湖南省矿产资源开发区环境治理的路径选择

(湖南大学 湖南 长沙 410082)

矿业是为人类提供不可或缺的物质资源的产业，是国民经济中的一个重要的先导性、基础性产业。从整体上看，近年来矿业生产获得持续发展，主要矿产产量在进一步增长，然而，在过去的发展中，早期“粗放式”的矿产资源开发工艺落后、破坏浪费巨大，在为人们提供物质资源的同时，也给生态环境带来了严重的影响，为不可再生的资源造成很大的浪费。再加上体制不顺、市场不稳、管理效率低，资源环境的代价过大，使本就十分脆弱的生态环境系统承受着极大压力。由此，治理矿产资源开发中的生态环境问题不仅是生态文明建设的需要，也是回应广大人民群众的呼声的体现。当下提出的“五大新发展理念”和党的十九大强调的生态环境治理更助推着各大矿业城市向“低碳”、“绿色”转型升级，促进矿业经济的绿色与可持续发展，实现“生态、经济、社会”三效益的协调统一。

湖南省是矿业大省，矿业经济更是基础性和支柱性产业，矿产资源开发在湖南省国民经济发展中具有极为重要的地位，从全省矿产资源开发来看，资源丰富，优势矿产突出：已发现各类矿产124种，已探明储量的有85种。在已探明储量的矿种中，居全国前10位的矿产有64种，居前5位的有41种，居前3位的矿产共有25种。但从湖南省的实际情况来看，在矿区环境治理方面，仍存在着诸多不足。学术界就矿产资源开发的生态环境保护问题进行了诸多的研究，涌现出大量的研究成果，但集中于在经济学和法学领域进行研究，但试图从公共管理学的视角分析湖南省矿产资源开发中存在的生态环境问题及其治理策略的较为缺乏。由此，本文的研究有一定的理论意义和实际意义。

一、矿产资源开发区及其环境问题

矿产资源开发是一项系统工程，开发与建设过程需要集中大量的人力、财力和物力。矿产资源的开发，对发展国民经济、发展新农村经济与农民增收有很大的贡献，但对生态平衡的破坏往往比较严重。然而，矿业企业尤其是矿产资源开发企业大多还处于依赖资源赋存自然分散状态，数量多、布局分散、规模较小、生产集中度低、抗风险能力差等因素，并给当地生态环境造成不同程度的破坏，主要表现为：地质灾害、空气、土壤、水质污染、水土流失严重，严重的甚至导致区域的生态失衡。矿产资源的开发区域主要集中在农村，因而农村矿产资源开发中的生态环境问题尤为严重，这种现状与国家的经济社会发展总体趋势和布局不相协调。湖南省矿产开发数量偏多，矿产资源开发的方式未发生根本性转变，浪费严重、效率不高，资源优势没有转化为经济优势，对环境造成极大污染。

湖南省地处南方红壤丘陵生态脆弱区，承上启下的地理位置奠定了其重要的生态地位，也决定其生态环境的敏感与脆弱。在过去的发展中，工艺落后、破坏浪费巨大、回收比例过低，再加上体制不顺、市场不稳、管理效率低，资源环境的代价过大，使本就十分脆弱的生态环境系统承受着极大压力。由此，为了响应绿色发展和建设美丽乡村的号召，建设“两型”社会，湖南省要加大对矿区生态环境问题的治理力度，使矿产资源开发对新农村建设起促进作用，既要“金山银山”，更要“绿水青山”。

二、湖南省矿产资源开发区环境问题的治理障碍

(一)较严重的环境破坏程度加大治理难度

全省现有特大型矿床8处，大型矿床97处，中型矿床231处，小型矿床3331处。以矿产资源开发和生产加工为对象，冶金、化工、建材业已成为湖南省的支柱产业，矿业总产值占全省工业总产值的33%，有色金属冶炼及加工、锰业在全国具有优势地位。矿业的发展，带动和促进了湖南省社会经济的发展，形成了娄底、郴州等市级和桂阳、耒阳、常宁、冷水江、资兴等县级以矿产资源为支撑的矿业城镇。当前湖南省矿产资源开发总的态势在往好的方面转化，有关安全责任事故在减少，大面积破坏生态环境的事件也在减少。然而，矿产资源无序开发依然存在，由此造成了许多比较严重甚至不可逆转的破坏。

