新思想新形势下“两规合一”的编制方法及影响

(河南宏田土地整治技术咨询有限公司 河南 郑州 450000)

一、土地规划与城市规划的衔接理论及实践

城市总体规划和土地利用总体规划均属于战略性空间规划。上世纪80年代以来，国内“两规”经过了三轮规划编制的实践。规划衔接问题随着规划编制方法和规划思想的发展也产生不同的变化，本文在着重论述城市开发边界的意义及土地规划编制等重要思想的基础上，提出新一轮土地规划调整完善需要考虑的问题，但规划衔接在新时期下的变化趋势是依然是重点。

(一)“两规”衔接实践总结。20世纪80年代以来，随着改革开放的发展推动着城市化不断演进，我国城市规划理论研究也逐渐从点到面开展。在国际中西方城市规划思想的不断引进，结合我国国情的关于城市规划的法律法规、条文政策开始陆续出台，带动着我国“两规”的指导思想发生了转变，主要体现在：在规划方向上由城市单一化向城乡多元化发展；在规划方法上从刚性控制向弹性规划转变，在规划方法上有强制命令控制向柔性规划转变；在规划目标上结果导向转变为过程控制上；更加强调环境保护和城市永续发展。新的规划思路的出现有效地助推了“两规”的深入融合。

关于“两规”控制的研究理论呈现出从地方向中央的反向推动路径，地方的理论研究和实践探索更为直接和有效。通过分析上海、重庆、深圳、武汉等城市“两规”衔接的实践，其衔接措施基本上可归纳为四点:一是在战略层面引导“两规”深度融合衔接，完善城市规划编制系统；二是建立“两规”衔接的统一平台，实施规划衔接的管理模式；三是通过改进规划编制方法，在建设用地、空间布局等方面进行“两规”衔接；四是通过规划管理机构的合并，在规划管理体制上进行衔接。

我国经过多轮规划实践以及近16年来的研究摸索，“两规”衔接己经具有了一定的理论研究和实践基础，但也存在函待解决的问题:一、缺乏针对“两规”衔接历史及现状的系统性研究，还需要进一步归纳整理各方面零散的衔接措施，提出系统的“两规”衔接方法；二、目前“两规”衔接研究参考的理论基本上是针对规划的理论，而不是针对规划衔接的理论，应从理论和实践两方面入手，加深“两规”衔接理论基础研究；三、尽管以往的研究理论基础解决了表象“两规”的冲突，但是在主要问题上仍旧难以衔接，需要针对“两规”衔接的突出障碍提出解决方案，更加深入地研究“两规”分工协作机制和规划编制体系的衔接策略；四、包括天津市在内的许多城市尚缺乏“两规”衔接方法及路径的相关研究和实践，需要加强这方面工作，以为将来开始的新时期城市总体规划编制提供助力。

(二)“两规”衔接理论依据。“两规”的编制与实施涉及城市这一复杂体系下的协调综合，包括城市规划编制体系下的城乡经济结构、地理结构、生态平衡、公共管理和基础设施部分的作用关系。所以，“两规”衔接需要以协同论、方法论作为理论指导，系统地研究“两规”衔接的方法和措施。应该建立在以统筹论等社会研究方法为指导思想下来探索“两规”衔接的实施策略。

根据协同理论，系统中子系统或组织成员之间的协作程度越高，系统的整体效果越好。“两规”第一个是规划技术路线、规划内容、规划系统和计划相关部门实现协调，在开放的编程系统中，进入外部信息流动，能量流和物质流，构成组织的形成条件，使制备的各子系统之间的协调，生产订单参数，原系统的催化转化，从而形成了新的时间，空间与功能的有序结构(更高级)的编写理论、技术、部门，实现了“两规”的编写衔接。这就倒逼有关部门改变以往“分业经营”的局面，建立全面、系统、有效的联动机制，形成“政策组团效应”，促进城市经济集约发展。

