论不动产错误登记登记机关的赔偿责任

2019-03-28

福建质量管理 2019年16期

(湘潭大学法学院湖南湘潭 411105)

不动产错误登记在实践中时有发生，但是在责任的性质认定是民事责任还是行政责任，适用程序上是适用民事诉讼程序还是行政诉讼程序上法律并无明确的规定，学界争议不断。许多民法学者认为不动产错误登记登记机关的赔偿责任应定性为民事责任，但由于意见未达成统一，在司法实践中，当事人针对登记机关的错误，请求登记机关进行损害赔偿在民事诉讼中会被驳回起诉①。

一、现行法律背景

2014年11月24日国务院出台了《不动产登记暂行条例》规定不动产错误登记造成损失，按照《物权法》的规定承担赔偿责任。而《物权法》第二十一条对于登记机关如何承担赔偿责任并未有具体的规定，仅规定了因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可向造成登记错误的人追偿。

正是由于这样的法律规定，许多民法学者都认为不动产错误登记登记机关的损害赔偿责任应是民事责任，否则无法解决登记机关与第三人共同侵权的问题。也无法解释登记机关赔偿后，向造成登记错误的人追偿。

虽然根据《物权法》的规定，明确了房屋错误登记登记机关责任是无过错责任，但实践中由于登记机关属于行政机关，在发生错误登记时，仍然是按照行政诉讼的程序进行诉讼，请求国家赔偿。而国家赔偿是过错责任，而非无过错责任，这就导致了矛盾的出现。当无法证明国家机关有过错时，无法适用《物权法》的规定，真正让房屋登记机关履行错误登记的责任。

但是目前，《不动产登记暂行条例》的颁布意味着不动产登记机关将逐步统一，并且保险赔偿制度仅在我国的部分地区试点，离真正在全国范围内普遍适用还需要很长时间。现在的赔偿方式主要仍然是国家财产赔偿。因此，损害赔偿责任的定性和细化是有必要考虑到现行法律，社会观念和司法实践。也正是因为这样，不动产错误登记登记机关的损害赔偿责任才会一再被争议。

二、学者观点

法律责任的性质要以法律行为的性质为根据，不动产登记行为的赔偿责任之所以会有巨大的争议，正是因为不动产登记行为本身存在性质上的争议。

不动产登记行为向来就有民事行为和行政行为之争，也有学者认为既是一种民事行为也是一种行政行为。因此，相对应在理论上认为不动产错误登记损害赔偿责任的性质，有三种不同的观点：一是行政赔偿责任，二是民事赔偿责任，三是行政赔偿和民事赔偿的双重责任。

有学者认为是行政赔偿责任主要原因是不动产登记机关本身是行政机关，主张将登记机关确定为国家机关，出现错误登记造成损害赔偿，自然由国家赔偿，那么应当是行政责任②。

笔者认为不动产登记机关的赔偿责任应分为两种情况，行政机关职务行为导致错误登记，负行政责任；行政机关为第三人代为清偿，向第三人追偿，承担民事责任。适用两种不同的程序，可以更为灵活的解决问题。

不动产登记行为具有特殊性，既是民事行为也是行政行为。如果仅追究其民事责任，不符合一般法理，社会观念和司法实践。如果仅认定其为行政责任，则无法解决行政机关与第三人共同侵权时，如行政机关先行赔偿，后向第三人追偿应适用的程序问题。

在理论上，登记机关自身的赔偿责任不是民事责任，而是行政责任。首先，根据现行法律和司法解释的规定，我国的《民法通则》和《侵权责任法》主要调整的是行政机关及工作人员在民事活动中的侵权行为。适用国家赔偿法调整的，适用国家赔偿法的规定。虽然我国《国家赔偿法》对不动产错误登记的损害赔偿责任尚未有所规定，但是登记机关赔偿的资金必然来源于国家，需要经过国家赔偿程序。国家赔偿责任是一种行政责任，而并非民事责任。但同时，若行政机关为第三人代为清偿后向第三人追偿，认为是一种行政责任也并不妥当。有学者认为国家赔偿时，双方地位平等，因此国家赔偿是一种民事赔偿责任而并非行政责任③。但笔者认为国家赔偿本身是源于国家与其他主体不平等的地位造成的损害，有学者认为国家赔偿的本质是由于国家公权力行使过程中，损害公民权利，而产生赔偿责任④。即国家赔偿有其特殊性，认为是民事责任并不妥当。

再次，不动产错误登记的损害赔偿的确是基于对民事权利的损害，但并不是只要损害了民事权利就限于是民事责任。比如国家机关工作人员违反行政义务损害公民权利，不仅要付行政责任，有时可能要负刑事责任。此时进行赔偿，适用的是国家赔偿程序。而国家赔偿程序如上所述，显然是一种行政赔偿。

