赋予国际金融监管组织强制执行力是否是防范金融危机的良方？

(华东政法大学 上海 200042)

近几十年来，经济全球化已经成为全世界范围内经济发展最为显著的趋势和特征之一。全球各市场间的联系不断紧密，逐渐呈现出“牵一发而动全身”的态势。作为全球经济中的重要组成部分，国际金融市场同样经历着规模从小到大，范围从区域到全球的发展路径。越来越多的国际性金融机构出现，组织并运营起数量不断增加、规模不断扩大、体量不断上升的跨境金融交易。

尽管推动不同市场间的合作、促进资本在各市场内自由高效地流通及配给能够有效提升资本运作的效率，提升市场的活性和发展水平，但是需要警惕的是，在金融市场不断繁荣、不断全球化的过程中，风险也在快速滋长。从过往的教训来看，如果全球化背景下金融市场内资本的流动完全自由且未受到有效监管，那么很有可能发生损害全球金融市场稳定性的巨大灾难。2007-2010间爆发的全球性金融危机即是最鲜明且惨痛的教训。07年之前，正是全球金融市场蓬勃发展的阶段。而在市场高速发展的同时，相应的监管机构、方法和制度却未能跟上，导致金融交易的各方来自不同国家地区、不同市场，却没有任何一个监管机构具有有效监管此类跨境交易的能力。在系统性风险产生后，风险快速蔓延到涉及交易的各个市场，最终导致了金融危机在全球范围内爆发。

在经历了07-10年的金融危机后，对于建立具有强制力的国际性金融监管体系的呼声便不断高涨。相比于目前国际金融监管多以“软法”的形式、仅仅为各市场及市场主体提供行为规范及指南的情形，赋予国际金融监管组织以强制执行力，使其有能力通过具有强制约束力的规定来规范市场主体的行为、监管市场的发展路径，被认为能够更有效地抑制甚至解决系统性风险。在本文中，笔者将从三个方面来讨论该问题：第一，金融危机前国际金融监管体系的状态及特点及与金融危机的关系；第二，具有强制力的国际金融监管机构解决之前体系所存在问题的能力；第三，目前监管体系的优势及赋予强制力时可能面临的问题。

一、金融危机前国际金融监管体系的状态及特点及与金融危机的关系

在07-10年的金融危机发生前，金融监管在具体规则上的变化和进步是当时的监管体系不能满足的。①一方面，为了应对不断繁荣的跨境金融交易活动，各国金融监管机构在其监管规则中不断提高对跨境交易的重视程度，新增针对跨境交易的监管内容，但另一方面，由于各国家地区监管机构间的合作与交流并不密切，国际性的金融监管组织又无强制的执行力，往往导致跨境金融交易中监管缺位或监管失灵。而这样的监管状态对全球金融市场的稳定性产生了负面影响。

(一)跨境监管的缺失

在07-10年的全球性金融危机之前，在国际金融交易市场上比较常见的是各大银团在各大市场内运营业务、开展交易。同时，国际银团通常有着极为复杂的内部组织结构，其分支及关联方分布于世界上众多国家地区，遍布于各大金融市场之中。而每个国家地区虽然具有各自的金融监管机构，却往往被限制于自身的管辖范围及能力，无法对此类国际银团的跨境交易行为展开有效监管。例如，2011年英国巴克莱银行集团在全球范围内的收入高达48亿美元并同时在全球73个国家中运营着1003家分支机构。对于年度运营预算仅为8亿元左右的英国金融服务管理局(FSA，Financial Services Authority)而言，其没有足够的人员也没有足够的资金对这类规模的银团进行全盘有效的监管。②此外，银团可以通过比照不同国家地区监管政策的不同，分配及转移风险，也可以实现将法律责任从一个分支转移给另一个分支机构，从而使前者逃脱法律责任。③因此，国际银团利用监管规则间的差异，在不同市场进行相互关联的金融交易，在表面上满足了不同地区的监管要求，但实际上，当系统性风险爆发时，风险仍会因交易的跨国性、全球性迅速蔓延。

