商业银行参与PPP项目的模式及对策

(北京工商大学 北京 100048)

2014年以来，中国经济发展进入新常态，在这个重要战略机遇期，政府逐渐难以满足对以基础设施为代表的公共产品的需求，政府与社会资本合作(PPP)模式的出现符合当前供给侧改革的要求，PPP进入了快速发展时期。商业银行作为中国金融核心机构，一直在PPP领域中发挥着极为重要的作用。商业银行与PPP模式存在着高度的契合性，其参与PPP项目是众望所归。

一、商业银行参与PPP项目的主要方式

商业银行一直都是PPP项目重要的资金来源。PPP项目资金需求量大(截至2018年6月，平均投资额高达16.36亿元)、投资期限较长(一般为10-30年)，如此巨大的资金需求仅通过政府和社会资本方难以满足，需要金融机构尤其是商业银行的介入。以下是商业银行可采用的主要模式。

(一)传统贷款模式

贷款是商业银行最传统、最主要的业务模式，项目公司可将特许经营权和固定资产用于质押从而向银行申请贷款，并将其用于项目建设和社会资本退出。商业银行通过贷款间接参与PPP项目，通常是以项目产生的现金流和政府可行性缺口补贴作为还款的主要来源，获得固定利息收入，而不享有项目资产增值、分红等收入，也不参与项目日常的经营管理。商业银行贷款受监管要求较高，审查较严格，对资金的安全性要求要高于收益性，因此对PPP项目本身的质量和收益性、项目参与方的信誉和实力要求较高。

(二)资本金模式

PPP项目投资规模大，无论是大型央企和国企(资产负债率较高)，还是民营资本(规模较小)，均难以承受前期一次性的出资压力，需要商业银行在项目初期参与项目资本金的募集，提供资金支持。在我国当前的政策环境下，商业银行不能直接对公司进行股权投资，但可以通过以下方式参与项目资本金的筹集。

1.投贷联动。投贷联动是指商业银行在参与PPP项目时，既可以向项目公司发放贷款，又可以运用投行资金对PPP项目公司进行股权投资从而成为公司的股东，商业银行可以获得参与PPP项目的运营管理的权利，不仅能获得贷款利息，还能从股东分红或资本增值中获利，既能调整收入结构，又能降低传统贷款模式的风险。具体而言，商业银行利用旗下投行子公司进行直接股权投资，投行资金与贷款资金相互联动，提高项目管理和资金运作效率。

2.理财对接PPP产业基金。PPP产业基金兴起于2014年，按其类型可以分为公司型、契约型、有限合伙型PPP产业基金，因其结构化和杠杆效应的优势，成为了商业银行进行项目资本金融资的主要形式。PPP产业基金的资金不体现在资产负债表上，减少了对社会资本方资本结构和项目再融资的影响，同时资金退出渠道也更加灵活。PPP产业基金在实际应用中一般会采用“项目公司的注册资本金”和“股东借款”两种方式，也即“小股大债”，同时还存在着“多层嵌套”等问题，亟需改进方案。

(三)资产证券化模式

现有PPP项目主要集中在基础设建设领域，且多采用政府付费或者政府可行性补贴的方式，对于资产质量好、政府信誉较高的项目，一般能够产生稳定的现金流，安全性高，商业银行可以项目的特许经营权或收益权为担保，通过发行和承销资产证券化产品的方式为PPP项目提供融资或者退出渠道，并收取手续费作为收入[2]。银行也可以通过资管、信托等表外资金购买市场上的PPP资产证券化产品，间接参与PPP项目。

(四)综合金融服务模式

商业银行在投融资、财务会计、风险管理等多方面具有政府和其他社会资本方无法比拟的优势，可以综合运用自身的专业能力，在PPP项目的整个生命周期中提供全方位的金融服务。在项目准备阶段，商业银行可为PPP项目提供特许经营权顾问、工程造价咨询、方案制定、投融资交易结构设计等金融顾问业务；在项目执行阶段，既可以为PPP提供资金托管、支付结算和汇兑等现金服务，也可以提供融资租赁等金融服务；在项目移交阶段，可为项目公司上市或股权转让提供方案设计等财务咨询服务。除了现有业务外，商业银行也可以利用金融创新开发新的业务范畴，既有利于PPP的发展，也有利于商业银行自身的发展。

二、商业银行参与PPP项目的优势和劣势

商业银行参与PPP项目可以充分发挥其资金配置的能力，引导资金投向，同时运用投行思维，将金融服务落实到PPP项目的整个生命周期中。我国的商业银行面临着经济下行和互联网金融的双重冲击，存贷总量和利润率均面临着下滑压力，亟需其他金融业务的综合发展，PPP也是商业银行新的业务选择。下面，本文将从政策、经济性、社会需求、技术四个方面入手，全面、系统地分析商业银行参与PPP的优势和劣势。