二、研究“两规”衔接的编制方法

(一)“两规”编制基础衔接。综合分析“两规”编制的基础，剖析“两规”在基础资料统计口径、用地分类标准、规划编制空间范围、规划编制期限等方面的矛盾，结合测绘技术、统计方法、规划技术、法规政策等方面的发展情况，研究“两规”人口、用地等基础数据衔接的具体方法，搭建用地分类标准对接平台，并针对“两规”编制空间范围和规划期限的衔接提出具体措施，系统研究了“两规”编制基础的衔接方法及策略。

鉴于测绘技术、统计方法、规划技术的法律、法规和政策等现状，分析“两规”在基本统计口径、土地分类标准、规划空间范围、规划时期，研究基于“两规”的数据集成的具体方法,如人口、土地利用等，构建相适应的土地利用分类标准对接平台,并针对“两规”的空间范围和时间限制提出了具体的衔接规划措施，系统研究了“两规”衔接方法的建立和策略基础。

1.基础数据统计依据。“两规”城市规划衔接失败最主要的原因在基础数据规划调查时的衔接问题。“两规”主要有两方面基础数据统计口径存在差异:一是建设用地数据，二是人口数据。随着新标准和新方法的出台，关于基础数据连接的“两规”之间长期存在的矛盾开始得到解决。文章从基础数据分享平台、衔接测绘数据、统计口径统一、协调人口基数等视角阐述了“两规”的基础数据衔接方法。

首先，“两规”用地统计数据存在差异的原因包括:用地统计口径不同和测绘数据来源不同。用地数据统计口径有三方面差异:一是统计范围不同，二是现状用地分类的差异，三是两部门对建设用地统计相关规定的差异。为规范土地调查，2007年后颁布了《土地利用现状分类》(GBT21010-2007)和《土地调查条例》，首次统一了全国土地分类标准和“两规”现状用地统计口径。本文提出通过测绘部门综合协调，加强部门间的合作，整合现有的测绘力量，供给统一的全区基础地图，各部门在同一数据共享平台的基础上“嫁接”自己的专业数据。实现信息来源的统一。

其次，“两规”人口基数统计口径不一致，影响人口规模预测结果的统一。一，要统一两者的人口统计口径；二，需统一“两规”统计的区域范围。我国城镇化率的迅速提升和流动人口的增加了对统计口径的影响，并认为“两规”人口统计应采用常住口径的人口普查数据。

2.用地分类标准。过去“两规”的用地分类体系各自为政，影响着规划衔接的具体实施。论文总结了“两规”土地使用分类标准契合的主要影响因素。《土地利用现状分类》(GBT21010-2007)和城市用地分类与规划建设用地标准》(GB50137-2011)的颁布使“两规”用地分类衔接有法可依、有政策可依。本文通过新旧土地分类标准的比较，分析了新土地分类标准的特点，研究了新土地分类标准与旧标准之间的区别和联系，为“两规”衔接的编写奠定基础。

3.规划编制地理空间。站在土地规划的四方面分析，规划撰写的范畴可以分为时间范畴和空间范畴。空间维度是通常认识到的规划范畴，但时间维度是规划准备的时间框架，包括基准期和时间框架。分析“两规”空间和时间之间的差异范围编译，提出了具体措施来连接的空间和时间范围内“两规”的编制,摒弃固有的规划编制模式,论述了柔性规划思想指导下规划期限设置模式。

“两规”编制范围的不同导致规划国有建设用地指标之间不具有可比性，这也是“两规”国有建设用地规模不契合的原因之一。根据城乡规划的政策指导，迫使扩大城市总体规划的空间范围，以便与土地规划达成一致。

4.规划编制时限。规划时限是城市或者建设用地规模的根据。城市总体规划的期限一般为20年，而国务院规定的土地利用总体规划的期限为15年。不同的规划期限，对应不同的社会发展目标，这也使得城市总体规划和土地利用总体规划很难协调，在规划的实践操作中规划编制时限影响力已消失

