农村宅基地闲置的原因及优化路径探析

(江南大学 江苏 无锡 214122)

在农村的推力和城市的拉力之下，农民受到利益的驱动大量的涌入城市，农村剩余劳动力发生转移，会造成大量的农村宅基地出现闲置或者季节性闲置的情况，“空心村”程度也会进一步的增加。另外，农村宅基地制度不能适应现有的发展趋势而做出及时的调整和改革，有关宅基地的法律法规存在相应的缺陷，村镇体系的缺乏及缺少详细的村镇建设规划，其共同的作用下，使得农村宅基地出现宅基地面积超标、“一户多宅”、“建新不拆旧”等现象的出现，导致宅基地的利用效率低下。鉴于此背景下，找到农村宅基地闲置的原因，结合农村宅基地制度的改革及相关的法律法规提出切实可行的对策和建议，有助于我们建立资源节约型、环境友好型、全面协调可持续发展的社会主义新农村。

一、闲置宅基地的现状

(一)闲置宅基地的现状

目前我国宅基地闲置的数量、规模及其分布每年都会发生不小的变化，尤其近年来农村宅基地改革试点工作的顺利展开和农村宅基地“三权分置”政策的试点，部分地区宅基地闲置的现状得到一些调整，但我国大部分地区农村宅基地闲置的现状未能得到改变，仍然存在着很大的相同之处。

1.宅基地面积超出国家标准

由于我国地理环境的复杂多样性，每个省、自治区和直辖市关于农户拥有宅基地面积的标准不一。根据调查可以了解到，每个村庄中农户宅基地闲置的重要因素就是宅基地面积超标，农户未按照相关规定的标准建房或者进行扩建的案例比比皆是，同时对于超出的宅基地面积无法利用或者说利用的效率十分低下，长年处于闲置的状态，不仅严重浪费了农村的土地，更加影响了农村的全面建设发展。

2.“一户多宅”现象普遍存在

尽管现在实行严格的一户一宅的宅基地制度，严抓宅基地确权和登记，但农村“一户多宅”的现象还是普遍的存在，主要表现在以下两种情况。第一种是农户建新房不拆旧房导致的“一户多宅”，农户在经济实力得到提高之后在村内建立起新房的同时又不愿意拆除旧房而留作他用甚至一直处于废弃的状态，这种闲置宅基地数量在我国比较多，分布范围比较广，导致“空心村”现象的普遍存在。第二种是老宅基地过剩导致的“一户多宅”，农户在继承自己祖辈留下来的宅基地的同时又独自拥有新的宅基地，由于宅基地的范围过大，超出了农户的使用能力范围，便使得祖宅这一部分宅基地闲置不用。由于现在政策不断完善和发展，传统的分家分户受到限制和制约，使得原来在传统的分家方式下可获得一处新的宅基地，而老人过世后，子女考虑到自己的利用又不把旧宅基地归还于集体也会导致“一户多宅”的现象发生。

3.宅基地闲置状况十分严重

就宅基地闲置的规模来说，根据自然资源部的数据显示，截止2018年，农村就有7000万套房屋在闲置，闲置面积达到3000万亩。2017年，以重庆市为例，在20个区县调查中，闲置近59万户，空置率达到19.15%。从闲置宅基地的分布规律上来说，经济发达地区与落后地区，近郊与远郊地区之间宅基地闲置的规模与数量也存在很大的差距，偏远的农村地区宅基地闲置的现象往往比较严重。当前我国农村的用地现状存在着很多不合理的地方，主要表现在乡村数量多但是普遍规模较小，且地处偏远；用地没有长远规划，空置房，闲置的土地大量存在，且对整体布局没有规划，布局混乱；存在“一户多宅”，人均占地面积较多等现象；另外人居环境较差，农村建房占用耕地的现象也屡见不鲜。

二、宅基地闲置的原因

宅基地闲置的形成原因比较复杂，受到历史文化、政策制度、行政管理、农户主观意愿等的综合影响。宅基地管理的不足、农村剩余劳动力发生转移、生活方式的改变、房屋流转的不顺利和村镇规划管理滞后都是造成宅基地闲置的原因[1]。综合各种观点，本文选择从农民自身层面、法律制度层面和基层政府层面，分析总结出农村宅基地闲置的原因。

(一)农民自身的层面，是农村宅基地闲置的根本原因

1.利益的驱动。随着城镇化进程的加快，在家务农和外出打工的收入的差距引得越来越多的农民选择外出打工，追求更高的经济效益。农民在进入大城镇或者小城镇后，在思想、生活等方面都会受到现代城镇化潜移默化的影响，等有足够的经济能力之后，越来越多的农民会选择在城镇定居，导致大量的农村人口流动，农村的宅基地就出现大量的闲置。同时受农村宅基地流转限制、户籍制度制约、传统观念束缚以及城镇就业风险等因素的综合影响，使得进城的农民即使在城市中有了居所，亦保留农村的老房子，希望宅基地和房屋带来潜在的利润空间和价值，进而造成宅基地上房屋的闲置。