而在国内层面监管失效的情况下，危机前的国际性金融监管组织同样无法有效监管此类交易。与国内监管机构监管不力的原因不同，国际性金融监管组织的低效主要源于强制力的缺失。如著名的巴塞尔银行监管委员会(BCBS，The Basel Committee on Banking Supervision)所发布的巴塞尔协议，也仅仅是为各国银行业提供作为参考的标准，无强制执行的效力。而对于层出不穷的新型金融产品，国际上也没有相应的监管机构能够在国际金融监管的层面上对产品的各项标准及风险作出评估。④雷曼兄弟案的爆发及其交易在全球范围内引发的连锁反应就是对危机前国内和国际层面上监管失效的最显著证明，一方面国内监管仅仅针对发生在各自市场内的金融交易部分及环节而忽视了对跨境交易背景下跨境因素的监管需求，另一方面国际监管机构缺少强制力而不能发挥功能。⑤

(二)‘软法’难以实现有效监管

虽然07-10年的全球金融危机证明了危机前监管的失灵，但不可否认的是，无论是各国政府，亦或是代表各市场主体的机构都始终试图建立有效的监管体系，在谋求发展的同时提升市场的稳定性。归纳而言，四大“支柱”共同构成了国际金融市场的监管体系。⑥四大“支柱”包括：重要的国际金融机构，如国际货币基金组织(IMF，International Monetary Fund)及世界银行(the World Bank);政府间合作组织，如G7、G20等；跨国性的金融监管机构，如巴塞尔银行监管委员会；以及其他行业性组织。以上四大支柱制定及颁布的一系列文件共同构成了国际金融监管的规则或指南。

以最被寄予厚望、实现国际层面有效监管的跨国性金融监管机构为例，与国内监管机构显著不同的是，其所发布的指南、标准、规则等的被执行均建立在“同意”的基础之上，⑦而不具有任何强制性。换言之，如巴塞尔银行监管委员会、国际证监会组织(IOSCO，International Organization of Securities Commissions)等组织并不具有任何强制他方接受其所制定的规则的权利，也无惩罚不遵循规则主体的权利。与之形成对比的是，强制执行力多仍停留在各国国内监管层面，而国内监管者却又无力对于跨境金融交易进行有效的监管。

除此以外，当某些国家在面临利益冲突，做出偏私于自身金融市场发展而可能损害全球金融市场稳定的政策选择时，国际性的金融监管机构同样会因为强制力的缺失而显得无能为力。

二、具有强制力的国际金融监管机构解决之前体系所存在问题的能力

归纳上文内容可知，在07-10金融危机后，全球改革金融监管体系的焦点在于讨论构建具有在国际层面进行有效监管的金融监管体系和赋予该体系内国际性金融监管机构强制力的可能性及作用。值得关注的是，欧盟在这一方向上已经做出了相应的改革尝试，为世界各国提供了可参考的模板与宝贵经验。

(一)构建国际金融监管体系的必要性

当各国的金融监管均被限制在其国境之内时，国际层面上各国的共同合作成为了解决当前问题的必要方法。各国金融监管机构在国际层面上实现沟通与合作可以被视为各国金融监管权利的延伸。⑧考虑到目前跨境金融交易的结构不断趋于复杂，透明性不断降低，对于投资者和各国监管者而言，想要透彻而直接地对产品及交易的实情及风险作出评估的难度越来越高。换言之，伴生的隐性风险也会因难以被察觉而对国际金融市场形成巨大的威胁。

在此情况下，各国有必要采取多种方式展开合作，以构建一个有效的国际金融监管体系。如通过各国监管机构的合作，进行信息的交换及通过多方协议等方式，形成统一的监管要求与标准。尤其在针对新型的跨境交易模式或金融产品，由于许多国家的监管机构并未具有监管新型模式或产品的足够经验，因此更需要通过国际合作，形成统一的标准和规范，有效保证交易的规范性，控制新模式或产品对市场带来的风险。

(二)具有强制力的国际性金融监管机构的功能及在欧盟的实践

与危机前“软法”的性质相比较，最直接的变化在于国际金融监管机构所制定的规则将具有权威性与强制性。虽然由交易主体所在地或交易发生地的监管机构负责监管相关的交易行为是被广泛接受的习惯，但是事实是监管机构有时并不会有足够的动力对交易进行细致的监管，特别是当交易所涉的主要资产位于其他国家时。例如在雷曼兄弟案中，发生在美欧市场间的交易，因资产分布地的不同，往往美国与欧洲的监管者并未能对一笔交易同时进行细致审慎的监管。而在国际性金融监管机构没有强制要求雷曼兄弟一类的国际性金融机构遵守规范或直接干预交易的能力时，监管的真空便出现了。而在赋予了国际性金融监管机构强制力之后，监管机构将有权利提出相应的要求并执行其监管职能。

