出发，从行政管理学以及生态学的角度审视跨领域治理问题，才能解决环境与区域发展的协调问题。

二、地方政府的协作困境原因

(一)压力型体制。1.地方政府官员政治晋升压力。领导干部终身制已经废除，官员不论年龄可破格提拔。但对于今天的大多数积极进取的干部来说，这意味着他们必须提前完成晋升，才能达到年度比较标准。因此，领导干部集中力量提高自己的工作成绩，提高自己的数据，保证自己在任期内取得显著成绩。为了在一定时期内取得显著成效，政府干部只能选择肉眼可见且耗时短的建设项目，即使是有些效率过高的项目可能会在一定程度上对生态环境的平衡造成严重破坏。对于改善生态环境和长期项目的保护作用不大的项目关注度低，如本文中太湖流域的水污染。2.地方政府GDP政绩考核压力。现在提倡严管与厚爱相结合的用人管理体制下，厚爱的前提是作出一定的实效，但由于跨域治理过程漫长、见效较慢，部分官员由于政绩考核而对流动性的区域污染造成轻视，逐渐偏于选择短期内能展现其政绩的方式，这是官员错误政绩观的体现。

(二)地方行政分割体制。由于行政体制是以省级为主，系统性的合作关系尚未在省级政府间形成，只把自己行政区域内的流域水污染问题处理好就算完成了既定的目标。加之前面提到的跨流域污染的特征，水域具有流动性，流域内的上中下游是一根绳上的蚂蚱，关系紧密，也导致地方政府之间很难形成系统性的合作关系。

按照现有法律法规的规定，负责本行政区域内的太湖流域的管理工作是当地县级以上政府部门。形成“条块分割、权责不清”的无效体制，各职能部门根据其职能范围对太湖流域管理的具体内容进行管理。地方政府以行政区划为依据，对辖区内的流域进行综合管理。这一流域管理体制使得流域管理支离破碎、互相推诿，没有统一有效的集中管理机构，导致各职能部门和地方政府有利争利、有责诿责政治乱象。

(三)利益协调和生态补偿机制匮乏。地方政府之间没有领导与被领导的关系，只有存在共同利益或上级政府的委派和命令才能促使其合作。其中，建立利益补偿机制在地方政府合作中发挥着重要作用。在财政体制和以分税制为特征的环境分工责任制下，各地方政府都把地方经济发展作为首要目标，长期忽视了对水环境的保护和治理。太湖流域缺乏利益协调机制，整个生态系统的平衡将难以维持。

制订有效的生态补偿机制是重点。这是一个有效利用水域资源和科学维护和管理环境的机制。这一机制的表达思路是，根据流域内的不确定性，上下游相互补充。即当上游出现水问题时，下游应及时补充上游。

(四)政府内部信息共享机制的缺失。水污染治理需要与各部门协调，如果不同地区的地方政府之间没有有效的资源信息共享机制，对其他地区情况不能进行有效了解，制订决策是依据只能根据自身，不能从整个地区进行思考，缺乏科学性，从而加大了构建政府信息共享平台的难度。苏着沪三地在太湖流域已初步制定协作政策，共同建设高效、科学的信息资源共享中心。这一机制有赖于云计算和互联网的发展，但是现有的技术信息平台还不完善，无法做到共享，在实际应用过程中出现很多问题。需要建立和改进国家和跨界信息共享平台以及合理和有效的信息共享模式，让互联网+平台提供有力后盾保障。

一个健全完整的信息资源同享的机制应该由以下几方面组成。首先，建立污染水质的工厂公司的名单信息管理系统，；其次，在规划布局、具体步骤及有关水域污染的进度等方面，对水域污染的规划布局、具体步骤及相关进展进行宣传。再次，对每家工厂造成的水污染进行评估并责令其限期整改。最后，各部委经常展开线上或者线下的研究和讨论，保持良好的合作关系。

三、其他国家经验借鉴

位于北美洲中部的五大湖泊是世界上最大的淡水湖，世界地表淡水总量的五分之一来自五大湖。1980年代，北美钢铁总产量一半以上来自大湖流域的钢铁公司。随着大量工业企业的出现，汽车的日益普及，化肥和农药的广泛使用，大湖地区受到了严重的污染。一度以“铁锈带”、“棕色田野”而远近闻名。美国和加拿大政府签署协议，成立专门机构共同控制五大湖地区的水污染。截止本世纪初，大湖地区的水体质量得到有效提高，周围生态环境也得到改善。在共同治理水污染、保护大湖的过程中，地方政府在达成有效共识、制订保护协定、树立协调机构、展开技术指导、增强国家支持、第三方参与等方面积累了经验。初步形成了一套有效的跨域协调制度。

四、跨域治理的措施

中央在全省流域管理中起着监督和引导的作用。主要治理机构主要由地方政府部门如水利部门、环境保护局等共同主持。

不同于省级政府的“一概治理”，跨域统一治理的新型模式中地方政府能够获得更多的自治权和选择权。在各省的利益驱使下，省级政府部门率先协调城市。县级政府充分发挥自身优势，流域内政府更倾向于同级之间的协调，确保实现长远协作，共同行动。为此，我们要以党和政府领导班子的领导体制为基本原则，亲自抓、全面负责。逐步将地方制定的水环境质量指标和污染总量控制指标划分为市、县，实行河长制以及街长负责制。同时，重视各部门分工，综合运用法律、经济、网络技术手段。确保实现行政区内流域治理目标。中央政府应当促使地方政府多部门间合作，联合监管和检测部门，让民间企业和第三方非营利团体参与到跨域治理当中来，调动各方积极性。