最后，虽然国家赔偿责任未规定不动产错误登记赔偿责任，并认为根据体系解释《物权法》第二十一条两款规定的赔偿责任性质应当相同。但是笔者认为《物权法》的规定本身存在着问题，对于不动产错误登记损害赔偿的规定过于模糊。根据相关资料，探究立法原意，当时是想将由行政法进行具体规定。而在《不动产登记暂行条例》中，第二十九条却规定不动产错误登记造成他人损失按照《物权法》的规定承担赔偿责任。但仅由于《物权法》对于这一损害赔偿责任有所规定，就认定其为民事责任，笔者认为有不妥之处。如上文所述，我们国家一直是行政机关负责不动产登记，那么行政机关一旦损害当事人的民事权利，也由国家赔偿，属于国家赔偿法应当调整的内容。在进行行政登记的过程中，行政机关是在行使职权，是行政法调整的法律关系，而并非平等主体间的权利义务关系。虽然赔偿时双方平等，但确认是否赔偿是要基于行政机关是否违法职权的。因此应认定为行政责任和民事责任的双重责任更妥当。而行政法中无论是实体法还是程序法都有借鉴民法的做法的先例，那么国家赔偿完全可以借鉴民法的赔偿原则和赔偿方式。关于损害赔偿的规定，民法已经有较为成熟和完整的体系，别的部门法进行借鉴和直接适用，可以节约立法成本并且也更为贴合实际生活。

但认为这种损害赔偿责任仅是一种行政责任，无法解决行政机关与第三人共同侵权的问题。若只认为是行政责任，那么从理论上很难说行政机关与第三人承担的责任性质相同，若性质不同，也不能解决为何行政机关可以为第三人代为清偿，后向第三人追偿的情况。

综上所述，笔者认为在学者理论观点中，将不动产错误登记登记机关的赔偿责任认定为行政责任和民事责任的双重责任更为合适，也更符合逻辑。

三、社会观念与实践做法

民法的立法的过程中，应当充分考虑到社会观念与实践做法。由于不动产登记本身性质带来的复杂问题，导致在立法上目前有许多争议。这些争议的解决应当立足于社会观念与司法实践，才能真正解决目前的问题。

(一)社会观念

根据社会的一般观念，认为行政机关未履行义务，在审核登记的过程中发生过错，导致错误登记，应负行政责任。而若登记机关工作人员和第三人勾结，共同侵权，由于涉及平等主体之间，会首先考虑到民事责任。民法是调整民法与其他法律有所不同的在于，它不像刑法和行政那样的强制法，它是权利法，是为了人们能够更好的生活，因此更多的应当符合意思自治，它的制定必须符合人们的生活习惯和认识水平，人们才会乐意去使用自己的权利，法律才不会成为一纸空文。我们在制定民法时要尊重人们的生活习惯和认识水平。

根据历史法学派萨维尼的观点,立法和法并不是一回事，民法也不是法典所构成的。法律和语言、风气、社会结构一样，存在于民族意识之中；法律应当在一个民族的共同意识中找到它的座位⑤。并且在反对德国过早制定自己的民法典时，他提出外来的罗马法部分地剥夺了德国法律的民族性，阻碍德国法象其他国家的法律那样形成固有的独立性和科学性。德国法应当以德国普通法和临时法为基础而形成自身的体系，而不是以罗马法的注释法学、法国民法典为基础去进行民法法典化。根据萨维尼的观点，民法典的制定应当有自己的民族特色，保留自己的民族意识，不应该过度被其他国家的法律同化。

因此，根据社会的一般观念，并不适宜将不动产错误登记登记机关的损害赔偿责任归于民事责任。而全部归于行政责任是否合适，将在下文进行进一步的探讨。

(二)司法实践

本身行政机关违反职务义务应当承担行政责任，当事人提行政诉讼符合法理。但是，无法解决实践中出现的行政机关与第三人共同侵权的问题。而在真正的司法实践当中，行政机关与第三人共同侵权时，如上文所述，法院有驳回起诉的先例，告知其提行政诉讼的案例。

因此，将不动产错误登记全部归于行政责任也并不妥当。目前也已经有了行政附带民事诉讼的实例，行政附带民事诉讼本身可以解决行政机关赔偿自身带有的行政责任的性质，同时也能解决平等主体之间的赔偿问题。更有利于保护不动产权利人的利益。根据一线法官根据裁判文书网的裁判文书以及司法实践的结论：登记机构承担赔偿责任后向造成错误登记的人追偿的，应以民事诉讼解决为宜。纯因登记机构过失而导致的登记错误损害案件，应以行政诉讼解决为宜；纯因申请人提供虚假材料导致的登记错误损害案件，应以民事诉讼解决为宜；申请人和登记机构无意思联络共同侵权的错误登记案件，可能承担按份责任的，以民事诉讼解决为宜；申请人和登记机构有意思联络共同侵权的错误登记案件，受害人可以自行选择提起民事诉讼或行政诉讼。但选择行政诉讼时，需要申请人进入诉讼的，应将其列为第三人。选择民事诉讼时，需要申请人进入诉讼的，可以将其列为第三人，也可以将其列为共同被告；执行违法的行政强制措施导致错误登记的，以行政诉讼解决为宜；受害人不服登记颁证行为，要求撤销颁发给申请人的产权证，并请求申请人承担民事赔偿责任的，可以通过行政附带民事诉讼解决⑥。