在危机发生后，欧盟率先在该改革方向上作出了尝试，并收获了很好的效果。在07-10年金融危机之后，欧盟迅速成立了三大金融监管机构，共同组成了欧盟微观审慎监管体系(the Micro-prudential Supervision System)。⑨同时，欧洲中央银行(European Central Bank)经授权有权利监管欧盟金融机构的各项行为。总结而言，欧盟在金融危机后对金融监管体系的改革主要体现在三大方面。第一，改变了危机前偏重于宏观监管的策略，建立新的微观监管体系，强化对交易的监管；第二，加强了欧盟各成员国及各机构间的沟通合作，⑩建立信息共享的平台；第三，在欧盟层面上赋予监管机构强制力，并颁布具有强制力的规则。从目前的情况来看，欧盟金融市场在经历金融危机后稳步发展，在强调创新性的同时兼具了安全性与稳定性，为其他国家地区及市场提供了宝贵的经验。

三、目前监管体系的优势及赋予强制力时可能面临的问题

赋予国际金融监管机构强制力的愿景是美好的，但问题与挑战同样存在。欧盟的经验确实成功，但其成功是建立在欧盟成员国间已经实现经济政治高度合作的基础之上，不具有在短时间内推及到全世界的可行性。

金融危机前监管规则的‘软法’性质虽有很多弊病，但同时也具有一些优势。例如，不具有强制性的国际金融监管规则赋予了各国在适用上的灵活性。各国家和地区及各市场可以根据不同的实际情况，灵活地适用这些指南与规则。同时，将适用与否的主动权交给各国家与地区，也避免了国际规则对各国金融主权产生冒犯的可能性，一定程度上推动了这些规则在更大的范围内被接受和借鉴。

但是如果要赋予国际金融监管机构强制力，则上述的这些优势很可能将不复存在。首先，为推行一致的监管规则，各国间将展开艰苦卓绝而异常漫长的沟通，不同的国家及市场有着不同的实际情况，要求发展中国家与发达国家适用同样的市场规则显然是不可能被双方共同接受的。因此，谈判成本将是被不可忽视的因素。其次，强制性的国际金融监管规则在执行时很有可能被认为侵犯了国家主权。再次，结合目前发达国家占有各大国际性金融机构、监管机构内绝对主导权的状况，可以推测要求赋予国际金融机构强制力的主张很难被广大发展中国家所接受。以国际货币基金组织为例，各国经济地位与其投票权不匹配不平衡的状况仍然存在，这就注定了现在的国际性金融机构和体系难以公平地表达或体现不同国家的需求，而谈判得出的结果会更多偏向于握有主导地位的发达国家的利益诉求。因此，笔者认为在欧盟范围内实现的成功并不能在世界范围内进行推广，在目前的国际金融市场及金融监管体系的格局下，改革很难得到大多数国家的支持和响应。

四、总结

综上所述，观察07-10年前国际金融监管的特点及金融危机间的联系可以发现，强制力的缺失是监管失灵的重要原因。而赋予国际金融监管机构强制力可以使其更有效地促进国家间金融监管合作交流的开展、设定统一的国际标准以规范行为管控风险并结合全球经验对新模式及产品进行有效监管。挑战在于，欧盟成功的改革不具有普适性，在没有政治经济合作基础的世界范围内，推动赋予国际性金融监管组织的主张必然面临巨大阻力，且基本难以成型。

笔者认为，在现阶段应推动各国监管者间的合作，效法欧盟成员国，建立信息交换平台及沟通交流机制，以加强对于跨境金融交易的监管能力及针对新模式及金融产品的应对能力。等到合作更为成熟之后，我们才能进一步对在更大范围内赋予国际性监管机构强制力的可能性展开讨论。

【注释】

①Emilios Avgouleas,Effective Governance of Global Financial Markets:an Evolutionary Plan for Reform,Global Policy Volume,p74

②See Armour et al,Principles of Financial Regulation,chapter 3

③See Herring and Carmassi,2010,‘The Corporate Structure of International Financial Conglomerates,Complexity and Its Implications for Safety and Soundness’,Oxford University Press

④同上①，P84

⑤See D Arner,Adaptation and resilience in global financial regulation,2011

⑥同上①

⑦See Brummer Chris,Soft Law and the Global Financial System,Cambridge University Press,2011

⑧See BCBS,Global systemetically important banks:Assessment methodology and the additional loss

⑨周仲飞，《银行法研究》，上海财经大学出版社，P50

⑩Commission of the European Communities,the Impact Assessment Report,SEC(2009)1234,Sep.2009,P6