我国人大财政预算监督的不足与完善

(上海师范大学 上海 200000)

为保障政府预算最终目标的实现，现代民主法治国家大多都建立了对政府预算全过程的监督和控制体系，完善了相应的政府预算监督法律制度。目前国际社会预算监督实践的总体情况是，政府预算监督根据监督主体性质的不同可以分为立法机关的立法监督、司法机关的审判监督、行政机关的内部监督以及作为政府预算的最高主权者——人民的社会监督。

自199年全国人大常委会通过《关于加强中央预算审查监督的决定》以来，我国各级人大的财政预算监督进入了一个比较相对快速发展的阶段。许多地方的人大及其常委会根据本地的实际情况出发，在国家法律制度的框架内，不断进行制度创新，完善预算制衡机制，在法规建设、程序规范、运行机制及自身建设等方面取得了一些新突破。

第一，在地方立法当中，进一步规范和细化了财政预算审查监督和法规制度。二是，加强了对财政预算报告的审查力度，促进了预算编制的精细化。三是积极拓展财政监督范围。通过立法方式将预算外的收入纳入了监督范围。一些地方人大开始通过立法方式将预算外财政收入逐步纳入监督范围内。四是财政监督从事前监督。事后监督开始拓展到过程监督，比如广东和四川等建立了一套人大监督政府部门开支的计算机网络系统。“在线”监督使政府花钱过程杨光化、透明化，大大提高了人大对政府财政预算过程的动态监督能力。五是加强自身建设，提高了对政府财政预算的监督能力。

尽管自1954年《宪法》赋予人大预算监督权以来，各级人大推进预算监督工作方面进行了一系列的制度创新和改革，监督水平也在不断提高。但总体上人大预算监督的效果仍然不够理想，“橡皮图章”现象没有得到根本改变。地方人大预算监督中的问题有如下几个方面：

(一)预算监督组织乏力

随着地方政府职能的扩张和复杂，现在政府预算的内容和形式也更加广泛和复杂。作为预算审查监督机构的地方人大，必须具备健全的组织和专业的人员才能完成职能。但是目前地方人大的预算监督组织普遍比较乏力。预算监督具体工作主要由财经委员会或者预算工作委员会承担。人大代表是兼职，本身都有各自的工作，且来自各行各业，并不具备专业的审计能力。随着民主建设的加强和代表参政议政能力的增长，人大代表越来越关注政府预算，行使预算审查监督权力的意愿也越来越强烈。只是在履行职能的过程中，受到了客观支持保障条件和主管能力的种种制约。1、代表参与财政预算监督还缺乏必要的制度保证和资源保障，比如申请程序等；2、大多数代表不具备专业的财政、审计、法律等知识，要在缺乏专业化的辅助机构和人员的情况下，去充分了解本来就很粗线条的财政预算编制、执行情况的合法、真实和效益性，审查监督难以深化；3、代表监督面临信息不对称问题。《预算法》虽然规定了政府相关部门向人大报送有关材料，但在实际运作中却往往需要靠关系去获取。即使获得材料也常常是不规范的，代表们无法即使准确完整地获得财政预算的真实情况。

(二)财政预算审议程序简单，审查监督流于形式。财政预算的审议监督是政治性和专业性相结合的复杂过程，需要严格的程序和完备的条件来保障它的有效性。但是目前来看，人大的预算审批程序受到了主客观因素的制约：预算编制粗糙、预算草案审议时间不足、预算表决方式实行的一次性表决，没有辩论程序等难题。

(三)预算监督执行缺乏刚性约束，浮于表面，最后沦为“橡皮图章”。我国实行历年制的预算年度与人大会议会期的时间差异，造成预算先执行、后审批和预算待编问题，既影响了预算的严肃性和权威性，也降低了预算执行的刚性。