2.生活方式的改变。在农村劳动力转移到城镇的定居生活的浪潮之下，也有一部分农户继续留守在农村。为了改变当前的住房条件和环境，农户进行新房屋的建设，而在新房屋的建设过程中，往往会出现建新不拆旧、私下买卖农田进行建房、宅基地面积随意扩张等，导致农村“一户多宅”、宅基地出现闲置、宅基地利用效率低下等现象。农户在追求更好的生活方式时所产生的这些行为，加剧了农村宅基地闲置的严重程度。

3.农村传统文化因素的约束与农民的主观意识。传统文化对农村居民的影响是根深蒂固的，他不仅影响的农民的思想，对农民的生活方式和行为选择，都会产生潜移默化的作用。一方面，农民受到传统“祖宅”观念及迷信思想的影响。祖宅对农民来说是一个家族历史、传统和记忆的神圣之地，农民始终愿意保留祖宅宁可让其荒废，也不愿意让集体收回，导致农村的老宅基地过剩，闲置现象加重。农村居民在建房选址时会考虑到风水问题，受到风水不好影响的宅基地将长期处于荒废阶段，而宅基地上的房屋也会被视为“凶宅”，会影响到一家的生活状况，包括后代的前途等问题，房屋就被随之闲置，会造成部分的宅基地处于闲置状态[2]。另一方面，农民受到自身攀比心理及对法律法规观念淡薄的影响。在农村，有人建立起新房且生活方式得到不断的改善，其他的农民就会产生一种嫉妒攀比的心理，在自己建立新房的过程中又因其欠缺相关的法律法规，对房屋的建设随着自身的喜好与经济实力来，经常出现宅基地面积超标、违法乱建房屋等现象，严重浪费农村土地资源，增加农村宅基地的闲置率。

(二)法律制度层面，是农村宅基地闲置的主要原因

1.农村闲置宅基地的法律界定不明确及其产权的不明晰[3]。虽然相关的法律法规对闲置土地有所界定，但目前法律规定和理论研究对于农村闲置宅基地却没有形成统一的界定和认识，使其缺少相应的法律法规作支撑，导致在对农村闲置宅基地进行处理时往往会处于一种无法可依，无法可行的状态，闲置宅基地得不到有效的利用与处理。根据《土地管理法》的规定，农村宅基地产权归集体所有，农民只拥有宅基地的使用权。但在现实中，集体对于农民失去使用权的闲置宅基地进行有偿或无偿的收回却十分困难，同时没有充分考虑到闲置宅基地的实际情况，使农村闲置宅基地的产权归属存在缺陷，闲置宅基地的回收效率低下。

2.关于宅基地相应的法律法规不完善，法律效力低下。我国的法律法规和政府的关于农村宅基地的相关规章规定中，出现了法律之间的相互矛盾，使得法律在实际中的具体履行变得困难。同时相关的法规在一定程度上虽然明确了农村宅基地的集体产权和审批程序，但缺乏闲置宅基地的退出机制，使得农村的闲置宅基地大量累积而无法得到及时的处理[4]。我国关于农村宅基地管理的法律法规的数量较少，在宅基地的分配、使用和流转等方面的规范性文件数量则更加缺失，且法律效力低下。法律法规的缺失和不完善，导致农村宅基地的管理难度加大，未能得到有效规划和统一管理的宅基地闲置率会极大的提高。

3.农村宅基地使用权流转系统缺乏制度性规范，隐形交易市场的存在。一方面，农村宅基地在流转的主体、条件、范围、方式、期限及流转后土地产权关系的调整等方面，都受到了严格的法律法规的限制，缺乏明确的规定和具体的指导[5]。目前我国相关的法律法规既没有明确规定农村宅基地使用权可以流转，也没有明确的限制其流转，只是对流转的对象和范围作了明确的规定。农村宅基地流转中范围界定的模糊、流转实体内容的缺失及流转程序规定的不完善，导致农村宅基地流转缺乏有效的管理体制，使得农村宅基地出现闲置与浪费并存的现象。农村宅基地的流转得不到法律的规范指导与维护，农民的利益就得不到稳定的保障，更无法协调好各方的利益。另一方面，宅基地的流转虽然没有得到法律的支撑和保障，但由于农民受到经济利益的驱动，就形成了以自发流转为特征的农民宅基地的隐形市场。农村宅基地使用权的暗地交易、隐形流转，严重扰乱了正常的土地市场的交易秩序，导致土地权属的混乱，宅基地矛盾纠纷不断激化。