(一)商业银行参与PPP项目的优势

1.政策优势。2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》的发布是PPP兴起的开端，该文件规定PPP项目可通过银行贷款、项目收益债、资产证券化等市场化方式举债①。随后，财金[2014]76号、国发办[2015]42号、财金[2015]57号、财预[2017]50号、财预[2017]87号、财办金[2017]92号等一系列政策文件的出台构建起了PPP模式的政策基础，也为商业银行进入PPP指引了方向。在经历了2017年的PPP政策寒冬后，随着《资管新规》、《理财新规》正式发布，PPP也将迎来较为稳定的政策环境。《商业银行理财子公司管理办法》出台后，各大商业银行争先进军理财子公司，将为PPP带来了新的资金来源。

2.经济性优势。商业银行是中国最大的金融机构，与基金、资管、证券公司相比，商业银行能够以低成本聚集社会闲散资金以满足PPP项目巨大的资金需求。值得一提的是，受到互联网金融、利率市场化以及经济增速放缓的冲击，商业银行急需新的利润来源，PPP项目的收益稳定且风险较小，正好符合其需求。商业银行不仅为PPP带来了资金，也将带动周边产业甚至地区经济的未来发展，满足了银行与PPP当前发展的需要，也为商业银行带来更多的业务机会。

3.社会需求优势。第一，在PPP项目的整个生命周期内都需要大量的资金支持，需要商业银行参与进来提供融资服务；第二，PPP模式多用于基础设施建设领域，这些项目与社会公众的自身利益密切相关，商业银行参与其中能够带来更好地服务和更高效率，乃众望所归；第三，目前中国处于经济结构调整和经济下行的双重压力下，市场上缺乏优质的资产，相对的，商业银行可根据项目特征灵活设计开发资产证券化等产品，满足市场的投资需求。

4.技术优势。在PPP之前，以四大行为首的商业银行已经在基础设施建设融资方面积累了足够的经验，也培育了专业的人才队伍。因此，商业银行在进入PPP项目能够快速调整，既可以提供传统的贷款融资、财务顾问、支付结算等服务，也可以通过集团化运作提供投贷联动、承销资产证券化和项目收益债等业务，充分发挥商业银行综合金融服务机构的优势。

(二)商业银行参与PPP项目的劣势

1.政策劣势。第一，根据《固定资产贷款管理暂行办法》、《流动资金贷款管理暂行办法》、《个人贷款管理暂行办法》、《项目融资业务指引》[1]，商业银行的资产负债表内的资产只能是实贷实付，或委托付款，而对于保险资金、信托资金等则没有这样的限制；第二，2017年11月，《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》②、《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目管理库的通知》③、《资管新规意见稿》相继发布，严格规范地方政府和国企央企的投融资行为，规范银行资产管理和理财业务，使得商业银行参与PPP项目的机会与渠道减少；第三，PPP模式在我国仍处于推广阶段，尚缺少完善的法律支撑，商业银行在PPP项目中的利益缺少强有力的法律保障。

2.经济性劣势。商业银行所提供的理财产品的期限一般不会超过五年，而PPP项目的期限至少为十年，理财资金参与PPP项目会出现严重的期限错配问题。商业银行虽然在投融资、财务管理、风险控制等领域存在优势，但项目的具体运营以及政府可行性补贴的到位情况并非商业银行能够把控，如果在这些环节中存在差错，商业银行的收益难以保障。

3.社会需求劣势。首先，PPP项目多为基础设施建设，带有公益属性，期限较长且收益低，以此为基础设计的金融产品也带有这些属性，对投资者的吸引力并不高，而收益较好的项目并不缺少投资者，一般不需要采用PPP模式；其次，与商业银行相比，保险资金尤其是寿险以及政策性银行能够提供期限更长、成本更低的资金，对商业银行的资金产生一定的替代作用。

4.技术劣势。商业银行的风控较为严格、授信条件高，要求一定的增信和担保措施，虽然对风险控制较为有利，但对于像项目公司这种刚成立的公司则较难取得银行的资金支持。相对于证券公司来说，商业银行对现金流、收益率等指标的评估有所欠缺，设计PPP资产证券化和项目收益债的能力相对较弱，可能会错失这方面的业务机会。