为了衔接“两规”编制期限构思了两种模式，一是基于现有的规划编制期限，研究提出衔接“两规”编制程序、调整规划编制部门规章、通过中期规划来协调“两规”、建立统一的规划编制期限等方式；二是跳出现有的规划期限设置模式，研究规划期限和用地指标衔接的设置方法，增加规划的弹性，在此基础上进一步考虑变时间期限为容量期限，从资源容量和环境容量的角度来制定规划终期目标，从而实现“两规”衔接。

设计了两种模式以应对衔接“两规”的时限。首先，在现有规划时限的基础上，分析总结出衔接“两规”编制步骤、变更规划编制部门规章制度、利用中期目标来协调“两规”、建立一致的规划编制周期等方法。其次，要走出现有的规划周期设置模式，研究规划周期与土地利用指标连接的设置方法，提高规划的灵活性。在此基础上，进一步考虑将时间段改为容量周期，从资源容纳量和环境承载力的角度制定规划的最终目标，达到“两规”衔接的目的。

(二)建设用地规模衔接。建设土地的规模是在“两规”城市规划体系编制过程中最主要的矛盾。在土地利用总体规划的实践中没有明确提出了我国大中小城市土地规模、建设用地人均指标,以及缺乏城市总体规划对土地利用总规划的土地利用指标的链接协调,城市土地规模预测仅看重建设和发展的需要,无视土地的供应情况,导致城市框架拉大,浪费土地资源,特别是占用大量的农用地和其他方面的问题层出不穷。

编制“两规”城市规划要考虑到我国在资源和能源上的国情，从我国国情出发，把不可再生能源资源和节地、节水作为我国土地利用规模判断的标准。通过规划城乡用地规模的衔接，协调规划管理的依据。由于建设用地规模要考虑到我国人口众多的国情，所以人口规模因素也是编制“两规”城市规划的影响因素之一。

(三)“两规”空间布局衔接。鉴于在空间管制分区中存在不协调的现象，着眼点应该放在是从“两规”空间管制的分工协作上，将限制建立区和禁止建立区结合起来，改进现有管制措施，解决“两规”在城市建设增长边界和农业保护底线上的矛盾，确保城乡生态本底得到有效保护。在柔性的规划理念指导下，建设用地的空间利用方法进行改进和创新，首先确保也是重点明确国家重点项目和中心城镇的建设土地需求，建立起以生态环境影响为依据的建设用地分类标准，协调城镇建设、土地供应、土地开发三者的关系。针对不同区域制定分区发展政策，完善“两规”空间布局的方法。

三、探索规划管理模式衔接方法

在我国“两规”各自独立的编制体系中，规划编制方法和规划管理方式的不协调，造成用地规模和空间布局等关键问题上的矛盾冲突。要实现“两规”衔接，不仅要从规划编制体系、规划内容、规划编制方法上进行协调，还需要从规划管理模式上寻求衔接途径。本文从衔接“两规”规划管理方式，构建城市规划编制的通用性平台，搭建关于规划实施动态的评估互动机制等几点进行研究，借鉴国土资源“一张图”管理模式的建立方法，对城市规划“一张图”管理的可行性进行分析，提出建立“两规一图”管理模式、整合“两规”成果及基础数据、衔接建设用地规模和用地边界的技术方法。

“两规一图”管理模式建立在“两规”刚性用地管理要求之下，通过“两规一图”规划管理平台，衔接“两规”重要管控指标、整合相关部门基础数据以及衔接纵向各层次规划的成果，使之形成协调统一的有机整体。

总之，为了领会中共中央关于推进城镇化工作的会议文件精神，贯彻《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》规划指示，促进节约集约利用土地、严格保护耕地和城市紧凑发展，控制城市无序蔓延，防止大城市病和对区域资源环境承载力的超载，优化城市布局与形态，提高建设用地效率，更广意义上支持生态文明建设，同时也为了深入贯彻落实科学发展观，全面执行“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，更好地统筹全市土地资源开发、利用、整治和保护，合理配置城市发展用地，实现城市建设与经济又好又快、健康高效发展，特划定城市开发边界。