近几年来，湖南省已发生三千余处因矿业活动引发的地质灾害：矿山建设占用土地面积约13万公顷，其中污染与破坏的土地达5万公顷以上；全省有200个以上的矿山因矿坑抽排水导致地下水系统受到破坏；矿山固体废弃物累计积存量约2.2亿吨、废水约16亿立方米、废气537.461万立方米，“三废”对原有的生态系统、地貌景观造成巨大破坏。而环境破坏一旦造成，其治理与恢复过程不仅需要较长的时间，更需要极高的资金成本，这些都对湖南省的矿区环境治理提出来极高的要求。

(二)较广的地域范围制约统筹治理效果

湖南省的矿床分布呈明显的区域性和相对集中性：钨、锡、钼、铋、铅、锌、石墨主要集中在郴州、衡阳地区；锑主要分布在娄底、益阳地区；汞主要集中在湘西地区；金、银主要集中在衡阳、长沙、怀化、岳阳和郴州地区；铁矿主要集中在衡阳、株洲地区；锰主要分布在永州、湘西自治州、怀化和湘潭地区；煤主要分布在娄底、郴州、衡阳、邵阳、长沙、湘潭地区；岩盐主要集中在衡阳和常德地区；石膏主要集中在常德和邵阳地区；磷矿主要集中在常德、长沙和怀化地区。由于湖南省矿产资源分布的不平衡和明显的区域特性，要对矿产资源开发过程的环境问题实现统筹治理，这无疑具有极大的难度。

每个地区在矿产资源开采和开发中由于开采提炼的方式、工艺均不相同，造成的生态环境破坏程度不同，因此，对生态环境问题治理的方式、技术、机制有差异，这种差异性对湖南省政府治理生态环境问题提出极大的挑战，要想统筹兼顾，全面治理，实现全省各个地区的协调、平衡和可持续发展困难很大，不仅需要大量专家与技术的储备，以及建立相应的协调治理机制，更对资金需求量巨大。

(三)矿区环境问题的治理体系缺乏系统性

长期以来，我国矿产资源的立法落后于社会经济发展步伐，尤其在执法方面存在执法主体不明确，职责不清等问题。这不仅给环境执法造成很多障碍，也导致了一些职能部门的相互推诿。就湖南省而言，矿产资源开发中存在的问题大致可以分为几个大类：一是矿产资源开发者法治观念淡薄，“无证开采、越界开采、非法开采”情况屡见不鲜；二是开采行为不规范，“大矿大开、小矿小开、有水快流”的情况难以控制；三是矿区布局随意，“见矿采矿，采大弃小、采厚弃薄、采优弃劣”情况难以转变。

不能按严格的法律程序来运作，缺失系统性、全局性的治理体系是矿产资源开发乱象层出的主要原因。以郴州为例，北湖区的鲁塘石墨矿区是煤与石墨共生矿种，难以区分，许多的矿主把石墨当做煤炭卖掉，为此中央电视台焦点访谈节目曾做过专门的报道。据调查：近10年来，涟源市非法矿井的数量曾达到数千家。矿产资源分布的点多面广，客观上也为非法开采提供了便利条件，有些地方使用简单工具扒开地表2-3米就能采到煤。非法矿的泛滥和无序开采，不仅冲击煤炭市场，而且造成资源的极大浪费和环境污染。

(四)矿区环境治理主体单一且力度不足

我国城市矿产开采和资源再生利用涉及到政府、企业、居民及社会组织等多类主体。虽然主体趋于多元化发展，但绝大部分的参与主体仅参与其中少量政策的制定，参与政策发文数量较多的政府部门之间的合作程度也并不紧密，不同职能部门还是主要以实现部门利益最大化为目标制定政策，分别从自身的行业管理要求出发出台不同的政策，政策制定主体之间难以形成一股有效的合力。一方面是因为多元主体之间的合作动力不足，另一方面是政策制定主体对自我的职责边界认知不清。