(三)基层政府层面，是农村宅基地闲置的重要原因

1.农村缺乏科学合理的规划，居民建房布局混乱[6]。一方面，由于历史的原因，农村一直处于较为落后的发展地步，无论是农民自身思想观念的落后还是村集体、乡政府的设计、规划和执行能力，都相对比较落后。再加上当时农村社会经济发展较缓慢，宅基地就成为了农村唯一的住房甚至是生活保障，如果说当时村镇的规划思想和执行力跟不上社会经济的发展，导致农村宅基地的建房选址的随意性和盲目性，而这种发展的一直延续到现在。另一方面，由于农村前期的发展规划滞后，现在农村的建房选址基本上都是在老宅基地的基础上建房，长期缺乏村镇的规划一直会影响到现在的一些发展。现如今，大部分村镇仍未编制出科学合理的村镇建设规划，对村镇建设需要科学合理的规划的重要性和必要性认识的严重不足，导致农村居民建房选址没有按照严格的审批程序进行，一味的追求自身的便利和经济利益，忽略了村镇的整体发展的重要性，建房选址的随意性和盲目性使得农村村庄内部格局的混乱，宅基地布局的散乱，使得农村居民宅基地的布局和规模难以控制，使得房屋建设的规模增大，数量增多，老宅基地被闲置的几率和数量也会越来越多，一户多宅和宅基地超标的现象在农村就会变成一种常态。

2.基层政府对宅基地缺乏有效的监督和管理手段。管理者对于农村宅基地的重视度不够，在审核和批准农村居民建房时，由于节地意识的淡薄及受到人情世故等外界因素的干扰，往往这种审核和批准只是走个过程，一种形式般的存在，导致农民随意申请宅基地的风气盛行，宅基地的数量不断增加，闲置的宅基地也随之增加。在对于宅基地的建设和选址过程中，没有任何的监管措施，任由农村居民自己建造，在宅基地完成后没有对其进行统一的管理，宅基地的面积、规模等都没有进行适时有效的登记，造成农村宅基地面积超标、一户多宅的情况数不胜数，加上没有任何监管部门的管理和基层政府的睁一只眼闭一只眼，这种现象存在于大部分农村地区，甚至成了一种不断发展的趋势。

3.基层政府没有做好有效的法律宣传，缺乏专业的引导和执行人员。农村居民在文化上可能相对于落后，在思想上存在着部分迷信和封建的观念，对于宅基地相关的法律法规的了解更是微乎其微，基层政府和村镇干部对于上级的发布的法律法规和国家的有关宅基地管理等方面的规定又未能及时的公布，即使公布了，农村居民也很少会主动去看，没有做好有效的宣传，没能使得更多的人进行了解，这就造成农村居民在没有法律意识的情况下随意建造和处理房屋现象的加剧，使农村闲置宅基地的数量不断增加。同时，乡村缺乏专业人员的引导和相应的执行力度，没有对我国宅基地相关法律法规政策制度有很大了解且办事执行力度较强的专业人员的引导，农民的那种建房的随意性和盲目性，违法乱建的思想就不能从根本上剔除，同时在宅基地的处理方面会存在很多的缺陷，使得农村宅基地以各种形式出现闲置的状态，不利于未来农村宅基地村镇规划的发展和规划。

三、农村闲置宅基地优化路径的探析

农村宅基地闲置的原因是各方面因素综合作用的结果，在各学者提出解决这一问题的方案和对策的基础之上，本文将继续探索农村闲置宅基地的优化路径。

(一)完善宅基地法律法规，加强宅基地的法制建设与宣传

当前我国关于宅基地管理的法律法规的效力低下，尤其是闲置宅基地法律法规的存在的缺陷，严重阻碍了宅基地的管理与发展。加强对宅基地的立法体系建设，出台相关的法律法规政策，明晰宅基地产权，进行宅基地的确权登记制度；规范流转程序，维护农村闲置宅基地的交易流转平台，保障农民根本的利益。通过各种形式开展宣传宅基地的法律法规活动，使得基层干部和广大群众在思想层面发生转变，更好的合理利用与处理闲置宅基地。

(二)改革管理方式，加强管理手段，注重人才培养

当前我国大部分农村居民的建房选址存在随意性、盲目性，缺乏科学合理的村庄规划，导致农村闲置宅基地的数量增多，严重影响到村容村貌。通过加强宅基地的执法力度，严格按照法律法规的规章制度来执行，通过科学合理的村庄规划体系，在政府和农民共同作用下运用迁建合并、拆旧建新、整改结合等方式，完善村庄的基础设施建设，改变村庄布局散乱、土地资源浪费、环境污染严重等问题。同时注重人才的培养，有专业人员引导和帮助，农村闲置宅基地问题将会进一步的缩小。

(三)引导公众参与管理，创新闲置宅基地利用新方式

农村宅基地闲置的成因是各方面综合的结果，也因地而异，因此在解决此问题时需要因地制宜的提出优化路径，确保农村宅基地闲置问题得到更好的解决。在政府的引导和帮助下，让农民参与到村庄的主要活动中，让农民自己参与闲置宅基地的处理，确切的了解到他们对闲置宅基地的态度和处理方法，提取切实有效的措施和方法，在尊重农民的意愿、保障农民利益的基础上，发挥最有效的方式去处闲置宅基地。另一方面，要盘活农村的闲置宅基地不仅要防止其数量和规模的不断增加，还要更加科学合理的对闲置的宅基地进行再利用，达到保护农村土地、环境等任务。充分利用好农村闲置的宅基地，在其上建立老年活动中心、养老院、村图书室等农村公共文化事业，来发展休闲农业，使得资源得到合理的开发和利用，各种形式的闲置宅基地再利用是探索农村闲置宅基地的一种新的路径。