(四)预算审查走过场，难以发挥作用。目前地方人大的决算审查实际上是对政府

预算执行结果的“事后追认”，主要是因为：1、人大审批决算没有实际意义。对地方政府决算来说，由于上下级政府财政分配最终要通过决算来确定，本级政府决算要等上级财政批复后才能报本级人大常委会审查批准，因而地方政府报给人大的决算草案已经是第二次审批，审查监督已然流于形式。2、人大借助审计手段监督决算具有局限性。每年人大常委会都要结合审议政府审计工作报告审批上年度财政决算，但审计监督属于政府内部监督性质，让审计机关作为政府的组成部门去监督政府自身，力度肯定会受到一定影响。

我国人大财政预算监督面临一些问题，我们应该从实际着手，强化人大预算的监督。具体的措施有一下几点：

第一，完善有关法律，明确人大预算监督的法律地位。建立一套预算监督方面的法律法规，同时与我国社会主义市场经济相适应，以便增强预算监督的权威性。并且要不断完善《宪法》关于人大预算监督方面的规定，权力与义务相一致，授权的同时更要明确违规要承担的后果。权利与义务相对应，约束人大预算监督者，防止权力滥用，树立宪法和法律的权威，重视人大的监督。另外要不断完善《预算法》的相关内容和修正其中内容，从法律和法规的相关角度去完善漏洞，使其在法律和法规上得到必要的保护和保障。

第二，完善预算审批制度，确保人大能够行使预算监督权。我国相关法律明确规定各级政府的预算草案作为初查对象，但对于草案具体包括哪些内容没有明确规定。根据以往经验，预算初查的主要内容包括：上年度预算执行的基本情况，本年度预算草案的指导基础，国家大政方针对本年度预算的影响等。现行《预算法》应当在预算初步审查的机构设置上加以改正，构建完善的初步预算审查机构体系。

第三，完善预算公开制度。预算的公开透明是国家通行的惯例。预算公开制度是在现代民主政府的一项最基本制度。真正使预算公开，无形中使得社会大众直接参与到政府的决策中来，对政府的预算审批和批准形成了外部压力，有效地影响了政府预算编制和审批，从根本上确保了政府财政活动的高效性。近些年来我国制定了一系列制度规定来规范预算公开工作。预算法的修正完善应该力图规范化、完整化，力图融入预算公开工作。预算法的修正完善应该力图规范化、完整化，力图融入预算公开、透明等内容渗透到法律法规中，使得预算公开有法可依。

第四，强化人大代表自身能力建设。提升人大代表的综合素质，尤其是有关经济会计专业素养的培养，有助于预算监督的完善和强化，从更广泛的范围使预算能得到有效的监督合理实施，从社会各个方面和阶层得到意见和建议。其次，要增加人大代表们对审查监督工作的责任感和事业心，渐渐实现人大常委会的人员是由专职组成的，更好的发挥其履行职能的功能。与此同时，还要举行专业知识讲座和开展培训学习的方式，传授人大预算监督审查的基础知识和业务，使他们尽快掌握人大预算审查监督的本领，从而提高工作效率和时效，通过完善预算监督的相关法律制度，从而提高人大代表和常委会人员的监督权力和能力，从而保证预算能够得到有效的监督和预算能够合理实施。

第五，加强对预算执行的监督。首先是要规范预算调整。人大需要对预算的变更进行监管，在预算执行监督中，可以赋予政府一定的预算调整的自主权。可以通过备案制度的健全，来增强预算执行监督的及时性。在进行财政预算的各个工作环节期间，通过互联网建立信息制度和抽查制度，使得各个部门将本部门有关预算的材料以书面的形式提交给人大。通过网络等途径来知晓其他地方的预算执行情况。并且对预算执行的整个过程进行监督，这种制度给财政预算带来诸多益处。抽查制度就是根据对财政预算资金的使用情况随机的抽查，这可以对相关部门的预算资金的使用起到监督的效果。对财政预算的使用落实起到重要作用。