目前，湖南省矿区环境治理基本为政府主导，为“输血式”生态补偿，资金主要来源于税收和转移支付，而市场机制则少有使用，这等于是政府买单，与生态补偿“谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”的原则不协调。在矿业体制改革和公益性地质工作方面，对民众的开放程度更是相对滞后。由此，湖南省迫切需要构建一种“政府主导、政策扶持、社会参与、开发式治理、市场化运作”的矿区环境治理新模式。

三、湖南省矿产资源开发区环境问题的综合治理路径

(一)树立前瞻性意识做好战略规划与设计

矿产资源开发必须着眼长远，需要依法树立防范生态环境问题的超前意识。政府要依法超前规划，促进人与自然和谐共生，有度有序利用自然，调整优化空间结构。发达国家进行矿政管理时往往坚持战略规划先行的体制机制，从而能够长期占据国际竞争的制高点。自上世纪90年代以来，我国制定了《中华人民共和国矿产资源法》等大量有关优势矿产资源开发利用的部门规章。但由于我国优势矿产的战略性顶层规划和设计总体薄弱，仍处于短期表观层次的研究，由此，迫切需要提高谋划长远的战略思考，做好长期深入跟踪研究的机制。整合较为分散的相关法律文件，提升矿政管理效率。

如何正确处理好经济发展、生态环境保护与矿产资源利用的关系，是湖南省正在努力解决的问题。2010年后湖南省加快出台了相关政策，目前已有关于优化开发布局的综合类和专项政策大致涵盖：资源整合、资源综合利用、矿业权与地质勘查、淘汰落后产能、化解过剩产能、开采规模、节能、矿企整顿、财税费以及环境保护等方面。因此，应坚持节约优先“保护优先”自然恢复为主的方针，在较长的时间内实行保护性开采的特殊矿种总量控制。一要创新保护性开发理念，政府和企业共同努力，不断完善现行环境保护和污染防控标准，鼓励开采加工技术的绿色化创新，实行更加严格的行业环境准入条件，进一步加大环境整治力度，切实减少矿产产业的环境影响，着力修复生态环境，实现资源的可持续利用；二要深化资源性产品价格形成机制改革，综合运用资源税、环境税等政策工具，加快形成涵盖生态环境成本的矿产品价格形成机制；三要在矿产资源开发和矿产品生产加工等各个环节上，树立绿色发展的理念，协调矿产开发、地方经济发展与区域环境承载力之间的关系，严格环境执法，坚决杜绝违法开采。

(二)建立健全矿产资源开发的政策体系

我国现行的矿区环境政策制度概括起来可划分为两类：一是矿产资源开发生态补偿费制度。生态补偿费是国家征收的用于修复矿产资源开采过程中造成的环境污染和生态破坏的费用，以资源开采数量或资源销售收入的一定比例为基础进行征收。1983年云南省以昆明磷矿为试点，每吨征收0.3元用于对开采区周围的生态环境破坏进行恢复治理，效果良好。90年代各省纷纷开始效仿。矿山环境恢复治理保证金制度目前在我国仍处在试点阶段。二是矿产资源开发相关税费制度：1984年我国开始征收资源税，目的在于调节因开采不同资源而产生的级差收益，平衡矿山企业的利润水平，创造公平竞争的外部环境。

一方面，要进一步完善现行的优势矿产保护性发展政策措施，从政策层面制定较为严格的准入门槛与监管制度，净化竞争环境，规避非法开采的情况。另一方面，改进单一的政策手段，从多种角度实现政策引导。目前，湖南省矿产资源开发的政策政策以财税政策为主，相关的金融、投资、技术政策手段仍然处于起步阶段，无法对矿产资源开发及环境保护起到有力的支撑。由此，湖南省应努力实现从单纯依靠财政补贴向多元化政策支撑体系的转变。具体而言，一是梳理已有的关于矿产资源开发的各项政策，实现整合与提高绩效，全面构建财政、税收、技术、资金、人才及公共服务等方面的政策支撑体系。此外，建立和完善矿山环境保护法律法规体系、矿业权许可制度、矿区环境恢复治理保证金制度、矿山环境影响评价制度、矿山环境治理监督检查制度等方面，以此来使矿山环境治理有法可依。