三、对策建议

(一)加强商业银行自身风险控制能力

安全性是商业银行经营的重要原则，良好的风险管理是安全性的保障。PPP项目不同于简单的借贷关系，具有自身的风险特征，商业银行在参与PPP项目时，要建立专门的风险识别、评估、监测和控制体系。PPP项目从发起、建设到移交是一个完整的融资流程，各个阶段之间相互关联，商业银行在提供金融服务时，应具备全流程、全生命周期服务的意识，风险控制应贯彻在整个PPP项目中。在项目前期，银行应与政府和社会资本方充分协商，明确各方责任，建立起合理的风险分担机制。最后，商业银行应培养一批专业的PPP风险管理人才，进而成立针对PPP项目的风险管理部门或集团内部机构，当然也可以引进国外的风险管理人才或与有相关经验的机构合作，提高风险控制能力。

(二)综合考察政府、社会资本方的信用和实力

政府和社会资本是PPP项目最重要的组成部分，这两者的信用和实力不仅表现在其拥有较强的决策和工作能力或良好的财政状况，还应具备优秀的合同意识和契约精神。商业银行考察时应考虑以下方面：第一，要对项目所在地的区域经济发展、财政状况、引资政策、产业结构、政府信用状况有充分的了解和调研。第二，准确评估社会资本方的经营盈利状况、资本结构情况、企业文化以及在本行业和本地区的地位等。如果地方政府和社会资本涉及到重大负面案件，或者得不到公众的信任，就说明项目存在较高的风险，商业银行应谨慎进入。在选择项目参与方时，可以优先接受拥有较为丰富的相关项目的投融资、开发、建设及运营经验的合作伙伴。值得一提的是，近几年民营企业在很多领域成就不菲，再加上国家多次公开支持民营企业参与基础设施建设，有可能的话可以优先选择优秀的民企。

(三)创新PPP相关金融产品和服务

1.银行理财子公司对接PPP产业基金。2018年12月2日，银保监会正式发布实施《商业银行理财子公司管理办法》，银行理财应以合法、规范形式支持实体经济发展。

银行理财子公司可以“独立”的身份进入市场，可开展直接投资股票、发行分级理财产品、可与合规私募进行理财合作、进行一些非标业务投资，能够有效消除理财业务的多层嵌套。同时，《办法》不再设置理财产品销售起点金额、放松销售渠道、取消了对理财子公司投资非标债券类资产4%的限制，对于PPP也是一个利好。同时，理财子公司可发行分级理财产品，虽然PPP产业基金对PPP的要求较为严格，但综合理财产品和产业基金，投资者就拥有了更多的选择权，对产业基金的投资者更加具有吸引力。当然，理财子公司对接PPP产业基金尚未进入实践，在应用前要做好风险的控制，开发构建专门的风险模型，并可运用金融科技的力量通过自动化控制风险，将风险管理贯穿到每一个环节。

2.近年来，融资租赁作为一种崭新的PPP融资模式被广泛关注。PPP项目往往涉及大量的基础设施投入，可以以这些设备进行融资租赁，拓宽融资渠道，盘活资产。融资租赁参与PPP项目具有以下优势：第一，融资期限匹配度高，且可分阶段投入项目中，以匹配PPP项目期限；第二，融资安全性高，融资租赁公司保有租赁物的所有权，公司可以出售租赁物弥补损失；第三，融资额度高、资金投放及时，融资租赁公司参与PPP项目时多使用自有资金，审核相对简单快捷，若项目中固定资产较多，甚至可以实现100%融资覆盖。

商业银行可设立融资租赁子公司，间接参与PPP项目。融资租赁的过程一般为“建设-租赁-移交”，具体而言，在项目建设阶段，融资租赁子公司以项目在建工程或拟采购设备等未来固定资产作为标的物，给PPP项目公司提供融资，解决其前期投入建设或购置大型设备的融资难题，并分期回收年金，到期也可由PPP项目公司购买获得标的物所有权；在项目执行阶段，融资租赁子公司可以参与项目公司原材料和设备的采购，但这种方式主要应用于需要采购高价值大型设备的PPP项目，如交通运输、环境保护、医疗卫生等领域。

(四)设计合理的退出机制

PPP项目的期限较长，商业银行出于流动性需求的原因，大多数希望能够阶段性参与PPP项目，因此会希望有畅通的退出渠道。以PPP产业基金为例，目前采用PPP产业基金模式共有4种退出方式：公开上市、股权回购、项目清算、资产证券化，在项目谈判时，应充分结合PPP项目的实际，制定退出方案。在以政府为主导的PPP项目中，应选择选择政府或者相关企业进行回购的方式进行资金的退出。而以环保项目、科技创新支持等可以通过公司上市等方式进行退出的，可选择相关行业上市公司作为普通合伙人(GP)，通过资产证券化、IPO等途径实现优先级资本(LP)的退出，吸引长期投资者进入PPP项目。

【注释】

①国发[2014]43号文

②国资发财管[2017]192号文

③财办金[2017]92号文