(三)建立矿产资源开发的生态补偿机制

根据公共产品理论和外部性理论，矿区生态环境属于公共产品，容易诱发“公地悲剧”，而生态补偿能够通过协调各方利益使生态外部成本内部化，实现公共资源的高效利用。建立生态补偿机制，让矿产地居民在承受矿产开发带来的环境污染和生态破坏的同时，能共享资源带来的收益。矿产开发对生态环境的损害主要包括两个方面：汚染报的环境损害和破坏性的生态损害。其中对生态的破坏既有可恢复的破坏，也有不可恢复的破坏。根据其损害特征，生态补偿可以分为开发前的预防性补偿、开发后的修复性补偿和开发中的临时性补偿。当前，为了改善生态环境，生态补偿问题要“关进制度的笼子里”。

矿产资源开发生态补偿是经济发展与生态保护博弈的结果，适应了市场经济的发展要求，是五大新发展理念的内在要求，响应了生态文明建设的号召，是建设湖南省“两型”社会的有效途径。矿产资源生态补偿制度是解决矿产资源开发区环境问题的途径之一，但目前尚未健全目前，湖南省矿产资源开发生态补偿政策体系存在诸多不足，例如补偿主体、客体、途径、期限、内容等仍不明晰；以经济补偿为主，补偿模式单一；尚未形成系统性的完善的政策体系。研究和建立矿产资源生态补偿机制已是湖南省一项十分紧迫的任务。

(四)健全多元主体参与的利益表达机制

发挥矿业协会等社会组织与民众主体的利益表达与监督作用，需要通过法律对公众参与加以明确规定，完善参与程序，健全公众参与的利益表达机制，建立一套相应的组织程序与保障制度。一方面，建立和完善矿产资源管理的评价制度，确立合理的指标评价体系。坚持专家评价和公众评价相结合。具体而言，一是从实体与程序两方面落实公众监督权。程序合法，是有效参与的前提与保障。二是对公众行使监督权利的方式、途径、程序、步骤等问题应当予以具体详细的规定。当公众行使权利过程中受到非法侵害时，应明确规定权利救济途径与权利保障措施。三是保证公众知情权。知情权是公众参与管理的依据，在很大程度上依赖于以对资源管理中所涉及信息的了解，只有先知晓，方才可以有所为有所不为。

具体在湖南省矿产资源开发与环境管理中，除了采用传统的举办座谈会、研讨会、听证会等形式开展公众参与活动外，还应加强电子政务建设，采用网络、微博等手段收集舆情，特别是要利用信息网络平台促进公众参与。目前，网络成为公众参与政府决策、参与政府管理和监督政府行为的新途径，因此，应当充分利用网络的优势来促进矿产资源管理的公众参与。在矿业权出让、转让等环节中，建立及时、准确和全面地向全社会发布各种矿业权信息平台，通过强制性信息披露制度，实行公开透明管理，充分保障公众享有的知情权与参与权。

结论

随着工业化、城镇化进程的加快，我国资源的刚性需求进一步加大，资源综合利用作为战略性新兴产业重要组成部分，重要意义突显。湖南省作为矿业大省，为大力推进生态文明建设，进一步促进循环经济，落实绿色发展，亟待各地、各有关部门积极开展资源综合利用，逐步扩大利用规模，不断提升利用水平，使资源环境效益进一步显现。

由此，保护湖南省矿山环境、合理开发利用资源、促进矿业城市和谐发展将是长期而艰巨的任务。应将环保理念贯穿于湖南省矿产资源开发的设计、施工和生产全过程；加强不同部门之间，相同部门的不同层级之间的协调沟通，完善顶层设计；加快矿产资源开发及环境保护的中长期规划，制定明确的矿产时间表和技术路线图；加快淘汰落后产能，优化矿产资源开发利用的产业组织结构，鼓励引导各类市场主体投资矿产应用领域等。

总而言之，矿产资源开发中利益矛盾和社会冲突突出，矿区生态和社会不和谐等问题的解决，不是单纯的技术和经济问题，要求对现行的权力、利益和责任进行重大调整，更需要从政策和制度层面进行研究和化解。